县域城乡融合政策试点的实践困境与进路反思

张运红 周盈喜

摘 要：县域是推进城乡融合发展以实现乡村振兴的关键主战场。本文通过实地调查，运用访谈等研究方法，以广东城乡融合试点市县为对象，探讨城乡融合政策试点的推进状况。研究发现，广东城乡融合政策试点在推动要素流动、公共服务普惠共享、基础设施一体化以及城乡产业协同发展等方面均取得一定的成绩，但同时也存在重视不够、目标统合难、制度束缚、资金困难、监督缺位等不足。为此，本文提出了针对性的对策建议，以促进城乡融合政策试点健康有序发展。

关键词：县域；高质量发展；城乡融合；政策试点

中图分类号：D60  文献标识码：A  文章编号：1008-2697（2023）06-0046-07

一、引言

2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中强调指出，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。县域是国家宏观治理的基本单元，是汇聚农村人口、融通农村与城镇的核心载体。“郡县治，天下安”，以县城为代表的小城镇是连接农村和城市的桥梁，也是推进城乡融合发展以实现乡村振兴的关键主战场[1]。在加快构建新发展格局，推动高质量发展，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的战略征程中，城乡区域发展不平衡成为当前最大障碍。为破解城乡区域发展难题，推动经济社会高质量发展，国家倡导并组织城乡融合发展试点工作，以寻找破题对策。“政策试点”是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，是改革开放中的重要关键词[2]。广东省自开展城乡融合政策试点以来，距今已经过去四年多时间，梳理并掌握广东城乡融合试点的进展、问题，对于优化下一步试点对策，以及通过广东城乡融合试点把握全国城乡融合试点的典型样态尤为重要。

二、文献回顾与研究思路

（一）文献回顾

1.政策试点研究

“政策试点”对应的英文表达为“policy experimentation”，意指在正式政策和制度出台之前，小面积、小范围、小规模内检验政策方案的合理性、可行性和科学性而进行的政策活动[3]。在中国，政策试点被视为推动中国长期经济增长、创造发展奇迹的 “中国经验”，同时也是推动地方政府执行中央政府政策的重要方式[4]。最早将试点与政策联系起来做系统分析的是韩博天，他认为“由点到面”（proceeding from point to surface）是一种工作方法，试点促进了中央和地方的互动，在他所宣称的分级制政策试验里，“试点”和“由点到面”构成了核心部位[5]。梅赐琪等通过对1992—2003年人民日报关于试点报道的分析指出，政策试点既有自上而下模式，也有自下而上模式；宁骚细化了试点的每一个步骤，认为先行先试的小范围被称之为“试点”，“做试点”是在点上进行政策试验的过程，“推广”被理解为点上的经验经过总结形成正式的政策或者对已颁行的政策予以细化和补充然后再推开全面实施。在国外，早期政策试点研究通常以美国联邦分权体制作为研究背景[4]。然而，近年来研究者将视野扩展到不同体制的其他国家，如俄罗斯、越南及印度尼西亚等，进而讨论多样政治体制下的政策试点现象[6]。

2.城乡融合研究

马克思城乡融合理论对于中国现实的城乡发展不平衡问题具有积极的指导意义[7]。空想社会主义代表人物为圣西门提出“城乡平等”的概念[8]，欧文建立了新协和村以实现他所设想的社会模式[9]。随后出现了大量关于城乡经济的经典理论论述，最具有代表性的是刘易斯（Lewis）提出的“城乡二元经济结构”[10]。国外城乡关系的互动问题较早地凸显出来并呈现出阶段性特征，有关二者内涵的研究比较多，并形成了城乡关系的四种主要模式：①以弗里德曼（Friedman）为代表的“核心-边缘”论：将核心区定义为经济具有优势、制度完善、创新能力强的区域，而外围区则是依附在核心区之外。②以利比顿（Lipton）为代表的城市偏向论：城乡关系应该是通过优先发展城市带动整个区域的发展。③以Terluin为代表的乡村偏向论：以城市带动乡村发展。④以弗兰克（Frank）为代表的城乡一体化：包括“农业—工业化模式”、“后生产主义”和“可持续发展模式”。

综上所述，已有研究成果为我们提供了丰富的观察视角，但是也存在着一定的局限性。一是缺少理论拓展，很多研究关注将政策试点作为解释政策适应性发展和中国经济奇迹的原因，反而忽略了对现实问题的研究。二是城乡融合发展作为一项新的政策试点，研究者关注不太多。本研究试图通过描述城乡融合试点的推进实践，揭示问题，反思发展进路。

（二）研究思路

本研究基于高质量发展的时代背景，遵循“试点现状——实践困境——路径优化”的逻辑思路，以城乡融合政策试点为研究对象，以城乡之间的互动关系为着眼点，运用政策试点分析工具和结构性访谈等具体研究方法，揭示政策试点过程中的困境及其消解路徑，推动政策试点达到预期目标。

为将上述研究思路付诸实施，本研究团队于2023年8月先后两次赴实地调研，具体情况见表1。通过座谈、走访、观察等方式，深入6个县域开展调研，建立起了对城乡融合政策试点的基本认知。并在此基础上，对调研所获取的资料进行筛选、分析、提炼、总结，最终形成了对于城乡融合现状、困境以及发展进路的初步思考。

三、城乡融合政策试点的现状——以广东为例

（一）城乡融合政策试点概况

广东城乡融合政策试点内容全面，涵盖了2019年4月《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中关于城乡融合的几乎全部领域[11]。具体包括五个方面：第一，推进城乡要素合理配置，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能；第二，推进城乡基本公共服务普惠共享，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨；第三，推进城乡基础设施一体化发展，把公共基础设施建设重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，加快推动乡村基础设施提挡升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护；第四，推进乡村经济多元化发展，围绕发展现代农业、培育新产业新业态，完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展；第五，促进农民收入持续增长，拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续增长，缩小城乡居民生活水平差距。广东城乡融合试点内容全面，有利于广东在众多涉及城乡发展的关键领域积累典型经验，推动高质量发展。

（二）城乡融合试点内容

1.城乡产业融合试点

农业发展要超越传统农业格局，走一二三产业融合的道路，推动城乡在经济上深度互嵌。各试点市县积极探索并培育新产业新业态，走三产融合的道路，推动农民增收。如G区着力推进培育创建省级休闲农业与乡村旅游示范镇（点），推动一二三产业融合发展，增加了农业产值、农民收益。另一些地方主动通过搭建城乡产业协同发展平台，推动城乡资源要素的直接对接；W区以科创园、城乡融合产业园、现代农业产业园等三大园区建设为重点，搭建城乡产业承接发展平台，发展并壮大了农村经济。

2.城乡市场融合试点

推动城乡统一市场体系的形成，既有助于为城乡产业融合提供配套措施，又有利于消除城乡二元市场的现状，推动城乡经济共同发展。相较于城市市场，农村市场在交通、信息、人才等方面存在先天劣势。实现城乡市场的融合，一方面要使市场的规则和运营方式实现城乡统一，另一方面要提升农村市场在生产资料、信息、劳动力等方面开放性。推动集体经营性建设用地入市，实行与国有土地同等入市、同权同价，是推动城乡市场融合的重要举措。各试点市县积极探索城乡市场融合方式方法，最突出的就是探索建立集体经营性建设用地入市制度。Q区在这方面率先进行了探索尝试；J县在入市制度方面完成详细制度设计，试点探索也已准备就绪。与此同时，各地在探索建立资本市场、人才市场、技术市场的统一上也进行了尝试，如W区、D区、H区，推动了资本入乡、人才下乡、技术成果入乡，促进了城乡市场的开放统一。

3.城乡文化融合试点

如何推动城市现代文明和乡村传统文化之间的协调发展，是城乡融合试点的重要内容。城乡之间文化融合，不仅能够促进中华优秀传统文化的发展，还能够使传统文化实现创造性转化和创新发展，为现代化提供文化滋养[12]。在政策试点中，各地分别从文化均等和教育均衡的角度推进城乡文化融合。如建立村史馆，挖掘本土优秀的农耕文化；完善乡村图书馆、建设乡村书屋，推进公共文化均等。一些地方注重培养乡村文旅、文创产业等新业态，既推动乡村文化的繁荣，又创造了经济效益。此外，教育作为文化发展的重要方面，在试点中各地以推动城乡教育资源均等化来促进城乡文化融合，并取得显著效果。如G区加快城乡教育均等化建设，制定推进基础教育優质均等化发展工作实施方案等制度，落实义务教育阶段校长教师交流轮岗政策，鼓励优秀教师到农村边远地区支教，推动区域内教师资源均衡配置。

4.城乡生态融合试点

良好生态环境是最公平的公共产品，相对于城市而言，农村在生态功能调节上起着更为重要的直接作用[12]。农村生态环境具有社会公益性：一方面，乡村生态效益不具有排他性，其产生的生态效益使城市受益；另一方面，乡村生态环境又为城市提供生态消费机会。各试点县域积极探索生态产品价值实现机制，如J县开展生态产品统计，探索建立生态产品价值实现指标体系、核算标准和方法体系。同时，各试点地区注重生态保护与开发并重，创新生态价值产业化实现路径。仍以J县为例，该县大力发展生态工业，创新发展生态农业，依托富硒资源优势，大力发展富硒特色农业，推动生态产业化、产业生态化。

（三）城乡融合试点成效

1.推动了城乡要素的合理配置

在政策试点过程中，各市县针对阻碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒进行探索，分别在人才、土地、资金、产业、信息等方面均有所突破。试点市县全面疏清人才流动的壁垒，为人才流动开辟通道。在人才流出方面，大力宣传“零门槛”入户便民利民新举措，推进农业转移人口市民化户籍举措；在人才流入方面，通过政策创新吸引城市人才、乡村精英、农村大学生等知识群体下乡、返乡，如Q区“雁归计划”系列工作效果显著。土地要素流动方面，各试点市县在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，形成了“同地同价、流转顺畅、收益共享”的入市制度。此外，各试点市县一方面注重财政资金保证，另一方面注重吸引社会资金参与。各地在科技成果入乡转化方面也有突破，逐步健全了涉农技术创新市场导向机制，如H区。

2.形成了城乡基本公共服务普惠体系

各市县试点地区积极推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，尤其是在涉及民生的教育、医疗、社会保障等领域，推进生活同权，取得成绩。各地在教育服务领域进行不断尝试，推进城乡教育均衡效果显著。乡村医疗卫生服务体系关涉农民健康福祉，各试点市县通过鼓励乡镇卫生院与市县各大医院建立医共体，借助城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制等方式，形成优质医疗资源的广泛覆盖，推动了城乡医疗的均衡，如Q区健康服务中心实现远程专家诊病治病。以农耕文化为代表的传统乡村文化也开始受到重视，各地在加快城乡公共文化服务均等化发展方面的步伐也在加快。

3.促进了城乡基础设施一体化发展

农村公共基础设施存在着重建设、轻管护，多个主体管理分散等问题。针对这一积弊，各试点市县积极创新城乡一体化发展模式，从前期规划到后期管护，一体化设计，统筹兼顾，有效避免了各种问题的涌现。如W区大力推动“四好农村路”建设，按照“县道县管、乡道村道乡镇管”的分级管理原则，全面建立县（市）、镇、村三级路长制，组建乡村道公路专管员队伍，实行动态管理机制；G区也在城乡基础设施一体化发展进行了成功探索，通过编制完成道路交通路网“一张图”，全面梳理规划G区道路交通基础设施，建立健全全区路网分层分级管理机制。

4.推进了城乡产业协同发展

党的二十大报告明确，推进以县城为重要载体的城镇化建设。在城乡融合试点中，各市县以县域经济为抓手，推动美丽小城镇发展，带动城乡产业协同发展取得成绩。如W区以L镇为先行试点，充分发挥中心镇配套功能及毗邻W区优势，扎实推动美丽小城镇建设，打造省级、市级美丽乡村精品线路。与此同时，产业是县域经济的支柱，各试点地区在推动城乡产业协同发展方面亦取得突破。

四、城乡融合政策试点的困境

（一）思想重视不够影响试点落实

一是城乡融合试点缺乏有效统筹。各试點地区推进城乡融合工作主要靠当地发改局统筹协同，尽管部分地区建立了试点领导小组，但统筹性不够。此外，各地均出台了一些试点配套政策，但都是站在部门角度，集成性、兼容性还不够，针对性也不足。政策协调衔接不畅，政府部门之间的合作不够紧密，分管部门职责不明确，缺乏针对的评价体系，导致融合推进的效果不够理想。

二是对政策试点的重视程度还不足。省级层面对于试点的资源支持力度不符合各试点地区申报时的预期；县级层面缺乏资源，丧失自主性、创新性，“等靠要”思想突出；乡镇领导干部对于城乡融合发展的认知水平较低。此外，各层面的交流互动缺乏，省对各试点地区城乡融合发展状况的追踪不持续、回复不及时、审批不流畅。

三是参与主体的积极性、主动性不够高。城乡融合政策试点是一个系统性的工作，需要各参与主体共同努力，探索出本土化策略。但由于试点缺乏资金等配套支持，导致一些地方在探索过程中主动性、积极性均不高，有些地方甚至直接将政策试点工作外包给第三方机构，导致管理干部对于如何试点却并不熟悉。

（二）目标统合困难影响试点执行

一是目标模糊。在高度复杂的现实情境下，一些领域的试点探索与预期目标反差较大，政策试点出现原地打转现象[13]。国家相关政策关于政策试点的目标分三个阶段不断推进，非常明确，这为政策试点指明了方向。但在实际试点中，尤其是在基层，由于乡村振兴的工作千头万绪，“上面千条线，下面一根针”，再加上宣传不及时、不到位，导致基层对于政策试点的目标模糊不清。

二是目标错位。政策试点不同于一般的政策实施，它更强调通过试点，获得一般性的经验，进而使经过检验后的政策得以在更大范围内实施。从这个意义上来讲，试点不是目的，而是手段。但在实际操作中，上级政策试点的目标与下级政策试点的目标很难统合兼容：地方往往希望凭借试点获得额外资源，迅速改变城乡融合的面貌；而上级领导则会站在全局的角度，更希望通过试点提炼典型经验，并进行复制推广。这种不同的目标定位，显然会使上下级在政策试点目标上出现分歧。

三是目标泛化。有些试点市县，在试点过程中忽略了试点的边界，将一些非试点内容也纳入到试点范畴之中，希望借试点之名推进工作。显然，目标泛化将增加试点工作的执行难度与实现机会。

（三）制度束缚阻碍试点创新

一是试点任务难度较大。城乡融合本身涉及众多方面，在政策试点过程中，各地试点任务多、难度较大，且分散。各地试点都设定了多个城乡融合试点任务，涉及人口、土地、经济、治理、金融等众多方面。显然，政策试点是希望尽可能多包含城乡融合的各个方面，但实际上由于资源有限，全线出击的方式必然分散试点精力，使试点工作难以精深推进。

二是制度障碍影响试点进程。推进城乡融合需要从根本上建立体制机制和政策体系，这需要突破政策惯性，打破既有利益格局，需要强有力的外部或者内部改革动力。在调研发现，各地在实施城乡融合政策试点过程中，普遍反映土地制度制约了很多项目的实施。一方面，自然资源局对于市县土地使用有极为严格的规定；另一方面，经济社会发展以及城乡融合的推进迫切需要土地来承载试点项目。

三是制度惯性影响试点创新。每个制度都有其独特的性质、结构和规则，使其在某种程度上能够保护利益和稳定结构。制度一旦形成，影响深远，很难被改变。而政策试点要求打破常规思维，寻找具有创新性的路径。制度守旧与创新的张力，使大部分试点市县的原创性不够，缺乏创新，没有很好展现基层政府超前部署、主动作为的作用。在政策创新方面，大多政府试点的现有做法并不是先行先试，创新性的政策实践并不多。

（四）资金困难制约阻碍试点成效

一是试点地区面临资金不足问题。城乡融合试点项目需要大量的财政资金支持，但一些地区由于经济下行导致财政问题突出，无法保证足够的投入，试点所需要的硬件配备不够，要素保障机制不够完善，农业科技支撑不够有力，人才流失严重，限制了试点项目的推进。

二是投融资渠道较狭窄。政策试点需要大量投入资金，但是来自政府的财政投入有限的同时，社会的投融资渠道也比较狭窄，进一步使基层政府面临较大的财政压力。基层政府融资的渠道主要集中在财政拨款、土地出让金和银行贷款，渠道单一，致使基础设施建设主要依靠行政手段推动，较难按照市场经济规律要求运作，缺乏充分利用社会性资金规范的操作手段。与此同时，民间投资者积极性较弱，资金供给缺乏。资金来源的单一化，已严重制约了政策试点的任务开展，很多试点配套工作受到制约，影响试点效果。

三是政策红利不足影响试点积极性。试点过程中除资金以外，地方政府在政策、土地、人才等方面资源缺口较大，难以持久性投入建设。政策试点地方政府通过申报试点，力图向上争取更多资源倾斜，渴望得到上级支持，但上级对试点的支持力度有限。目前，上级对城乡融合政策试点的支持较少，特别是对资金方面的支持。与此同时，试点工作涉及农村生产、生活、公共基础设施、农村环境治理、农业资源综合利用等方面，需花费大量的财力，政策红利不足势必影响地方试点热情。

（五）监督评价缺位影响试点效果反馈

一是评价指标体系缺乏。城乡融合是一个复杂的工程，目前还没有一个标准的评价体系。调研发现，各地对于城乡融合政策试点的考核完全是围绕国家要求的指标而进行，各部门对于城乡融合政策试点的标准认识不同，试点运行难度较大。城乡融合发展涉及到城乡关系，是一个模糊性较强、实施难度较大、测度较为困难的过程，这使有些试点目标无法用具体指标来衡量。再加上城乡融合发展的体制机制需要地方“摸着石头过河”去探索，因此城乡融合试点的考评机制必定是模糊的、包容的、宽泛的、弹性的，更多依靠试点单位的自我评估和上级的阶段性评估，这给监督检查带来挑战。

二是试点评价形式以自评为主。目前各试点地区的试点评价以自我评估为主，试点单位的自我评估是由试点单位依据自身对试点工作的理解，针对最初提出的试点目标、试点任务清单、试点方案落实情况进行自我监测，一般由发展改革局牵头负责，每季度或每年开展一次。上级的阶段性评估是由省发展改革委针对城乡融合发展省级试点地区开展的阶段性评估工作，包括梳理改革探索进展、挖掘提炼典型经验、发现不足与困难问题，主要以试点单位的自评估报告和典型经验的提交为主。由于这两种评估制度并非十分严格和强制性执行，因此，对于试点主体并不产生强制性约束，也难以形成实质性激励作用。

三是试点评价结果的运用不清。调研发现，政策试点结果的运用已经与工作绩效相挂钩，但是如何进一步运用好政策试点评价结果仍需进一步探索。如何使政策试点结果产生激励效果，从而激发试点主体的主观能动性，是推动政策试点创新突破的关键，这方面显然还有许多工作要做。

五、城乡融合政策试点的进路反思

（一）强化试点统筹落实

一是强化各部门对政策试点的统筹。强化政策试點领导机制，完善市县层面的领导负责机制，赋予各市县发改局更为灵活的改革权利。同时，强化各试点单位对于政策试点工作的统筹力度。

二是完善城乡融合发展试点领导小组机制。强化省市县政策试点协同，及时发现和疏导试点过程中体制机制的阻碍，灵活变通，充分发挥地方主观能动性。

三是推进政策落地执行。各级政府部门需要加强与基层的沟通和协调，确保城乡融合政策能够在实际中得到有效执行。加强信息共享和资源整合，提高决策执行的效率。

（二）加强试点目标认同

一是宣传并强化试点目标。针对试点市县基层干部群众对政策试点目标认识模糊，对试点内容的边界不清晰等问题，可以通过宣传、学习、培训等形式，不断统一思想，强化认识，增强基层对试点任务目标熟悉度、认可度，强化责任意识。

二是注重政策试点任务的聚焦。集中力量对政策试点的关键任务进行重点突破，以积累经验，提振士气。各试点地区城乡融合的任务重，牵涉面大，不宜过分分散有限的力量，应该聚焦1-2个方面，打开城乡融合试点的局面。城乡融合的关键是建立城乡之间要素流动的畅通渠道，打破制度壁垒。

三是要强调试点经验的提炼与推广。试点工作应该着眼于试点，但又要跳出试点，注重一般化经验的提取与积累。政策试点是要通过试点寻找可复制、可推广的经验。因此，在政策试点过程中，既要在城乡融合的“点”上进行突破，又要力争把重心放在“点”上经验的总结提炼，以点带面，形成可复制、可推广的经验。

（三）推动试点制度变革

一是鼓励大胆创新。城乡融合政策试点要大胆鼓励政策创新，不拘一格寻找改革突破，大胆试、大胆闯，进行差别化探索，形成可复制、可推广的创新成果，更好地发挥省级城乡融合试点示范引领作用。

二是正视资源禀赋差异。各地情况千差万别，政策试点应因地制宜，分类引导，差异化发展。各试点地区应立足资源禀赋、比较优势等因素，以差异化发展助推高质量发展。在制度配套上，宜根据各地实际分类施策，分别配套，鼓励各地结合实际走具有地方特色的城乡融合之路。

三是重视外部帮扶力量作用。由于一些制度框框的限制，政策试点从内部突破有时候比较困难，可以借助外力推动，实现由外而内的突破。各试点地区可以用好驻村帮扶力量，从而突破一些制度限制。

（四）筹措试点配套资金

一是加大对试点地区的财政支持力度。省级层面应该积极统筹规划，力争为项目提供资金支持，为试点重大项目顺利实施提供资金保障。大力破解人力、土地、资金等桎梏，为政策试点市县提供配套政策、资金等要素支持，破解地方资源困境，为试点扫清障碍。

二是探索多元的资金投入机制。增加城乡融合财政投入的同时，通过财政体制改革，探索多元融资方式，引导社会资本进入农村领域，提高资金利用效率，确保城乡融合政策的顺利进行。

三是健全试点支持政策配套体系。包括但不限于下放专项试点资金、加快试点地区项目审批流程、加大对用地紧缺的试点地区的用地要素保障或用地规划指导、完善省市县三级联动协调机制等。

（五）完善试点评价监督

一是建立竞争性试点评价机制。在试点工作启动伊始，地方之间就充满了各种竞争，角逐的对象包括成为试验点的资格、试点结果的评估等[2]。开展城乡融合政策试点是根据申请遴选方式获得试点权的，相应的，应该运用评价机制对政策试点加以引导、鼓励和评价。

二是突出试点经验的提炼总结。政策试点只是城乡融合的第一步，要突出强调对试点经验的总结和学习。为此，应当建立省级层面的资源奖补或政策配套，鼓励各市县积极推进、认真总结提炼试点经验，形成可复制、可推广的典型案例。

三是强化政策试点的过程性监督。政策试点一方面需要发挥地方自主性，但同时，也要积极发挥上级政府的监督职能，尤其是在政策试点过程中，通过上级监督检查，查找问题，总结经验，利于更好地推进试点工作。

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Reflection on the Practical Dilemmas and Approaches of Pilot Policies for County Level Urban Rural Integration

ZHANG Yun-hong， ZHOU Ying-xi

（School of Public Administration， South China Agricultural University， Guangzhou 510642）

Abstract：County is the key main battlefield for promoting urban-rural integration and achieving rural revitalization. This article explores the progress of the urban-rural integration policy pilot through field investigations and research methods such as interviews， targeting cities and counties in Guangdong province. Research has found that the pilot of Guangdong's urban-rural integration policy has achieved certain results in promoting factor flow， inclusive sharing of public services， integration of infrastructure， and coordinated development of urban-rural industries. However， there are also shortcomings such as insufficient attention， difficulty in integrating goals， institutional constraints， financial difficulties， and lack of supervision. Therefore， this article proposes targeted countermeasures and suggestions to promote the healthy and orderly development of urban-rural integration policy pilot projects.

Key words：County level; High quality development; Urban rural integration; Balloon dessert