粤港澳大湾区食品监管中口岸通关融合模式研究

张一鸣

(深圳信息职业技术学院,广东 深圳 518100)

粤港澳大湾区是指由香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山等9市组成的城市群(以下简称大湾区)。大湾区建设是粤港澳三地优势互补、协同发展、互利共赢、共同繁荣的区域发展战略。2019年中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,将之提升到国家发展战略层面。推进建设大湾区,有利于深化内地和港澳交流合作,对港澳参与国家发展战略,提升竞争力,保持长期繁荣稳定具有重要意义。2020年粤港澳大湾区的国际贸易总额已经超过14万亿元,居全球各湾区之首。2022年大湾区GDP突破13万亿元,已超过韩国、澳大利亚、巴西和俄罗斯,达到全球第十大经济体的水平[1]。

显然,粤港澳大湾区已经成为中国南方经济发展的重要引擎,也是中国参与全球化竞争的重要窗口[2]。根据香港海关的数据,2019年香港与广东的食品贸易总额达到了约2 130亿港元,与澳门的食品贸易总额约为78亿港元,分别较2018年增长了3.7%和6.2%。然而,随着大湾区一体化建设的深入推进,市场互联互通水平有待进一步提升,生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成,其中,食品监管效率偏低问题逐渐凸显[3]。究其根本原因,在于大湾区是由粤港澳三地组成的一个国家、两种制度、3个法域和关税区,流通3种货币,粤港澳三地在经济制度、法律体系、行政体制和社会管理模式等方面,以及经济自由度、市场开放度、营商便利度及社会福利水平等方面都存在不小的差异。这些差异决定了粤港澳大湾区建设面临其他湾区所没有的制度和体制机制难题。一方面,这种制度性的差异会影响到三地社会福利和公共服务有效衔接,影响到跨境协同创新效率和市场深度融合。另一方面,从积极的角度看,这种制度性差异可能正是粤港澳大湾区的特色和优势所在。特别是在“一国两制”下,可以把港澳市场经济成熟、国际联系广泛、专业服务发达、法治公认度高、科研力量比较强等优势,与广东腹地广、市场大、制造业发达、科研实力雄厚和政府决策力、执行力强等优势结合起来[4]。

大湾区食品监管涉及粤港澳三地的食品安全监督管理制度、食品安全标准等存在较为明显的差异。即香港澳门大量采用了国际食品法典委员会(CAC)、欧盟、美国等国际组织和发达国家的标准;而中国内地食品安全标准在积极借鉴先进的相关国际标准基础上,还必须综合考虑内地食物结构、营养需求、食品供应现状等因素,形成了符合内地实际且具有中国特色的食品标准体系。这些差异性导致了目前大湾区食品监管中的口岸通关模式仍存在通关程序繁琐、监管标准不一、信息不对称等问题,致使食品在口岸的通关节奏缓慢,影响了食品监管和贸易的效率。因此,通过创新口岸通关融合模式来全面提升大湾区食品监管效率[5],对促进大湾区食品贸易的健康发展具有重要的理论补强价值和实践指引意义。

1 大湾区食品监管中口岸通关融合模式运行现状

由于彼此之间在地域经济上的紧密联系,大湾区三地之间的食品贸易总量持续增长。随着三地之间依存关系不断增强,大湾区三地的食品贸易量呈稳步增长的趋势,香港和澳门消费的生鲜食品90%以上由广东省直接提供。数据[6]显示,2018年,广州海关监管供港澳活猪47.98万头、食用水生动物1.42万t、鸡苗83.2万羽、新鲜蔬菜1.7万t、冰鲜禽畜肉6.7万t、冰鲜水产品5 236 t,以及各类深加工食品6.6万t。

供港澳产品检疫工作是一项系统工程,广州海关与香港食物与卫生局、澳门民政总署等相关部门保持紧密联系与沟通合作,并建立起公务定期联系制度。该制度旨在通过深入贯彻落实“一带一路”倡议,按照有关CEPA合作的安排和粤港合作框架协议的要求,以深化三地卫生检疫、动植物检疫与食品安全控制合作为目标,积极推进相关部门“一体化”区域合作,努力营造贸易便利环境,推动实现粤港澳的深度融合和互补发展[7]。所谓的“CEPA”是指中央政府与香港特区政府签署的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、中央政府与澳门特区政府签署的《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。这一机制的建立与实施为大湾区三地在食品安全监管方面的合作提供了区域合作典范。截至目前,大湾区三地食品监管在口岸通关方面的合作主要体现在以下4个方面。

(1) 建立了大湾区卫生检疫、动植物检疫和食品安全控制合作备忘录。2021年5月,大湾区三地签署了《粤港澳卫生检疫、动植物检疫和食品安全控制合作备忘录》[8],这是三方共同打造的检验检疫合作平台。通过该平台,在卫生检疫、动植物检疫和食品安全控制方面逐步建立并持续完善高层互访、信息互通、技术交流、疫情联防联控等一系列沟通协作机制。

(2) 建立了信息共享和通报机制。大湾区三地相关部门之间建立了信息共享和通报机制,以便及时交流和共享食品安全风险信息,共同应对食品安全问题。

(3) 建立了联合查验机制。大湾区三地相关部门之间建立了联合查验机制,对于某些需要在多地完成检验的食品,可以采取联合查验的方式,一次性完成所有检验项目,减少重复检验和通关时间。

(4) 推动了国际贸易新规则的对接。大湾区三地相关部门积极推动国际贸易新规则的对接,削减不必要的准入限制和规制措施,促进大湾区三地优势互补,推动食品贸易的健康发展。

总体来讲,大湾区三地相关部门采取的上述食品监管方面的合作措施,在一定程度上促进了食品贸易货物通关的协调。尽管目前仍处于一体化的初级阶段,但为后续的通关合作向通关一体化融合的发展奠定了良好的基础。

2 大湾区食品监管中口岸通关融合模式问题审视

2.1 通关监管标准不一

食品安全符合相关监管标准是顺利通关的先决条件。但大湾区三地在包括食品安全监管标准等法律制度方面存在一定差异[9],这种差异严重影响了食品在口岸通关时的效率。这些差异主要表现在食品添加剂的使用、食品的微生物指标等方面,导致了食品在口岸通关时的重复检测和延误,也给企业带来了额外的成本和时间压力。一方面,在内地和香港的食品安全法规中,对食品添加剂的使用有不同的规定。中国内地实行的是《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》(GB 2760—2014),而香港目前仅有几项针对特定种类食品添加剂的规例,包括《食物内染色料规例》(第133H章)、《食物内甜味剂规例》(第132U章)、《食物内防腐剂规例》(第132BD章)。两者存在差异涉及到允许使用的添加剂种类、使用量、使用范围等方面。例如:山梨醇是多羟醇的一种,在香港不受相关规例规管,可作为配料按照GMP在食品中使用,配料表上不必指明作用类别为甜味剂。再如:添加剂包括食品加工助剂,但香港现有法例并无特别界定其定义,主要参考国际食品法典委员会(CAC)的要求,可以不在标签上标示。

这些差异使得企业在不同地区的生产和销售面临不同的挑战。例如,某些在香港被允许使用的食品添加剂,可能在内地并不被允许使用,如果相关企业在内地销售的产品因含有香港允许使用的添加剂,但不符合内地标准而被退货或销毁,这将给企业带来经济损失,包括产品的损失、运输成本、时间成本等。另一方面,除了食品添加剂的使用,内地和香港在食品的微生物指标方面也有不同的要求。例如,对于新鲜水果和蔬菜,以及肉类食品中的细菌数量、微生物种类等,两地有着不同的限制和要求。如果企业生产的食品不符合内地的微生物指标要求,同样可能导致产品被退货或销毁,给企业带来损失。

2.2 通关程序繁琐

目前,大湾区“两地两检”的通关模式程序比较繁琐,导致进口的食品在香港已经完成了检验,但进入内地时还需重新检验,即大湾区三地间在通关程序上的繁琐和冗长对企业的贸易活动和食品的安全带来了不少挑战。一方面,每个关口的查验和放行无疑增加了企业的通关时间和成本。每个关口都需要企业提供相关的文件和样品,并进行各自的查验。这种重复性的工作不仅消耗了大量的时间和资源,而且可能由于各关口查验标准的不统一,导致产品无法顺利通关。另一方面,这种繁琐的通关程序也可能增加食品在口岸的停留时间和食品安全风险。

2.3 通关信息不对称

尽管大湾区三地已经开始了通关信息方面的合作和协调,并建立了大湾区三方共同的检验检疫合作平台,但这一平台仅仅提供检验检疫单方面的信息协调。就整体食品安全监管和通关而言,虽然三地监管机构已经各自建立了智慧协同监管平台,这种信息不对称可能会给依赖所在地监管机构的相关企业食品顺利通关带来较大的阻碍[10]。

3 大湾区食品安全监管中口岸通关融合模式的创新路向

鉴于当前存在的这些问题,创新口岸通关融合模式已经显得尤为必要。

(1) 通过推行“监管互认”和“通关互畅”,可以减少重复查验和等待时间,提高通关效率[11]。通过口岸通关融合模式的创新,实现“监管互认”,意味着承认对方的食品安全监管体系和标准的合法性和有效性,减少重复检查和评估;而“通关互畅”则是简化口岸通关程序,实现快速、便捷通关。

(2) 通过实现“监管互认”和“通关互畅”,可以降低食品进出口的物流成本和时间成本,促进大湾区三地食品贸易的便利化,降低食品贸易成本,有利于大湾区食品市场的深度融合。增加食品贸易的便利性。

(3) 口岸通关融合模式的创新,还可以加强大湾区三地食品安全监管部门的合作与交流,提高食品安全整体水平,保障消费者的权益。

4 口岸通关融合模式创新举措

4.1 统一大湾区食品安全监管标准

应加强大湾区三地食品安全监管部门的沟通与合作,逐步协调三地的食品安全标准。首先,逐步协调和统一食品安全标准是关键。对于逐步协调和统一食品安全标准,可以借鉴国际食品安全标准,结合大湾区三地的实际情况,制定一套既符合国际惯例又适应大湾区实际的食品安全标准。这不仅有助于减少因标准不一致导致的通关问题,还能提升整个大湾区食品产业的竞争力。其次,通过加强大湾区三地食品安全监管部门的沟通与合作,建立起既符合国际惯例又适应大湾区实际的食品安全监管体系。这个体系可以包括分类管理和风险等级评价体系,进一步提高监管的针对性和有效性。例如,香港和澳门的食品安全标准高于内地标准,但也有些低于内地标准,可以相互引入对方更严格和严谨的标准与监管方法,这将有助于提升大湾区内的整体食品安全水平。再次,在保证符合内地严格的食品安全制度的基础上,在相关供港供澳食品企业中推广使用香港和澳门的食品安全认证制度也是一个很好的措施。这将使内地食品企业更加了解和接受香港和澳门的食品安全标准,从而提升食品监管效率。同时,加强粤港澳三地食品企业的分类管理和风险等级评价体系,可以更加科学地评估和管理食品企业,提高监管的针对性和有效性。

将粤港澳大湾区建设成一流湾区,关键在于规则衔接、机制对接,提升市场一体化水平。2020年以来,国家市场监管总局支持和指导粤港澳大湾区标准化研究中心,聚焦粤港澳三地高共性、易融合的重点民生领域研制和实施“湾区标准”。“湾区标准”是粤港澳大湾区共同执行标准,以清单形式公布。目前共有110项标准纳入清单,涵盖食品、中医药、交通、养老、物流等25个领域。三地认证检测机构及相关组织还共同发起成立“粤港澳大湾区认证联盟”,推动检验检测认证服务交流合作,以更高标准提供“湾区认证”服务。这一系列政府主导下的措施,为大湾区食品安全监管体系的畅通提供了保障[12]。

4.2 构建一体化的口岸通关程序机制

为了进一步提高粤大湾区三地食品通关效率和促进食品贸易发展,应积极推行“监管互认”和“通关互畅”等一体化的口岸通关机制。首先,建立统一的查验机制,将原来的“两地两检”简化为“一次查验”,减少重复工作和等待时间。展开来讲,可以推行“监管互认”机制,在查验时互相承认对方监管机构的检验结果和标准,避免重复查验。同时,还可以建立统一的查验窗口,由三地食品安全监管部门共同派员组成,负责协调查验标准和程序,确保查验结果的一致性和准确性。其次,可以探索实行“单一窗口”制度,实现口岸通关信息共享和互认,进一步优化通关流程。通过“单一窗口”平台,企业只需向一个窗口提交通关申请和相关资料,就可完成所有通关手续。这个窗口可以由大湾区三地食品安全监管部门共同管理,确保信息共享和互认,减少重复提交和等待时间。再次,全面推行“提前申报、提前查验”等便利措施,提高口岸通关效率。要求所有企业在正常情况下必须“提前申报、提前查验”,保证货物到达时立即进行通关放行,减少等待时间。同时,可以推行“单一窗口”制度,企业只需向一个窗口提交通关申请和相关资料,即可完成所有通关手续。这个窗口可以由三地食品安全监管部门共同管理,确保信息共享和互认,减少重复提交和等待时间。

4.3 加强信息共享和协同监管

此外,还应加强大湾区三地食品安全监管部门的信息共享和协同监管[13]。首先,可以在当前三地检验检疫共同合作平台的基础上,建立整体食品安全信息共享平台和协同监管机制,实现食品安全信息的互通互联和实时共享。这个平台可以由大湾区三地食品安全监管部门共同建设,整合三地的食品安全监管信息,为企业提供一站式信息服务。通过信息共享,企业可以及时了解各地的食品安全监管政策和标准,以便采取相应的措施,避免出现违规情况。其次,应推动企业加强自身信息化建设,提高企业的风险管理和质量控制水平。企业可以通过引入先进的生产管理系统和质量管理体系,提高生产效率和管理水平。同时,企业还可以通过建立食品安全可追溯系统,对食品的生产、流通等环节进行全面记录和管理,以便在出现食品安全问题时能够迅速找到问题源头,及时采取措施加以解决。再次,还可以加强大湾区三地食品安全监管部门的合作和交流,共同研究解决食品安全问题。可以通过定期召开会议、互派人员交流学习等方式,加强三地食品安全监管部门的了解和信任,推动合作向更深层次发展。

4.4 提升口岸服务水平,提供更加便利的一站式服务

应进一步提升口岸服务水平,为食品贸易提供更加便利的一站式服务。

(1) 要加强口岸基础设施建设和服务设施投入,提高口岸的硬件水平和查验能力。包括提高口岸的交通便捷性、扩大查验场地、更新查验设备、提高查验效率等。例如,可以加强口岸交通设施建设,提高交通便捷性,减少车辆等待时间和交通拥堵现象。同时,可以引入先进的查验设备和技术,提高查验的准确性和效率。

(2) 必须优化口岸通关流程和服务态度,为企业提供更加高效、便捷、优质的通关服务。包括简化通关流程、减少不必要的环节和等待时间,为企业提供更加便捷的通关服务,如可以推行“单一窗口”制度,简化企业通关申请流程和手续,减少重复提交和等待时间。同时,可以优化通关流程,将原来的“两地两检”简化为“一次查验”,减少重复工作和等待时间。

(3) 必须加强口岸工作人员的服务态度和业务能力培训,提高服务质量和工作效率。包括增强口岸工作人员的服务意识和态度,加强业务培训和能力提升,提高服务水平和专业能力,如可以定期组织口岸工作人员进行业务培训和能力提升,加强工作人员的服务意识和态度的培养和提高。