国内外特医食品注册管理制度比对及建议

陈晗琪 刘 敏 余 贞 胡 坤 陈 选 刘东波,5

(1. 湖南农业大学园艺学院,湖南 长沙 410128;2. 国家中医药管理局亚健康干预技术实验室,湖南 长沙 410128;3. 中南大学湘雅三医院营养科,湖南 长沙 410013;4. 湖南省食品标准化协会,湖南 长沙 410013;5. 湖南省代谢性疾病医学营养干预技术工程研究中心,湖南 长沙 410128)

特医食品作为一种需要医疗准入的营养食品,其在患者疾病治疗、康复和机体功能维持中的安全性和有效性,以医学和营养学为基础,通过科学研究已得到证实[1]。中国的特医食品产业相较于其他国家起步较晚,但在近几十年得到了迅速发展[2]。截至2023年4月底,国家市场监督管理总局共批准108款特医产品[3],虽然通过注册审批的特医产品还在不断增加,但在全球老龄化严重与慢性疾病患病率升高的背景下,消费者对医学营养用来预防与治疗的需求极大,现有的特医产品远远满足不了人们的需求[4],因此,特医食品行业在中国市场具备着巨大的增长潜力[5]。

中国特医食品的注册管理制度(《食品安全国家标准特医食品通则》)[6]已经基本建立,但注册流程相对复杂,审批时间较长,申请材料要求繁琐。特别是,从产品配方设计、生产工艺优化、临床试验设计到产品生产完成,对其进行稳定性、安全性、有效性的评估,到最后注册申请成功上市销售,每一个环节都需要耗费相当大的科研投入与时间成本。大体上,一款产品从研发到获批至少需要2～3年[7];另外,除产品标准外,国外的原料和食品添加剂标准也与国内存在差异,如中国有国家强制食品安全标准的原料和食品添加剂,在进口国外产品时需符合国内的标准[8];在现场核查方面,申请人在申请进口国外特医食品时,需向国家市场监督管理总局注册审批,会受到申请企业所在地的限制,需根据实际情况确定现场核查时限,需耗费大量精力与成本。尽管近些年,中国陆续发布与特医食品相关的标准与法规,中国特医食品行业正在稳步前行,但仍存在产品供不应求、虚假宣传误导消费者以及其他产品质量安全等问题[9],特别是婴幼儿配方奶粉,极易与普通奶粉混淆[10],影响婴幼儿的健康成长。

多种弊端限制了中国特医食品产业的快速发展,因此亟需国家完善相关的法律法规,结合中国特医食品的实际情况进行实施,通过不断改进和优化,提高中国特医食品的注册管理水平,促进行业的发展和创新。文章分析对比了中国与其他国家在特医食品注册管理制度上的差异,并从特医食品的研发、加快国外产品准入、完善产品标准等方面提供参考建议,这对于满足特殊人群的健康需求以及促进产业结构升级和经济发展都具有重要的意义。

1 中国特医食品的注册管理制度

特医食品是指为满足某些特殊医学用途而制备的食品。中国既往由于没有医用食品和特殊医学用途配方产品的相关标准,因此进口国外产品到国内市场仅能通过保健食品或药品的注册途径,但由于特医食品在国外均作为食品进行管理,因此在引入该类产品时面临许多注册难题[11]。2015年,中国修订通过《中华人民共和国食品安全法》[12],要求特医食品进行配方注册,并明确其作为食品的法律属性。如今中国制定了一系列标准与法规,完善特医食品法律体系[13],对其进行严格监管,相关法规见表1。

表1 中国特医食品法规监管一览表

中国高度重视特医食品的发展,严格把控产品质量,于2010年发布《特殊医学用途婴儿配方食品通则》(GB 25596—2010)、2013年发布《特医食品通则》(GB 29922—2013)和《特医食品良好生产规范》(GB 29923—2013)3部食品安全国家标准,这3部标准在法律上赋予了特医食品重要意义[14],打破了特医食品在生产和销售上无法可依的局面,规范了中国对特医食品的监管。另外,通过比较发现中国对特医食品的分类更为细致,将特定人群进一步细分为不同亚类,如针对婴幼儿的特医食品分为无乳糖、低乳糖、早产儿/低出生体重配方等等[15]。与此同时,中国对特医食品实行注册管理,根据2016年颁布的《特医食品注册管理办法》[16]及相关配套文件[17],在进行特医食品注册时,要求申请人提交一系列说明该产品安全有效的证明材料[18],从生产、标签、配料、检测到上市流通均有相关的标准与法规规范特医食品的注册上市[19],以期打破外资企业独占的局面。特医食品注册成功后进入市场,需在医生或临床营养师的指导下使用[20],由国家市场监督管理总局及地方市场监管部门负责特医食品的市场监管。

2 不同国家与地区注册管理制度比对

目前相关国家对于特医食品的注册管理模式大致分为三类:上市前注册审批、上市前通报、上市前不需要注册和通报[21](见表2)。

表2 特医食品注册管理规定对比

中国和日本管理模式类似,属于上市前注册审批类,中国和日本均制定了相关的管理制度来规范特医食品的注册流程。2016年国家市场监督管理总局出台《特医食品注册管理办法》及相关配套文件规定,在中国需要由申请人向国家市场监督管理总局提交相关申请材料,获批特医食品注册证书后,方可在中国市场生产销售;同时在中国台湾地区,也要通过台湾卫生福利部食品药物管理(TFDA)审查,取得许可证后才可以进行生产销售,在申请TFDA查验之前,需经过人体试验,如果是从国外进口的产品,有国外销售证明即可;在日本同样采取审批制,《健康增进法》[23]明确规定,病人用特殊食品需经日本厚生省批准后才能上市销售,从申报到获批至少需要半年。欧盟属于上市前通报类,欧盟将特医食品作为特殊膳食用食品进行管理,在上市前没有相关审核要求,仅要求食品企业经营者向欧盟成员国主管机关提供所有符合(EU)2016/128的必要信息[24];在美国,特医食品作为医用食品进行管理,上市前不需要注册和通报[25]。根据《医用食品进口和生产指导手册》[26]1项指导原则,美国食品药品监督管理局(FDA)有权在医用食品上市后对其进行监管(通过市场监测、不良事件报告监测、设施检查、警告信等等),FDA监管下,特医食品必须确定疾病/病症,必须通过数据证实独特的营养需求,并且必须证明产品能够满足确定的营养需求。

3 完善中国特医食品注册管理的建议

3.1 鼓励推动以中药材为原材料的特医食品注册

中医素有“药食同源”理论。“药食同源”指既能作为药物治疗疾病,又能作为食品食用的物质[27]。近年来,国家及地方省市在积极推动药食同源目录的试点与认定,中国药食同源目录在持续扩容中,但纳入药食同源的物质多作为药品或保健食品的原料使用,尚未将药食同源的物质用于研发生产特医食品。就适用人群与功效而言,保健食品适用于一些特定人群,以调节人们的身体机能,强调保健作用,不能以治疗疾病为目的;而特医食品是指专门为营养不良重症及慢性疾病患者提供必要的营养,从而达到缓解疾病,在疾病治疗中发挥重要作用。虽然两者均属于食品,不能声称具有疾病治疗效果,但特医食品能针对特殊人群提供营养支持,改善患者状况,促进康复。而药品虽能治疗疾病,但有一定的毒副作用[28]。因此,推动以中药材为原料的特医食品的研发注册是一个值得关注和促进的领域。

建议遵循以中医药理论为指导原则,鼓励推动以中药材为原材料的特医食品研发注册,在传统中药材的基础上开发具有特定功能的食品,更好地维护身体健康和预防疾病,充分发挥中药材的功效。首先应加强科研支持,增加对以中药材为原料的特医食品的科研项目资金投入,推动创新和发现;其次,加强以中药材为原料的特医食品的科学研究和临床验证,保证其品质和安全性。最后在注册管理制度上,应放宽对中药材为原料的特医食品的准入,制定相关标准来加强监管。

3.2 加快引进罕见疾病、特殊疾病营养食品和国外特医食品

目前,国际上公认的罕见病有7 000余种,患者多达3亿人,仅有不到10%的疾病有已批准的治疗药物或方案[29]。中国罕见病患者的数量已达2 000多万人,并以每年20万的人数递增[30],大部分罕见病严重威胁患者寿命及影响生活质量。中国《罕见病诊疗指南(2019年版)》[31]中指出,特医食品、饮食治疗是多种遗传代谢罕见病的主要治疗方法之一,而中国缺少罕见病方面的特医产品,所以在进口方面要加快对人民最急切的罕见疾病特殊疾病营养食品的引入。

与此同时,为保证中国营养食品健康发展,应结合中国人群的实际情况,不断丰富中国营养食品产品种类,可以从国外进口暂时国内没有办法获得特医食品证的产品和具有临床功效的其他食品,如除肿瘤型、糖尿病型和肾病型的其他10种类型特医食品、益生菌类食品。其中益生菌在国外营养保健市场上非常受欢迎,许多国外生产商都推出了针对特定人群的益生菌配方食品,如针对精神疾病的益生菌特殊配方食品PS128,可以改善自闭症、多动症、抽动症、抑郁症、失眠及帕金森等的症状,菌株已经拿到美国FDA食品安全认证[32];美国的达诺恩公司(Danone)生产了针对儿童的益生菌配方,包括Actimel和DanActive等品牌;美国的日立制药(Hitachi Chemical)生产了针对孕妇和哺乳期妇女的益生菌补充剂Align Jr以支持母体和胎儿的健康;德国的拜尔斯多夫公司(Biogena)生产了一种针对肠道功能障碍和肠炎症的益生菌特殊配方食品Probiocult等。

罕见疾病特殊疾病营养食品和国外特医食品有一些共同的特点,即偏向特殊人群或疾病,可以为某些罕见病患者和特定人群提供有效的营养支持和治疗手段,具有较高的可靠性和高效性。需要注意的是,所有从国外进口这些产品,在中国市场上都必须遵守中国的法律。此外,在进口这些食品时,要注意其来源、检验及进口资质等,确保它们符合相关的标准和要求,以保障消费者的健康权益。

3.3 完善标准体系,优化审批方式

特医食品市场需求巨大,但由于不同国家和地区法规的不同,特医食品在进口标准方面存在差异,而特医食品注册流程相对复杂,审批时间较长,申请材料要求繁琐;此外,特医食品注册费用较高,导致产品价格高,普及范围小;最后特医食品的引进渠道单一,大大限制了产品发展,导致患者无法及时稳定获得所需营养[33]。

目前中国在产品注册和市场准入方面,市场流通的声称特医食品的产品,均是从国外品牌进口或是以药物注册的,中国市场上跨国公司占比达到了90%以上,而中国厂家在市场上的品种总共不到20个,不少病种在中国无相应的特医产品可供使用[34]。根据《特医食品临床试验管理规范(试行)》[35]要求,在中国进行特定全营养配方食品的注册,需要严格进行100例随机双盲对照临床试验[36]。对于欧美发达国家已经有超过30年安全使用历史的特定疾病型特医食品成熟产品来说,已积累了很多临床研究数据,但在中国仍需按要求重复进行临床试验,其资金与时间的投入甚为巨大,企业一般会就其风险与收益进行分析评估后再决定是否开展,相当多的研发主体对开展适用人群量少的特医食品的研发生产没有积极性。

针对以上情况,建议完善中国特定全营养配方食品的标准体系。目前在中国13种特定全营养配方食品目录中,只有糖尿病、肾病、肿瘤3种特定全营养配方食品有临床试验技术指导原则[37],其他10种类型的特定全营养配方食品,如果从启动临床试验到有产品上市要3年左右,所以建议先引入进口产品,同时完善其余的临床试验技术指导原则;在确保临床试验科学规范的前提下,对某些特殊情况的临床试验进一步细化、优化,按具体情况分类实施有关临床试验要求,加快审批速度[38]。如在国外已有超过5年安全使用历史的成熟产品,且具有1 000例以上的临床研究数据,可以采取备案制,加快产品准入;与此同时,建立信息公开制度,让消费者了解备案食品的审核情况、质量、安全和有效性,增加公众对备案食品的认识和信任;在审批流程上,需简化审核手续,提高审核效率,并且加强与国际的信息共享,借鉴外国的先进经验和技术,不断提高审核质量和效率;此外,还应加强审核人员的培训和专业能力提升,提高审核人员的专业素质和工作效率;最后建立一套风险评估机制,从食品安全、功效等多个方面对食品进行综合评估,确保审核结果的安全可靠。