农村基层组织青年后备干部供给困境研究——基于广东全省9898个农村基层组织的调查数据

■ 肖汉臻

一、村干部岗位为什么失去了对农村青年人的吸引力

中国农村治理沿行的是“半正式基层行政”模式。黄宗智指出，晚清以来中国在国家层面上实行“集权的简约治理”，即“正式机构结束在县令一级，县以下的行政必须依赖“准官员”来完成”，形成了基层治理的“半正式基层行政”模式，也形成了一批处于国家与社会之间“第三领域”的“准官员”［1］，这一批“准官员”承接了国家层面普遍主义逻辑运转的法律法规、制度、政策，并转换为特殊主义逻辑运作的地方性规范［2］。

在农业税费改革后，“半正式基层行政”模式呈现新的特点。2006 年中央推行农业税费改革后，集体化时代形成的乡镇基层组织体系随之发生较大变革，乡镇政府的财政力量“空壳化”，变成农村与上级政权之间的“真空”层［3］，自身运转出现危机，难以拿出足够资源干预农村事务，镇村关系从乡镇对村庄的支配型模式，转变为鼓励村庄自治模式［4］。

“半正式基层行政”模式下的村干部兼业机制，保障了村干部的收入。根据《村民委员会组织法》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。”［5］在此规定下，村干部所面临的考核较为宽松，工作量较少，但收入微薄［6］，这决定了村干部岗位的兼业性。“农村干部以前不作为一种职业，但是现在越来越职业化，他们在当干部的同时，有可能会务工、务农或者当个体户，实际上也是兼业的。”［7］这种村干部兼业机制，能有效保障“半正式基层行政”模式下村干部的收入。

但随着乡村振兴工作的推进，村干部岗位向专职化转变。2018 年中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，标志着乡村振兴工作的全面展开。乡村振兴任务密集进村，对基层组织提出了更高的要求［8］，农村基层组织逐渐将相对松散的干部队伍正规化，村干部也在此过程中逐渐从兼业走向职业［9］。但与此同时，“半正式基层行政”模式依然维持，村干部队伍虽具有科层化结构和官僚特征，却并未被正式纳入行政序列，只是作为乡镇政权的附庸［10］，他们一方面在体制外，却为政权利益服务，另一方面又在体制外，领导村民完成任务，这种地位使得村干部被“双重边缘化”［11］。

在此背景下，农村基层组织青年后备干部供给情况不容乐观。根据广东省乡村振兴局对“头雁”工程的总结汇报材料显示，2021 年广东完成了全省26244 个农村基层组织的换届工作，“换届后，‘两委’干部平均年龄41.1 岁，比上届下降3.3 岁，大专及以上学历占56.4%，比上届提高22.7%。其中本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡本土返乡大学生、本地退役军人分别占比14.6%、12.1%、12.7%、7.1%，人选来源渠道更加广泛”［12］。材料反映出，广东全省村干部年龄、学历、工作经验情况均获得显著改善，但村干部平均年龄仍超过40 岁，与年轻化目标仍存在一定差距。

学界已从不同角度对农村基层组织青年后备干部供给困境的根源做过探讨。学者们认为困境出现的根源在于：现有村干部选拔方式过于依赖选举，使选举成为获取农村权力的唯一通道，导致选举中出现激烈的权力斗争，农村精英无法进入基层组织，向城市流失［13-14］；农村基层组织工作压力较大，且基层青年后备干部被上级政府大量、非正常地借调、抽调，严重影响了基层青年后备干部队伍建设［15］；村干部岗位所提供的发展机会有限，无法满足农村青年需要，吸引力不足［16］。受上述多方面因素影响，青年干部参与乡村治理的整体效能感不高。［17］

但通过对村干部地位和职能变迁过程的研究发现，随着乡村振兴工作的全面开展，农村事务与日俱增，村干部队伍逐步摆脱农业税费改革后的“准官员”地位，走向正规化、专职化。这些村干部地位和职能上的改变，势必将极大影响村干部岗位对农村青年的吸引力，是造成农村基层组织青年后备干部供给困境的主要原因之一。因此，在笔者看来，农村基层组织青年后备干部的供给困境，本质在于村干部岗位失去了对农村青年的吸引力，而要搞清楚问题的原因，就应该分析村干部工作过程和村干部岗位与农村青年的适配性。

二、村干部专职化和村干部岗位与农村青年适配性分析

随着乡村振兴工作的不断深化，中国农村治理的“半正式基层行政”模式发生了极大的改变，村干部工作量激增，工资待遇获得较大幅度增长，兼业率显著下降，专职化渐趋明显，但也导致了村干部岗位适配人群的改变。下文将围绕实地调查和问卷调查材料，开展对村干部工作过程和村干部岗位与农村青年适配性的分析。

（一）广东村干部工作过程及青年后备干部供给情况

为深入了解广东农村基层组织青年后备干部供给情况，课题组自2021 年11 月29 日起至12 月10 日，面向全省所有农村基层组织单位开展实地调查和问卷调查。为深入了解村干部工作过程，笔者在广东多地实地调研过程中，与村干部进行深入访谈，其中较有代表性的案例是来自粤北偏远山区村庄的珍姐，她是外出经商返乡人员，同时兼任村副书记、妇女主任和村会计，除完成村干部工作外，还经营家中菜园、果园和民宿，并照顾家人，能够充分反映村干部的工作过程，及他们在专职化条件下对工作过程的调整。

除典型案例外，本次问卷调查内容还包括：村两委干部结构情况、农村青年参与村集体事务及担任村干部情况、村两委干部收入及兼业情况等。本次问卷调查共计发放问卷19800份，回收10610 份，清理无效问卷712 份，获得有效问卷9898 份，调查样本覆盖了广东全省除深圳市外所有地级市的农村基层组织，整体分布情况较为均匀。根据本次调查所得广东全省村“两委”青年后备干部数据情况，广东全省村“两委”中青年后备干部数量在2 名及以下的占到52.44%，青年后备干部供给情况不容乐观，这与上文所述广东省乡村振兴局对“头雁”工程的总结汇报的情况基本吻合。本次调查所得情况如下：

表1 广东农村基层组织青年后备干部供给情况

综上所述，实地调研所得村干部访谈材料能较完整地展现不同村干部的具体工作过程，本次问卷调查所得数据能较好反映广东全省普遍情况，为本文案例分析提供充足的数据支撑。下文将主要围绕广东农村基层组织青年后备干部供给情况的实地调查材料和问卷调查数据，开展对村干部工作过程和村干部岗位与农村青年适配性的分析。

（二）政策下乡背景下村干部工作量激增

2018 年开始的乡村振兴，很大程度上改变了农村基层干部的工作模式。珍姐所在的村庄位于粤北偏远山区，平时村庄事务较少，据她介绍：“2017 年之前，村干部都很清闲的”，但随着乡村振兴工作的不断深化，珍姐的工作量开始增加，“2017 年之后，我过来上班就开始忙了，2018 年就是新农村建设，后面2019 年就是乡村振兴。”

乡村振兴政策下乡是由各部门联合负责，由村委会具体执行的。珍姐所在的村委会需要对接31 个部门与其他村（居）委会，各部门都会下发工作任务到村里由村干部执行，其中重点的是党建办、财管所、武装部、妇联、社会保障、安全生产，具体对接部门情况如表2。

表2 珍姐所在村委会所对接部门及重点对接部门情况

与数量庞大的镇政府部门相对应的，是明显不足的村干部编制，这也造成了较为普遍的村干部交叉任职现象。珍姐所在村委会的村干部编制仅有6 人，这就要求每名村干部都要身兼数职，如珍姐同时兼任村委副书记、村妇联主任和村会计三职，在完成任职工作外，还需参与到整个村委会的日常工作中，并接受由区、镇政府不定期举办的工作培训，她所需负责的各项具体工作情况如表3。

表3 珍姐所需负责各项工作情况

交叉任职的情况，在广东全省属于普遍现象。根据本次调查所得情况，广东全省受调查的38993 名村干部中，交叉任职的比例高达67.35%，正如珍姐所说，“基层干部工作十分烦琐的，等于百事通”，要能够应付多项工作，交叉任职给村干部带来了难以承受的工作量，谈到村委会每天的工作量，珍姐略显激动地表示，“忙得我累得跟狗一样，天天都忙，天天都累”。因此，村干部的“百事通”属性和巨大的工作量，要求村干部在本职工作上投入大量的时间和精力，使村干部像城镇职工一样，需要每天按时上下班，根据上级乡镇政府的政令办事，事实上已经成为乡镇政府设置在农村中的专职执行队伍。但若仔细分析政策下乡背景下的村干部工作量，会发现村委会的日常工作并未受到过多影响，工作量的激增主要来自短期性的政策下乡，中国农村治理的“半正式基层行政”模式虽受到了一定冲击，但仍维持运转。

（三）工资增长条件下的村干部专职化

村干部的工资待遇不足以支撑其专职工作。珍姐表示，虽然以前的工作很清闲，但是“2017年我们是按人（发钱），好比就6000 块钱，6 个人的话，1 人1000 块钱，我领了一两年900 块钱。”每个月900块钱的工资，如果没有丈夫在外干建筑生意，即便在农村中也“真的是吃饭都不够”，珍姐必须在完成村干部工作之余从事农业补贴家用。

政策下乡后，村干部工作量的增加也伴随着薪资的提升。珍姐认为虽然现在村干部的工作量比2017 年多了很多，“但是工资待遇也比2019 年之前高了一半多。以前的工资待遇很少的，现在还行，有3000 多块。我们村如果有村集体收入的话，又可以多一点。”根据本次调查所得情况，虽然不同地区之间仍存在一定差距，但广东全省村干部工资待遇确实普遍提高到了3000 元以上。

村干部工资待遇的大幅度增长，为村干部专职化提供了可能。珍姐认为现在村里给村干部的工资待遇“就是这么一点，但是我觉得我很满足了，农村也不是很苦，就是杂七杂八的事情很多”，对于花销较少的农村生活而言，3000 多块钱收入可以保证村干部基本的饮食起居，足以支持村干部脱离兼业工作，专心投入本职工作中。

工作量和工资待遇的同步增长，推动着村干部的专职化。在分析本次调查所得广东全省村委会的干部兼职情况数据时，笔者发现绝大多数村委会的村干部没有兼业工作，或只有小部分人从事兼业工作，这个数据反映出，广东全省村委会中从事兼业的村干部数量较少，证明工资待遇的大幅度增长不仅使村干部可以不必再为解决基本生存问题而兼业，还使一部分村干部在获得了更加稳定的工作和收入后放弃了兼业。调查具体情况如表4：

表4 广东全省村两委干部从事兼业情况

不容忽视的是，仍有部分村干部在从事兼业。从调查中可以看出，村干部工作量和工资待遇的同步增长是实现村干部专职化的基本保证。村干部的专职化，不单是指村干部工作量提升带来的村干部工作量“专职化”，还应配套村干部工资待遇提升带来的村干部工资待遇“专职化”，也只有村干部工资待遇实现了“专职化”，村干部才有条件脱离兼业实现专职化。但因为中国农村治理的“半正式基层行政”模式仍维持运转，村干部虽然事实上成为乡镇政府设置在农村中的专职执行队伍，却并未被正式纳入行政序列中，仍是处于国家与社会之间“第三领域”的“准官员”。正如上文所述，村干部工作量的激增是短期性的，且无法享受“公务员”相应的工资待遇，甚至低于地区普通工作者的收入水平，他们在工作强度和工资待遇上的“专职化”，其实都不彻底。他们一方面有较大的工作间隙，一方面与普通收入者有收入水平上的差距，为抹平收入水平差距，他们充分利用工作间隙，在完成本职工作外继续兼业，也是正常现象。

（四）村干部的减量兼业策略

即便是不彻底的专职化，也给村干部的兼业选择造成了较大影响。在分析本次调查所得广东全省村干部的兼业工作选择情况数据时（见表5），笔者看到了一个有趣的现象。村干部的兼业工作选择与村民职业选择偏好的一般情况不符合。一般而言，村民偏好选择风险较低、收入较高的职业，相比之下，从事农业收入较低；自己做生意和办工厂不仅需要一定资金，还需承担投资失败的风险；进厂打工不需承担投资风险且收入比较可观，是最适合的选择。但从上述数据看，在从事兼业的村干部中，选择务工的比例仅占11.51%，选择务农的比例高达65.17%，选择自己做生意的比例也有29.25%，这与一般村民的择业倾向不符合。

表5 广东全省村干部的兼业工作选择情况

表6 珍姐各项工作的时间安排

从事兼业村干部对农业的偏好，与其兼业策略是分不开的。例如虽然珍姐抱怨村委会工作多，但在承担村干部工作外，因为其丈夫常年在外工作，照顾家庭的重担落在珍姐身上，她要照顾好家中的菜园果园和全家人的饮食起居。另外，为号召全村人一起办民宿，珍姐还带头将家里一楼空余的房间拿出来做民宿，如此一来，珍姐同时承担了村干部工作、民宿经营、家庭菜园果园经营和照顾家人四项工作。

能同时兼顾四项工作，有赖于珍姐完善的兼业策略。村干部工作虽忙，但能保证每天正常上下班的工作节奏，只有在较大工作项目下来的时候才需要加班，且由于珍姐家就住在村委会对面，步行仅需一分钟左右，她可以在上午上班前完成家里菜园果园的照看工作，利用工作间隙回家为家人和客人准备餐食，而且能保证每天晚上的空闲时间，完成照顾家庭成员和经营民宿的工作。珍姐各项工作的时间安排如下：

上述兼业策略是村干部在兼业工作选择上取舍的结果。珍姐所在村庄处于靠近城镇的旅游区，日常能够迎来大量城区过来的游客，住宿需求低，但购物消费需求较高，她也能看到这一点，“我退休的时候就来开小卖部，现在不能开，我忙不过来”。这证明了，珍姐现有兼业策略并非最佳的赚钱策略，而是在兼业时间受到村干部工作挤占的情况下，舍弃与村干部工作冲突较大的工作，围绕村干部工作节奏制定的减量兼业策略。

减量兼业策略的逻辑在于，确保本职工作、压缩兼业时间。相对来说，碎片化的农业经营可以利用上班前时间完成，民宿经营、小型餐馆经营等可以利用上班间隙完成，而进厂打工、开店铺等生意需占用大量时间精力，无法与本职工作的节奏相匹配。在此情况下，村干部只能首先确保在本职工作上的时间和精力，尽量选择不与本职工作节奏相冲突的兼业工作，这也就解释了为何村干部的兼业工作选择集中于务农，而选择做生意和务工作为兼业的村干部较少的现象。然而，这一减量策略也就意味着，村干部无法自由选择收入较多的兼业工作，兼业工作所获得的收入只能作为本职工作收入的补充，对总收入的提升有限，村干部总体的收入水平仍较低，原本“半正式基层行政”模式中，用于保证村干部收入的兼业机制作用明显下降。

（五）村干部岗位与农村青年适配性的分析

当笔者询问珍姐“现在村里面有年轻人愿意当村干部嘛？”她的回答是耐人寻味的：“村里的工作也不是很苦，现在慢慢很多年轻人会回来啦，如果能拿到四千多五千的话，很多人会回来的，厂里面上班也不是很高的工资。没有很高文化的，在厂里面做也是四五千块钱差不多，在村里上班就没那么长的时间。”

从上述回答中可以看出，珍姐觉得村干部工作是一份工资待遇较低但相对清闲的工作。一方面她所说“四千多五千”的工资水平，与目前村干部平均三千多的工资水平仍存在一定距离，证明目前村干部的工资水平仍低于普通进厂务工人员的工资水平；另一方面她所认为村干部工作相对于“厂里面上班”的比较优势在于“村里上班就是没那么长的时间”，说明村干部工作量虽因政策下乡而激增，但作为一份专职工作而言还是相对清闲的。

工资待遇较低但相对清闲的工作状态可能更适合中青年的外出经商和务工返乡人员。本次调查了解到广东全省村干部中，年龄在18～35 岁的占到24.16%，年龄在36 岁以上的占到75.83%，46 岁以上的占到45.38%，村干部任职前身份为外出经商返乡人员和外出务工返乡人员占到总数的39.42%，结合此两项数据可以看出，中青年的外出经商和务工返乡人员，是当前村干部最主要来源（见表7）。

表7 广东全省村干部构成情况

中青年的外出经商和务工返乡人员选择任职村干部的理由有多方面。像珍姐“原来在东莞那边卖衣服，后面不做了就回村里。”这一方面是因为家庭的经济收入已经足够生活和养老，想通了“钱是赚不完的”，决定摆脱劳累的生活回归乡土；另一方面是因为珍姐丈夫是家族中的族长，但在外从事建筑生意，能为家庭带来稳定收入，需要珍姐回村里照顾婆婆和儿子，协助处理家族事务。可见像珍姐这个年龄段的村干部，一方面已经有了一定积蓄，另一方面又受到家庭牵绊，需要一份相对清闲的工作，能够接受较低的工资待遇。

根据本次调查所知，农村青年仍乐意参与到村集体事务中，但不愿意担任村干部。在广东全省村委会中，反映青年参与村庄集体事务积极性较高的占到84.55%，而反映找青年担任村干部较为困难的占到80.3%，结合前文对村干部减量兼业策略的影响，证明农村青年并非不愿意参与到村庄集体事务中，只是不愿意担任村干部，只想在维持原有的工作生活节奏前提下为村庄出一份力。具体调查情况如表8：

表8 农村青年参与村庄集体事务与担任村干部的积极性对比情况

工资待遇较低但相对清闲的工作状态，并不为农村青年所接受。根据本次对广东全省农村青年不愿意担任村干部主要原因的调查发现，认为“收入低”是主要原因的占到95.8%，认为发展上升空间有限是主要原因的占到77.93%，证明农村青年人倾向于选择工作收入较高且有发展上升空间的工作，而不愿意担任工作收入低且上升空间有限的村干部，这与村干部工资待遇较低且相对清闲的工作状态是相对应的（见表9）。

表9 广东全省农村青年人不愿意在村担任村干部的主要原因

结合对村干部工作过程的分析，可以看到村干部的工作节奏将兼业范围限定在了只能利用碎片时间完成的工作上，本身的工资待遇和工作强度相对较低，造成村干部工作收入低且上升空间有限，极大削弱了村干部岗位对农村青年的吸引力。由此看来，村干部岗位与农村青年对工作岗位的要求不相匹配，更多适配的是有一定积蓄又受到家庭牵绊的中老年外出经商和务工返乡人员。

三、摆脱“半正式基层行政”模式下青年后备干部的供给困境

回到文章开头，村干部岗位为什么失去了对农村青年人的吸引力呢？从上述对案例的分析中可以得出三点结论：

首先，政策下乡背景下村干部的专职化并不彻底。政策下乡背景下村干部工作量的激增主要来自短期性的政策下乡，中国农村治理的“半正式基层行政”模式虽受到了一定冲击，但仍维持运转。村干部虽然事实上成为乡镇政府设置在农村中的专职执行队伍，却并未被正式纳入行政序列中，无法享受“公务员”相应的福利待遇，在工作强度和工资待遇上的“专职化”都不彻底，仍处于国家与社会之间“第三领域”的“准官员”。

其次，不彻底的专职化仍挤占了村干部兼业时间，导致原本兼业机制的失效。村干部在本职工作上耗费了大量的时间精力，挤占了他们原本用于兼业的时间精力，他们只能采取减量兼业策略，首先确保花费在本职工作上的时间精力，尽量选择不与本职工作相冲突的兼业工作。这也就意味着他们无法选择收入较高的兼业工作，兼业所获得收入较少，对总收入的提升有限，原本“半正式基层行政”模式中，用于保证村干部收入的兼业机制作用明显下降。

最后，不彻底专职化的村干部岗位与农村青年对工作岗位高收入、高发展上升空间的要求不相匹配。相比其他专职工作，村干部是一份工资待遇较低但相对清闲的工作，工资待遇与其他专职工作之间的差额，很难通过兼业工作抹平。所以，村干部工作收入低且上升空间有限，与农村青年高收入、高发展上升空间的工作期待不相适配，更加适配有一定积蓄又受到家庭牵绊外出经商和务工返乡人员的中青年。

由此看来，农村青年不愿意担任村干部的原因就在于村干部“专职化”的程度不够，问题的解决应该从工作量和工作待遇两方面同时着手。但也需要看到，村干部“专职化”程度不够的根源在于政策下乡背景下，中国农村治理的“半正式基层行政”模式仍维持运转，农村基层组织的日常工作量较少，短期工作量较多，工作量波动较为明显，对村干部队伍的人员灵活性提出挑战，问题的解决应该向专职化和兼业化两个方向同时迈进。

基于上述考量，为摆脱农村基层组织的青年后备干部供给困境，对农村基层组织干部队伍的调整提出两点建议：

首先，压缩村干部编制，进一步推动村干部专职化。现有农村基层组织日常工作量较少，组织中村干部数量相对较多，反而使得有限的补贴资金被分散，村干部日常工作过于清闲。所以，应该考虑削减现有村干部编制，并集中有限补贴资金提高村干部工资待遇，使每个农村基层组织保留两到三名村干部，为其提供专业的培训课程，熟悉村庄各方面公共事务，实现村干部工作量和工资待遇的彻底“专职化”。

其次，建立村庄公共事务人才库及误工补贴机制。现有农村基层组织在政策下乡时会遭遇短期工作量激增，组织中人手不足，村干部工作量过大，自身兼业工作无法完成。所以，应该考虑吸收在村工作和生活的村民，建立村庄公共事务人才库及误工补贴机制，在政策下乡造成短期工作量激增的情况下，召唤人才库中的村民在村干部的指挥下协助完成工作任务，实现农村基层组织工作人员数量随工作任务量的波动而调整，提升对村庄有限人力的高效运用。