基于“两项改革”的四川省集体经济发展实践调研

袁望舒 罗毅

摘 要：为结合省情实际，统筹推进乡村国土空间规划编制，全面落实新时代乡村振兴战略，四川自2019年年初启动了全省乡镇行政区划和村级建制调整改革（以下简称“两项改革”），改革“前半篇”重在调整减量，形成物理变化；“后半篇”重在提质增效，催生化学反应。文章立足典型案例，探究四川“两项改革”全面推进乡村振兴新路径，通过统计数据分析、民情走访调查、政策文件梳理、典型司法纠纷分析，发现全面推进乡村振兴集体经济发展，加强片区统筹规划、因地制宜创新形式、打造“一村一业”特色品牌、构建现代化科学管理制度成为破题关键。

关键词：四川省“两项改革”；集体经济；产业发展；调研报告

中图分类号：F321.32文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）02-0081-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.02.021

1 四川省“两项改革”的内在逻辑和总体要求

“两项改革”是四川省结合省情民意，贯彻落实党的十九届四中全会精神、加强和提升乡村发展治理的一项重大基础性原创性改革。改革前，全省有乡镇4610个、建制村45447个，居全国之最，而乡镇平均人口和幅员面积分别仅为全国平均水平的51.7%、44.2%，镇村设置均呈现“多、小、密、弱”特征。这样的特征稀释了公共资源覆盖能力，影响了乡村治理效果，制约了经济产业发展，迫切需要在区域规划、空间布局和管理架构上通过改革予以破解。

经过“前半篇”改革，到2021年，全省乡镇（街道）减少1509个，减幅32.7%；建制村减少18429个，减幅40.55%；村民小组减少153713个，减幅39.8%，从根本上实现了乡土空间结构、城乡融合格局、基层治理架构的历史性重塑，优化了国土空间布局和城乡要素流动，为加强农业供给侧结构性改革创造了内生动力。

为巩固深化“两项改革”成果，推动“两项改革”由“物理变化”催生“化学反应”，四川继续围绕优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能“四大任务”，深化落实改革“后半篇”。

第一，全面突破县域内行政区划和建制界限，以片区为单元编制乡村国土空间规划，为乡村振兴和新型城镇化提供更大承载空间。

第二，充分发挥中心镇（村）引领带动作用，着力构建规模适当、功能错位、带动有效的片区发展格局，为县域经济高质量发展夯实底部支撑。

第三，科学规划片区发展方案，统筹协调城乡发展要素，充分盘活各类资产效益，规划布局特色优势产业，推动形成“一片区一主业一特色”的新格局。

第四，加强资源配置效力，推动片区内基础设施和公共服务集中布局、精准投放，持续提升治理能力现代化水平，切实提高人民群众的改革获得感。

2 四川省落实改革典型案例

新津区位于成都南部，于2020年6月撤县设区，面积330平方千米，辖4街道4镇，服务管理人口42万，正处于由县域经济向都市经济转变的中心大局变革新阶段。自2019年全省启动实施“两项改革”工作以来，新津全区镇乡（街道）从12个减为8个；建制村从106个减为81个；村民小组从1366个减为852个。已初步形成天府牧山数字新城现代服务业片区、天府智能制造先进制造业片区、天府农博都市农业片区、梨花溪文创旅游现代服务业片区4个镇级片区和7个村级片区城乡规划格局。其中，天府农博都市农业片区作为先行试点区域，在“前半篇”改革中按照农博、渔博、文博三个城乡融合发展单元的规划，将园区内5个镇乡合并为3个镇。

伴随着农博园的建设，位于农博园核心区的张河村抓住了产业发展的重要机遇。张河村总面积约2.56平方千米，耕地面积约2520畝，辖村民小组17个，有户籍人口918户、2625人，流动人口230人，其中，劳动适龄人口1650人，常年在外（半年及以上）劳动力280人。2018年以来，张河村依托天府农博园建设契机，围绕做好“两项改革”的“后半篇”，借助互联网平台，引入社会资本和现代管理理念，有效开发闲置资源，以共享民宿项目作为流量入口，带动集体经济发展，累计接待游客20余万人次，综合收益达3500余万元，先后获评“全国美丽宜居村庄”“ 省级四好村”等，成功完成了从“空心村”到宜居宜业美丽乡村的完美蜕变，并形成“张河模式”在全国范围复制推广。

第一，积极探索乡村产业发展创新模式，充分盘活社会资本和乡村资源。张河村于2018年开展了全村清产核资工作，并将特色镇配套农田水利基础设施、社区停车场、整村搬迁后返还的集体建设用地纳入集体资产管理，累计增资2000余万元。按照“稳健稳妥、因地制宜”的经营思路，张河村成立集体经济股份合作社，探索市场化的创新收益方式。一是链接社会资本，探索“平台公司+村集体+农户”的发展模式。张河村以18亩农用地（土地流转）和22亩集体建设用地作价入股（占股20%），联合区文旅集团，成立张河果园子文旅公司，公司投资建设共享农庄项目，以现代企业制度推动项目的高效整合和规范运作。二是健全分配方式，采用“保底+分红”方式确保项目收益。村集体每年实现保底分红31.5万元，确立了“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的发展新模式。三是激发干群活力，探索多种形式股份合作。张河村以村集体为主导，由集体出资28万元现金（占股51%），带动干部群众出资27万元，成立农博张河文旅有限公司，打造农博美宿、760艺术馆、竹林茶社等项目，2021年为村集体创收60余万元。四是吸引才人参与，探索“村集体+乡村合伙人+农户”模式。由村集体主导，梳理收储闲置资源9处，占地9000余平方米，导入乡旅项目7个，引导“乡村合伙人”返乡创业12人，培育餐饮、民宿、文创等15家，促进在地就近就业400余人。

第二，互联网平台推进城乡要素流通，共享经济理念助力联农带农机制。张河村按照“互联网+共享经济”理念，从城市导入产业和人流，形成“非标民宿+体验农场+特色餐饮+自然教育+社区营造”的乡村旅游产业链条，联合村民共享产业发展成果。一是引进“三途一斯”模式，搭建城乡沟通渠道。在共享农庄中引入途远、途礼、途家、斯维登四家公司，深化市场化专业化运营。二是坚持群众共建共享。依托共享农庄项目导入的人流和线上平台，吸引社会资本对闲置农房进行“改造+管理+经营”，发展“民居民宿”和“本地特产”，实现农户年增收6万余元。三是积极推广共享经济。探索共享厨房，引导村民充分参与从食材制作到餐吧服务的供应链；通过共享厨娘项目对全村海选培训，盘活劳力提供文旅特色服务；联合集体、超市合伙人、154户农户创办共享超市，利用积分换礼提升村民活动参与积极性。

第三，坚持党建引领群众共治，点亮宜居宜业美丽乡村。张河村通过党建引领群众共治，革新了社区生活生产环境，创造了多种创业就业需求，实现了农民人均纯收入达3万元、年均增长15%，比全区农村平均水平高出4000元。一是持续开展人居环境整治，大力推进“三水”共治和垃圾自处理。投入450余万元建成污水管道和提升泵站，实现污水管道户户通。引进奥北环保公司，建设可回收垃圾自助投放站一座，引导农户将可回收垃圾集中投放、回收变现，累计向群众返还变现收益 900 余元。二是引领群众共治共享，共同打造村风民貌。落实门前“三包”责任，开展“最美阳台、最美家庭、最美庭院”评选和“垃圾换绿植”“绿色相伴、你我同行”等活动，充分激发群众参与积极性。三是创造多种创业就业机会。自农博园项目落地以来，周边每年可提供100多人的用工需求。

第四，中心村带动村级片区共同发展，“张河模式”助力贫困县扶贫奔康。张河村以“共享农庄”为流量入口，带动了整村产业发展，并作为“中心村”辐射到周边8个村、社区。“张河模式”也走出新津，助力阿坝州小金县扶贫奔康。一是通过“中心村”辐射带动，形成村级片区抱团发展格局。2021年张河村在“两项改革”中被定为“中心村”，利用项目导入的流量辐射周边村庄产业发展。二是形成“共享农庄”模式全国推广，提供乡村振兴创新方案。2019年农博园委托途远公司牵头打造，将“共享农庄”模式向新津对口帮扶的阿坝州小金县复制，在木栏村打造“苹果共享农庄”。经过3年的持续运营，该项目为木栏村引入游客10万余人次，让木栏村从产业单一、人口流失的“贫困空心村”就地增收，形成“造血式”扶贫奔康模式，并在全国17个省市推广。

3 西部地区集体经济发展司法纠纷分析

在集体经济发展探索的过程中必然存在着因法律法规缺失或实践经验不足而产生的矛盾摩擦。因此，通过对四川省近年来涉及集体经济的民事纠纷案件进行检索，共得到48份判决书以及裁定书，其中民事纠纷案件27例，分析归纳得到以下特征。

第一，纠纷案件的案由呈现单一化和非经济化趋势。民事案件中发生频次最高的是侵害集体经济组织成员权益纠纷，达到17例，此类纠纷并非在市场经济活动中因经济行为引起的，而是由于集体在内部管理中产生的土地拆迁、征收赔偿款等纠纷。

第二，案件主体呈现出明显的内部性。27例案件中仅有2件是企业法人同集体的纠纷，其余案件均为集体同其成员之间的纠纷。反映出当前我国集体经济作为市场主体并不活跃。同时，多数案件主体为村委会及其下设的村小组，说明当前集体经济的管理主体仍旧是村委会。

第三，当前西部地区集体经济发展面临开放性的困境。集体经济向具有兼容性社区型股份合作模式转型需要集体经济具有一定的开放性，而根据统计案例，西部地区集体经济发展尚面临开放性不足的问题，如否定对集体资产股权的死亡继承，以及对二婚迁入的身份判定等，这就造成了西部集体股权模式的封闭性，限制了其可流转性，同东部发达地区认可集体经济的开放性呈现出明显的差异。

4 深入推进改革的潜力与困境

4.1 法律法规制度尚待完善

四川省近年来在集体经济发展、集体资产产权制度改革等方面推进良好，但部分法规条例明显滞后于经济发展的形势，需尽快修订《四川省农村集体资产管理办法》（2001年施行）等法规文件，以更好地为规范农村集体经济管理工作提供制度保障。

此外，集体经济组织的身份尚无法律规定，农村特别法人尚面临破产、清算、分割等市场化障碍，集体组织成员也需明确身份股认定、退出、流通途径。

4.2 亟须建立现代化的科学管理制度

随着股份合作制改革的逐步推广，集体经济面对市场化的考验，现有制度和模式将无法适应和满足现阶段的需求，亟须建立科学的企业管理制度、财务制度、资产管理制度。四川省普遍由村党组织书记兼任集体经济组织负责人，然而在集体经济组织逐步市场化的进程中，行政主体与经济主体的能力和职责会进一步分化，现有管理制度难以适应。

尽管多地都已成立了股份经济合作社，但部分地区资产监管平台的功能相对单一，人员财务管理和资产管理的意识薄弱，包括未建立本村财务管理制度、资产变更处置不规范、缺乏配合新业态的财务核算制度等。

4.3 项目开发运营难度大

由于农村项目投资回收期长、回报率较低，致使社会资本的积极性不高，农村集体经济组织也缺少相关合作经验，而难以促成、留住社会资本。农村项目的主体包括政府、地方平台、企业、集体、农民等，主体复杂而现有组织普遍缺乏相关经验。同时，由于项目周期跨度大，往往经历几任领导，政策更新快，政府对于项目和土地的评估值也容易转变，这都增加了项目开发运营的风险。

此外，由于项目交易成本过高、运行审批流程长、运营机制不灵活、宅基地抵押贷款评估值远低于城市建设用地等，又进一步阻碍了重要因素向农村地区流动。

4.4 项目容易落入“模仿陷阱”

张河村所发展的旅游产业极度依赖人口流量，需要与城市项目相区别，发挥农村地区的文化、生态、自由等特色，因地制宜打造项目，避免与城市项目弱势竞争。这类乡村旅游项目受制于区位条件和自然环境，难以在全省大范围进行推广，且仅能盘活项目内少部分集体用地和宅基地，周围农村及农民难以融入发展红利中，需要在规划初期纳入考虑，充分尊重农民意愿，积极调动农民积极性。农村项目要坚持农村特色，要与城镇房地产项目作区分，认清项目周期长、回报低、居民身份不同等特点，避免落入“模仿陷阱”。

5 深化落实改革的建议与风险警惕

5.1 构建现代化科学管理制度，推进股份合作制改革

一是完善乡村振兴法律法规文件。明确村集体经济组织的地位，明确乡村特别法人破产、分割、清算方式，完善成员身份股认定、退出、流通途徑。二是加快构建完善的财务和资产管理体系。对村委会和集体经济组织分账管理，明确各自的资产管理和财务收支范围，保障成员出资和集体资产的管理监督机制。尽快修订《资产管理办法》，完善资产管理制度和管理平台，提升工作人员管理能力。三是健全集体经济组织管理治理结构。制定市场化的管理章程，确定选举、议事、运营的管理制度，完善董事会、监事会、成员大会等组织机构，明确成员的权力和职责，为股份经济合作社提供制度保障。

5.2 充分激发干群活力，发挥“排头雁”带动作用

一是提升基层经济组织的管理能力。加强基层干部队伍建设，提升村干部的运营能力、理财知识、低风险投资意识。二是发挥基层党组织的带动作用。建立党员帮扶机制，为村民提供政策宣传、技术指导、治安维护等帮助，发挥党员干部“排头雁”带动作用。三是完善管理激励机制和约束机制。让集体经济组织的效益好坏与管理人员的个人发展和收入挂钩，提高干部的积极性。四是树立科学风险观。农业项目投资周期长、投入体量大、投资主体多样、潜伏风险高，集体组织管理者在市场活动中务必加强法治学习、提前预判、科学防治。

5.3 发挥各方比较优势，提升农村集体产业发展质量

一是充分发挥各方主体优势。将复杂项目分为若干环节，国有企业有资金优势，要承担起项目抓手的责任，做好一级开发工作，集体组织负责项目宣传推动、补偿分红等方案制定，民营企业负责二级开发和后期孵化运营。二是培育和引进专业人才。依托院校、机构培育本土产业带头人。打通人才流通渠道，给予人才返税、入股、现金奖励等政策福利，引进和发挥专业人才的示范带动作用。三是大力支持农民自身项目。农民是乡村项目的重要主体，要大力支持农民参与到项目发展中，增强项目活力和生命力，推动项目在当地生根发芽。鼓励职业农民返乡下乡创业，同时高度警惕农民返乡下乡创业的盲目性和风险。

5.4 項目要因地制宜，充分利用“两项改革”红利

一是与城市项目相区分。警惕产业升级的同质化和奢侈化的倾向，避免乡村治理的项目化和样本化倾向，避免生态培育的盆景化和城市化倾向。同时要注重质量和效益，拒绝盲目扩大经营规模，降低对人口流量的依赖性。二是注重城乡之间的产业互动与融合。主动融入城市发展规划，通过城市的辐射带动发展多产业业态，充分利用“两项改革”的成果， 优化资源空间配置，合理规划一二三产业融合发展。三是强化本地品牌塑造。张河村的旅游接待、产品销售过度依赖人口流量，应抓住农产品迭代升级的契机，精细打磨本地品牌，利用农村电子商务推动特色农产品贸易规模化、订单化、信息化，打造抗周期性的新增长点。

5.5 保证项目建设质量，完善监督管理体系

一是强化绩效评价和审计管理的监督作用。合理设置绩效评价指标，加强对评价结果在项目验收、员工激励、财政支持等方面的引导作用。建立长效审计机制，加强对财务和资产的审计监督管理。二是提升信息化监管水平。健全监管平台，完善财务管理和资产管理功能，加强对资产、合同、应收款的管理预警机制。三是组织内部形成相互牵制、促进、激励的机制。全面落实民主监督机制，加强民众法治思想宣传，拓宽多元化的监督投诉渠道。

5.6 维护参与主体权益，完善保障体系

一是健全风险预防和应对机制。创新村集体经济收入保险和农产品保险品种，拓展保险工具对集体产业、农民农业的保障范围。探索建立履约保证金制度，约束外部经营主体的风险行为。二是完善人才保障政策。加强对返乡职工的政策支持，解决子女就学、职工社保福利等问题。三是完善农民权益保障机制。保障农民在村级管理活动中的各项民主权利，鼓励农民参与重要活动和重大事项的决策。参考浙江省将集体分红收益用于为股东购买医保和养老保险，提高股份分红使用效率，完善农村社会保障体系。

6 结语

张河村抓住“两项改革”的发展契机，积极探索集体经济股份制改革的创新模式，充分利用互联网平台和共享经济理念，有效盘活了社会资本和乡村资源，成功打造了“张河模式”，实现了“空心村”向“产业示范村”的转变。

为进一步释放 “后半篇”改革的政策红利，激发产业创新升级，需进一步加强片区统筹规划，注重城乡产业互动融合；因地制宜创新形式，立足农村农业项目特色；充分利用农村电子商务市场，打造“一村一业”特色品牌；构建现代化科学管理制度，完善监督管理机制；充分发挥干群带头作用，激发农民参与活力。

参考文献：

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