面向数字经济时代建设数据要素登记平台的路径及对策建议

徐春学　蔡军霞

2022年12月，《中共中央  国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布，提出探索数据登记制度。加快建设数据要素登记平台，是推进落实《意见》相关内容的必要举措。本文首先论述了建设数据要素登记平台对培育数据要素市场具有重要意义；然后列举了建设数据要素登记平台的几个重点举措，明确数据要素登记对象、登记内容具有交易存证、权利担保、权利对抗等多重法律效力，明确了建设数据要素登记平台应坚持“政府指导、市场运营”原则，在地方试点和行业试点基础上逐步建设全国统一的登记平台。推进数据产权登记平台建设需要通过数据资产税费优惠、公共数据和龙头企业数据登记激励、组建登记平台运营机构和推动数据产权立法进程等多方面的配套支持。

一、建设数据要素登记平台的重要意义

数据登记，指权利人或其代理人根据法律法规规定或出于保护自身权利的需要，在特定登记系统将有关数据持有事实及数据使用、抵押、交易等经营信息予以记载，并通过登记系统对外公示的行为。

数据作为数字经济时代的“新石油”，与传统商品相比，由于数据具有可复制性、非标准化、可自由拆分、灵活的可聚合性，还具有与个人隐私相关、与国家主权相关且权属关系复杂等一系列特殊特征，在流通中容易引发安全风险、增加交易成本，也是数据要素市场发展缓慢的重要原因。建设与数据要素特征相适应的产权登记平台，有助于破除阻碍数据流通的交易难、互信难、监管难问题，对于促进数据要素市场发展、维护数据流通安全、繁荣数据产业生态、维护市场秩序具有重要基础作用。

第一，保护数据流通安全，打击数据黑市交易。数据作为高价值的要素财产，理应成为租赁、买卖、抵押、质押、留置的标的物，在交易信息记载系统缺位的情况下容易成为黑灰产青睐的对象。通过数据统一登记制度集中公开公示，建立“好人举手”机制，起到正向鼓励、反向排除作用，可以有效开展数据溯源工作，有效打击数据黑市交易，保护隐私、个人信息、商业秘密、公共安全乃至国家安全。

第二，公示数据要素流通信息，降低数据交易成本。数据具有非消耗性和可复制性，数据持有人可通过许可使用、融资担保等多种方式实现要素价值流通。一套全国统一的数据要素登记系统，有助于识别拟交易数据的产权分置状态、产权人使用权限等。存证登记可以有效记录许可使用和数据服务的权利范围，作为争议解决的判定依据；权利登记对抗可以有效避免无权数据出让行为，预防数据受让人因产权认知错误而陷入权属纠纷；担保登记可以有效保护前手担保权人的数据利益。

第三，挖掘数据投融资价值，推动数据资产化。企业数据资产化对于激发数据要素活力、推动数据要素市场构建以及加速企业数据化转型具有重要作用。数据资产不符合会计准则中对于“资产”及“无形资产”的定义，因此，数据资产目前尚未体现在企业的财务报表上，企业也无法开展数据资产抵押融资等金融活动。数据作为一种新型资产，具有变化频繁、类型多样等特点，存在记账难、融资难等问题。对数据资产进行登记，建立登记标的和实体数据资产的一一映射关系，并在登记平台进行第三方存证，可以有力支撑数据资产评估和入表工作，为债权人开展数据融资担保活动提供可信制度保障。

第四，推动数据有效监管，支撑行政管理。数据具有信息属性，其交易流转更加频繁，电子化交易也具有更强隐蔽性。数据还与隐私相关、与国家主权相关，具有较强的行政监管性。数据产业作为新兴产业，亟需加强行政指导，培育和促进产业发展。数据登记能够为有关部门开展行政指导、实施行政监管提供有力抓手和数据支撑。对到达一定规模的数据交易行为进行登记，有助于行政主管部门实时把握数据持有和流通状态，并开展数据安全风险评估、监测预警和应急处置，更好预防“滴滴数据跨境”“上海疑似10亿用户数据泄露”等事件。

二、建设数据要素登记平台的重点举措

（一）明确数据要素登记对象、登记内容和登记效力

数据登记对象包括作为资产的数据集和作为商品的数据集，数据服务并未发生数据权属转移，因为不作为数据登记对象。

登记内容依登记对象差异而进行区别。作为资产的数据登记，登记内容主要包括数据持有主体、数据特征、隐私性质、数据样本，以及担保活动的基本情况，如数据担保人/担保权人；此外，还需额外登记企业基本信息（企业的数据资产与其业务相关，是企业历史信息的反映，企业基本信息一定程度上能反映数据资产属性）和数据溯源信息（需说明数据资产与企业业务之间的关联）。作为商品的数据登记，登记内容主要包括数据出让方、数据受让方、数据特征、数据样本，以及交易活动的基本情况，如权利许可、合同等。

從法律性质和效力上，数据登记可分为权属对抗、权属担保、行政管理、存证四类。其中，权属对抗登记并不设立数据权属，而是记录权属转移过程，适用数据交易登记，登记后可以对抗善意第三人；权属担保登记的目的在于担保物权公示，避免重复质押、虚假融资等风险事件，以及确定受偿顺序，适用数据资产抵押登记；行政管理登记是为满足市场准入、监管等行政管理需要，采取的针对事项或主体的行政许可、备案行为，一般适用于数据产品、合同备案、中介机构等登记；存证登记是一种市场行为，不产生法律或行政效力，通过第三方平台存证，促进市场自律。

同时，数据登记还能发挥安全管理作用，行政主管机关通过登记活动不仅可以有效掌握数据的流通情况、把握安全风险、实施动态监管，同时可以通过数据产品、中介机构备案，对数据要素市场展开有效监管。

（二）数据产权登记平台的总体设计框架

1、主体框架

主体结构上，数据登记主要涉及交易当事人等登记主体、数据交易所等市场组织者、行政主管部门与社会公众。

第一，登记主体。主要包括数据持有人（出让人）、数据受让人、数据担保权人三类。在数据许可使用和整体转让场景下，登记平台需记录数据提供方（数据持有人）和数据受让方。在数据融资担保场景下，登记主体包括作为债务人和担保人的数据持有人，以及作为债权人和担保权人的银行等金融机构。

第二，数据交易场所组织者。数据交易具有很强的技术性和复杂性，可借助专门的数据交易场所来高效安全展开。数据交易场所除了提供交易撮合、技术服务之外，还提供登记申请、登记查询、登记异议等服务，是数据流转交易活动的重要参与人。因此有必要打通数据交易所和数据产权登记平台之间的信息传递渠道，要求数据交易所具备相应的从业条件，并完善其数据登记辅助工作规程。

第三，行政主管部门与社会公众。数据产权登记平台集中公示数据登记信息，向监管机构、市场主体和社会公众提供统一查询和公示服务。

2、功能框架

数据产权登记平台在区块链技术和发改委、网信办、工信部已经建立的国家级信息平台的支撑下，通过身份验证、登记审核、市场管理等运营活动，提供数据存证登记、数据交易登记、数据资产担保登记等服务。

第一，支撑层：主要依托现有的国家级信息平台，利用区块链等信息技术，辅助数据的安全存储、传输、接口开放和隐私计算。

第二，运营层：主要包含身份验证、登记审核、市场秩序管理和数据交易市场信息接入等功能。

第三，服务层：主要实现登记主体注册、数据存证登记、数据权利登记对抗、数据资产担保登记等功能；根据登记的时间和原因差异，前述登记又可以细分为初始登记、变更登记、异议登记和注销登记。

（三）平台建设原则

一是统一平台、集中建设。统一平台集中建设是维护数据要素统一大市场的必然要求。与我国软件著作权统一登记平台、中国人民银行动产和权利统一登记平台、证券登记结算平台类似，数据登记应在全国范围内统一登记标准、统一登记程序、统一登记效力、统一登记凭证、统一登记公示，这就要求必须采用中心化的模式，建立全国统一的数据要素登记平台。但不同的是，数据要素登记有更高的技术门槛，且数据的物理性状和法律属性与前述登记对象区别甚大，数据要素登记平台是独立于数据交易平台之外的第三方平台，是数据要素市场的国家基础设施。

二是政府引导、市场运营。作为数据要素市场的国家基础设施，数据登记兼具公共属性和市场属性。从公共特征看，数据登记具有消费的非竞争性和受益的非排他性的特点，登记的目的在于促进数据的交易与流通，促进数据经济价值的实现，且登记平台前期盈利能力较弱，需要政府的引导和资金支持，平台建设宜由数据要素市场牵头部门指导。从市场属性看，数据登记服务广大市场主体，需要通过市场机制激发平台提供优质服务，保障登记服务的优质高效和成本可控。

三是分步实施、试点先行。当前，我国数据要素市场总体处于起步阶段，相关法律制度、交易模式、监管机制等还不完善。作为基础支撑的登记平台建设不可能一蹴而就，而应当通过不同类别分步实施、地方和行业试点先行的方式稳步推进。登记1.0阶段（到2023年底）：以存证登记为主，选择部分地方、数据密集型行业领域开展数据资产登记、评估、抵押试点。登记2.0阶段（到2024年底）：推动建立数据资产入表会计准则，完善存证登记功能。推广数据资产登记、评估、入表、抵押。选择部分地方、交易所（中心）开展数据交易试点。登记3.0阶段（到2025年底）：推動出台相关法律文件，明确登记的法律效力，建成集权属对抗、权属担保、行政管理、存证登记功能为一体的登记平台，发挥数据要素市场基础设施作用。

三、对策建议

（一）制定激励市场主体主动登记的政策

数据资产登记应属于自愿登记行为。为加强市场主体参与数据登记的积极性、激发数据流通市场活力，建议有关部门出台配套的政策措施，让参与登记的企业享受产业政策优惠，例如创新产品税收优惠和研发投入抵税补贴等；企业的数据资产价值可以率先得到资本市场的认可，并为数据资产资本化提供政策指引。同时，鼓励央企和国企率先进行数据资产和数据产品登记，发挥榜样和示范作用，引领其他企业主动参与登记。

（二）组建登记平台运营实体机构

在数据要素市场牵头部门指导下，由国家级信息服务机构牵头，联合国家级数据交易所、资产评估机构、信息技术类央企等，组建“中央数据登记有限公司”，承担全国数据登记和市场服务业务。通过与各地政府部门的合作，按照“成熟一地，发展一个”的节奏，在国家统一规则下分别建立数据登记服务（分）中心，争取尽快覆盖全国；同时应切实避免地方一哄而上，不懂乱建。

（三）加快数据权属立法进程

加快数据要素权属立法进程，推动数据持有权、数据使用权、数据经营权等制度落地，明确数据登记的法定机构和登记结果的法律效力。进一步加强数据要素登记平台的基础设施作用，促进数据经济价值的实现，推动数字经济高质量发展。

（四）将登记平台建设纳入产业发展专项支持

制定数据要素市场培育专项计划，将登记平台建设纳入重大专项予以支持。争取设立产业发展扶持专项资金，纳入预算管理，专项用于数据登记相关支持事项，推动全国统一数据登记平台高水平建设，进一步开展数据资产价值评估试点，打通数据要素流通堵点。

（徐春学，国家电子政务外网管理中心办公室副主任，国家信息中心公共技术部副主任、高级工程师。蔡军霞，国家信息中心公共技术服务部高级工程师）