中国式现代化县域新型城镇化路径

叶小军，雷 诚，范凌云

引言

改革开放以来，我国城镇化水平由1 9 7 8 年的17.92%提高到2022年的65.22%，带动了近4亿农民向城镇迁移，推动“候鸟型”城镇化向“就地就近”城镇化的快速转型[1]，其端倪展露于流动人口迁移和城镇体系演变方面[2-3]。县域是中国未来新型城镇化的重要层级，是推进新型城镇化战略的“潜力股”和“主战场”[4]，恰好呼应《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中提出的推进以县城为重要载体的城镇化建设。2022年10月，党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，并对中国式现代化①的内涵、特征和本质进行了全面而深刻的阐释。其中，推进“以人为核心”的新型城镇化、推动“四化”同步发展是中国式现代化道路的重要内容。然而，作为城镇化转型缩影的县域新型城镇化，却是中国式现代化进程中最薄弱的环节[5]。

早在20世纪80年代，费孝通先生就已关注到县域城镇化中的“小城镇、大问题”现象[6]。20世纪90年代初期辜胜阻提出实行“以县城为中心的农村城镇化战略”[7]。近年来县域新型城镇化问题备受关注。究其缘由，是推进县域新型城镇化利于贯彻新型城镇化战略，利于缓解区域不平衡，利于缩小城乡差距[4]。既有县域新型城镇化研究主要集中在地理学和经济学领域，聚焦县域新型城镇化的功能定位与战略意义[8]、发展趋势和格局演化量化分析[9-10]、农民就地城镇化[11]、动力机制与优化路径[9,12-13]等方面，而在中国式现代化语境下对其讨论较少并依附于实践经验总结[5]、财政经济政策[14]、内在机理与实现路径等议题中。

概言之，县域新型城镇化是实现中国式现代化的基本标志和必由之路，也是发展壮大县域经济、实现城乡共同富裕的必然选择。如何在中国式现代化语境下重新认识县域新型城镇化，探索中国式现代化道路模式下的县域新型城镇化发展路径，对于当下新型城镇化战略的实施和推进具有重要意义。基于此，本文在既有研究基础上，厘清中国式现代化进程中县域新型城镇化的历史演进与发展特征，全面审视县域新型城镇化发展面临的现实困境，提出建构“空间—要素—机制”主导下“三位一体”的县域新型城镇化发展路径，以期为我国县域现代化和城镇化高质量发展模式创新提供有益的理论支撑和实践参考。

1 演变逻辑：中国式县域新型城镇化的演进与特征

1.1 历史演进

自党的十八大报告提出“以人为核心”的新型城镇化战略以来，中国式现代化进程中的县域新型城镇化经历了从“萌生—形成”的发展嬗变（图1），正逐步转向国家战略关注的焦点。

图1 县域新型城镇化发展的重要政策演变

1.1.1 萌生阶段（2012—2019年）

县域新型城镇化发端于2012年党的十八大提出的中国特色新型城镇化道路；2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出以人的城镇化为核心，推进新型城镇现代化建设；2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以城镇化作为规划主体，鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局[4]；2016年通过加快培育中小城市和特色小镇来深入推进新型城镇化建设。上述政策均在强调培育中小城市发展的同时，积极推动县城与小城镇协调发展，这一阶段的县域新型城镇化尚处于萌生阶段。

1.1.2 形成阶段（2020年至今）

2020年以来，县城城镇化直接出现在国家和部门的各类重要政策文件中，反复强调“以县城为重要载体推进城镇化建设，推进以人为核心的新型城镇化”[15]，2021年中央一号文件对此作进一步明确，标志着县域新型城镇化成为新时期落实新型城镇化战略的重要着力点[16]。2022年5月《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出推进以县城为重要载体的城镇化建设，促使城镇化实现从大城市群到县域的转换，同年6月《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》及10月党的二十大报告则再次重申了这一战略目标。在此阶段，新型城镇化战略全面对县城建设步骤进行部署，强调加快中小城市建设、完善县域城市职能，以县城为重要载体的城镇化逐步形成，为高质量推进中国式现代化县城建设提供有力支撑。

1.2 发展特征

我国县域市场广阔，县城数量众多，中国式县域新型城镇化发展具有特殊性，主要呈现出以下三方面特征。

1.2.1 县域城镇化水平滞后

县城是引领县域经济发展、促进乡村要素向城市流动的重要纽带[17]，但由于其经济和政策等方面的弱势以及大城市的“虹吸”效应，使得县域城镇化质量明显滞后于整体城镇化质量。2006年以来，受大城市开发建设、撤县设市设区等影响，我国县城数量减少了140个，县域总人口也呈不断下降趋势，而县城总人口增加了0.31亿人，县域人口比重由12.94%提升至21.61%，年均增长0.58%（表1）。从图2来看，2006—2020年，随着县城平均人口逐步上升，县域城镇化水平②也不断增长，但整体仍处于缓慢发展状态，仅由16.07%增至23.59%，增长速度明显滞后于全国城镇化率增长速度，且两者差距不断扩大，与全国城镇化水平的差距由28.27%提升至40.30%。

表1 2006—2020年县城人口、县域人口及其比重统计

图2 2006—2020年县城与县域人口及县域城镇化水平与总体城镇化水平比较

1.2.2 县域城镇化区域差异

我国县域城镇化发展水平受地理区位、经济发展等因素影响，城镇化区域性差异显著（图3）。首先，东部地区县域经济潜力及城镇化质量③都远超出中西部地区的县城，区域差异、不均衡问题突出。2020年，浙江和江苏二省县城个数之和占据全国县域经济百强县总数的47%，且排名较前。其次，县域城镇化发展水平在同一省份内也存在明显差距。例如，位于城市群、都市圈范围（如河北固安、四川金堂）和县域经济较为发达（如福建闽侯、山东诸城）的县域城镇化水平均明显高于省内其他县[18]。最后，从图3看，中西部地区县城人口占县域人口比重相对较高，如宁夏、内蒙古和山西均在30%以上；部分经济较发达、城镇化率较高地区的县城人口比重反而较低[12]，如浙江、江苏、广东，地区差异明显。

图3 2020年各省城镇化率与县城城镇化率

1.2.3 就近城镇化成为主导

县城凭借相对较低的生活成本、离家近的地理优势及较好的人居环境[15]，吸引了大量本地就业与外出返乡人口，回流农民工成为实施县域新型城镇化战略的新载体[4]，就近就地城镇化态势明显。2013—2021年本地农民工年均增长224万人，是外出农民工年均增量的3.19倍；县外省内和县内流动农民工数量也持续增加，跨省流动农民工则不断减少④，呈现明显的“主动回流”和“就近择业”趋势。就外出农民工区域流动而言，东部、西部、东北地区均以省内流动为主，且中、西部地区省内流动农民工占比上升趋势明显，东部地区缓慢平稳提升，仅东北地区省内流动农民工占比仍不断减少（图4）。

图4 2013—2021年外出农民工分区域省内流动占比

2 面临困境：中国式现代化县域新型城镇化发展之困

在中国式现代化战略指引下，县域新型城镇化发展将更加注重“以人为本、城乡互动”，然而当前面临着诸多方面的现实困境，难以适应县域现代化要求。

2.1 建设用地规模约束，与国土空间资源管控难以协调

国土空间规划作为新型城镇化发展落地的重要调控手段[19]，通过划定“三区三线”推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建城镇化空间格局指引。在建设用地快速扩张和土地财政的双轮驱使下，土地城镇化快于人口城镇化，空间规划编制、建设用地指标和产业经济发展方面严重限制了现阶段县域新型城镇化发展。

一是县级国土空间规划编制受限于数据精度与评价标准，往往直接套用上位“双评价”的结果[20-21]，导致出现与县城发展战略不符、缺乏对中小地块精细评价等问题。二是为满足县城建设用地需求，需要新增上级严格控制的建设用地计划指标，这与国土空间规划“三线”勘界定标的空间管控冲突[22]，严格的指标管控倒逼县域新型城镇化质量提升。三是县城产业体系同质化、产业结构和空间布局不合理，迫切需要空间规划来引导和管控产业空间布局，构建县域产业经济发展和产业体系。因此，如何有效协调县域新型城镇化与国土空间资源管控的关系，实现建设用地指标精准配置和产业空间布局优化，成为中国式现代化县域新型城镇化工作的难点。

2.2 城乡公共设施配置失衡，镇村体系空间布局扩散化

随着近年来新型城镇化战略的逐步实施，返乡人口回升成为县域城镇化发展的新红利[4]，其公共服务需求也不断提升。与大中城市相比，受限于财政资金，县域内基础设施、公共服务及资源环境建设投入相对缺乏，导致城镇化建设滞后、城镇化率偏低[4,12]。一是公共服务供需矛盾。一面是县城内部面临公共服务供给总量不足、质量不高和服务成本过重的困境，难以满足居民在空间上对公共服务设施的多方面需求；一面是城乡公共服务供给普遍存在“重县城、轻乡村”现象[23]，城乡差距日益扩大。二是交通联通水平不高。“县城—乡镇—乡村”交通设施仍未实现衔接互补，辐射带动能力弱，“工农兼业、城乡双栖”已成为县域就业和通勤的普遍模式。

因此，要综合考虑公共秩序管理和城乡居民生产生活需要，精准配置各类公共服务设施，统筹实现扩散化格局中县城、乡镇、乡村的空间布局由正三角形向网格型转变，提升县城开放程度以及各项资源获得能力，这是推进中国式现代化县域新型城镇化建设的重点。

2.3 县级财权事权不对等，支持城镇化建设的机制匮乏

县域新型城镇化建设的资金需要多元化筹措，受传统政治文化和制度变迁路径依赖的影响，县域治理体系和治理能力尚不能完全满足社会现代化转型的要求。首先，县级财政薄弱。由于我国等级化的市管县体制，县域财政大多依靠上级转移支付，县级财政收入通常被“剥夺”，难以满足县域新型城镇化建设资金需求。其次，财税分配不公。分税制改革后，中央和地方呈现“财权上升、事权下降”态势，导致县级政府事权和财权不匹配，“小马拉大车、吃饭财政”现象突出，地方政府财政紧张，引发县乡财政收支失衡。最后，融资渠道不畅。推动县域新型城镇化需借助金融资本支持，但县域融资配套体系不健全、融资中介机构规模小且数量少[15]，严重制约县域融资渠道。

在保护有限国土空间资源战略的影响下，传统依靠出让土地使用权的土地财政难以为继，易陷入债务风险和土地财政困局，而支撑债券融资等金融手段的体制机制缺乏则进一步制约了县域新型城镇化发展。

3 何以应对：中国式现代化县域新型城镇化发展路径

县域现代化的实质就是转型，其关键在于同步推进用地、设施和制度的现代化。针对上述中国式现代化县域新型城镇化发展面临的现实困境与挑战，本文提出建构空间管控、要素支撑、机制保障“三位一体”的县域新型城镇化发展路径框架，即通过强化县域“双评价”优化县域城镇化空间格局，基于镇村“生活圈”单元的针对性构建来落实城乡公共设施体系布局，并建立支撑县域新型城镇化建设的体制机制，提出相关引导政策建议（图5）。

图5 “三位一体”的中国式现代化县域新型城镇化发展路径框架

3.1 空间管控：校核与深化县级“双评价”，优化县域城镇化空间格局

中国式现代化县域新型城镇化发展须加强对国土空间“双评价”的重视，基于对县级“双评价”结果的校核与深化，针对性保障建设用地指标供应，谋划新增产业空间布局，提升城镇化发展质量。首先，校核与深化县域“双评价”。融合县域自身发展思路、统筹近期重大项目，补充基础数据，细化评价标准，主动对上位“双评价”结果进行校核与深化[4]，并结合实际划定“三区三线”，明确县域城镇化空间布局的重点和难点，从而制定差异化的城镇化引导策略。

其次，精准配置建设用地指标。一是建立健全城乡统一的建设用地市场[12]，基于县域城乡建设用地需求核算，合理分配用地指标，并发挥市场在土地资源配置过程中的决定性作用[24]；二是推进乡村集体建设用地入市，促进用地指标流转，优先支持县城发展所需的教育、养老等用地供给。

最后，合理规划产业空间格局。一方面，与上位空间规划衔接，强化县域经济发展特色定位，将县域经济产业纳入区域经济格局[25]；另一方面，编制县级国土空间总体规划时适当拓展县域产业定位、导向及其空间布局等[4]，并注重对乡村产业用地的保障（应安排不少于10%的建设用地指标）。

3.2 要素支撑：建构镇村“生活圈”单元，强化公共设施支撑体系布局

公共服务配套是提升县域新型城镇化高质量品质的重要环节，但由于县城特殊的服务范围和空间联系，难以直接套用5 min、10 min、15 min社区生活圈来分层次配置配套设施。因此，应与乡村全面振兴有机结合，基于“城乡等值”理念，着力破解县域城镇化中城乡发展不平衡难题，从镇村层面加强对公共资源要素的统筹配置，推进城乡公共服务设施均等化，提升公共服务辐射能力。首先，建构镇村“生活圈”单元。基于国土空间规划体系下集聚提升、城郊融合、特色保护和搬迁撤并四类村庄差异化的城镇化基础及需求分析[26]（图6），结合社区“生活圈”理论，选择贴近集聚提升类村庄⑤的小城镇作为划分镇村“生活圈”单元的核心支点（图7）。外来和回流的资本、技术、人才等新兴要素与本土的生态、文化、环境、传统产业等地方要素一同发生“化学反应”，实现城乡公共资源要素的精准配置与双向流动。

图6 不同发展类型村庄的城镇化基础及需求分析

图7 县域镇村“生活圈”单元示意

其次，在城乡公共设施供给和交通设施布局方面提出与上文相适应的策略。在城乡公共服务设施方面，强化差异化分类供给，构建“全面型、基本型、特色型”三类公共服务设施。全面型以镇村“生活圈”单元核心镇为支点，配备齐全的设施配套；基本型类型较多，以提供日常公共服务为主；特色型则根据村镇特色灵活配置，主要涉及文化、旅游服务等[27-28]。在城乡交通设施布局方面，压缩从村庄到镇区再到县城的时空距离，通过完善、提升单元内部各村庄与核心镇、核心镇与县城或邻近城市之间道路交通的通达性，并建立稳定班次的公共交通体系，实现乡村人口到县城就业安家的“最后一公里”。

3.3 机制保障：建立财政投入保障和投融资机制，提出引导政策建议

响应县域新型城镇化高质量发展路径的新时代中国式现代化建设方案，需要相关机制保障与政策支持，如支撑城镇化建设的财政投入和投融资机制、产业及就业引导政策等。

首先，建立适应城镇化需求的现代化县级财政投入保障机制。一是强化中央财政预算内投资继续向县域倾斜，优先保障新型城镇化重点建设项目资金配套[14]；二是改革市管县体制与财权事权分配制度，建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制[29]，赋予县级合理使用土地出让收入资金的自主权限，并完善县级财政资金使用、收益分配和绩效评价等管理办法。

其次，转变过去政府财政单一投入的融资模式，建立多元化、可持续投融资机制[24]。一是由省财政统筹构建全覆盖的县级融资担保机构，创新投融资担保方式，提高政府投融资效率；二是利用PPP模式等引入市场参与县域城镇化建设，合理运用地方债券、银行融资、城镇化建设专项企业债券等融资方式[29]，并加强县域政府债务风险监控。

最后，制定和完善相关产业及就业引导政策。一方面，基于县城产业发展定位建立特色产业体系，制定和完善财政补贴与税收优惠政策[14]；另一方面，加强返乡创业就业人员支持政策，健全就业人员交流机制与技能培训体系。

4 结语

新型城镇化拓展了工业化和信息化发展空间，带动了农业现代化加快发展，在我国现代化进程中发挥着不可替代的作用。以县城为重要载体推进新型城镇化建设发展方向的进一步明确，推动了中国式现代化的模式探索和实践路径。本文通过梳理中国式现代化进程中县域新型城镇化的历史演进与发展特征，深入剖析县域新型城镇化发展面临的多方面尴尬处境，提出建构空间管控、要素支撑、机制保障“三位一体”的县域新型城镇化发展路径框架，为我国县域现代化和城镇化高质量发展模式创新提供有益的理论支撑和实践参考。在中国式现代化语境下，县域不应是被现代化所抛弃的“传统”部分代表，而应在城镇化进程中实现转型。本文所提出的新型城镇化路径是对县域高质量发展的创新与突破，当然，探索适合不同类型县域、差异化的新型城镇化发展模式路径将是未来研究的重点。

注释：

①中国式现代化是人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。

②本文以县域城镇化率来近似地反映县域城镇化水平，县域城镇化率采用（县城人口+县城暂住人口）/（县域人口+县域暂住人口）的方法进行计算。

③2020 年，我国华北地区和华东地区城镇化率分别为72.5%和71.3%，其中，京津冀、江浙沪高达77.4%和78.3%，而西南地区城镇化率仅有53.0%。

④外出农民工跨省流动的数量从2010 年的7 717 万人降至2021年的7 130 万人，占比从50.3%降至41.5%。

⑤由于城郊融合和特色保护类村庄的城镇化需求较为单一，搬迁撤并则无明确需求。