包容性基础设施概念的系统综述及启示

戴德胜，胡凯丽，姚 迪

引言

全球基础设施发展投入与需求存在巨大差距，据估计，从2016年到2040年，为满足可持续发展需求，全球需要投资97万亿美元用于基础设施建设[1]。这一差距为高质量基础设施的发展提供了重要机遇。

我国城镇化已经进入中后期，高质量的基础设施建设是实现城市可持续高质量发展的重要领域[2]。密布在城市各个空间的基础设施系统，为社会提供了更广泛的社会福祉和收入、教育、健康保障，是最能赋予城市以公平、公正的人本精神和民生关怀的空间载体，对包容性的可持续城市建设具有决定性作用，也是与包容性发展密切相关的城市规划议题之一[3-4]。但是基础设施规划往往优先照顾经济发达地区，边缘地区容易被忽视，导致公共资源的不公平分配[5]。此外，如果在设计和交付不同类型的基础设施时未考虑所有人的需求，则存在将某个社会阶层排除在外的风险[4]。这种风险会加剧基础设施在时空上的不公平、不平衡发展问题，极大降低人民的满意度。基础设施建设作为人民生活质量的有力保障，面对人民多维度、多层次、多方面的需求升级，必然会促进其转变和转型，未来基础设施所带来的潜力巨大，衡量基础设施发展的标准也将变得更加全面。当前，基础设施的高质量发展和可持续发展存在较大提升空间[6]。城市发展必须加快解决基础设施发展的差距，且须涵盖更多的社会需求，由单纯数量增长向数量与质量共同提升的方向转变。这就回到了“城市为了谁”这一原初议题[7]，也就是如何推动基础设施以一种更具公平平等、主动积极、平衡充分和多维综合的发展模式，促进基础设施的可持续发展，建设人人共享的城市。

基础设施支撑着城市的核心经济活动，是实现包容性可持续增长的重要基础。国际上已经开展了包容性基础设施的研究与行动倡议，通过梳理现有的包容性基础设施研究现状，了解现有的研究者、研究对象、概念内涵、领域和框架，以期为基础设施的高质量发展提供一定的经验启示。

1 包容性发展理念与基础设施

1.1 包容性发展理念

全球经济一体化催生的现当代发展理论及主题嬗变是包容性发展理念的思想渊源。包容性发展是经济全球化下的必然发展路径，强调机会均等、共享参与、分配公平[8]。“包容性”通常是指规划和决策过程包括来自整个城市的广泛人群，从专家到普通居民，目的是考虑他们的意见并达成一致[9]。亚洲开发银行出于对亚洲地区经济的持续增长及社会政治稳定形成冲击因素的担忧，最先提出了包容性发展（inclusive development）概念。2007年10月，亚洲开发银行召开了以“新亚太地区的包容性发展与贫困减除”为主题的国际研讨会，会议明确提出：发展必须具备包容性、可持续性及更为民众所认同[10]。包容性发展理念已在国际上被广泛接受，并成为一些国家、地区和国际机构的指导思想和核心战略[10]。“包容性”也是联合国可持续发展目标（SDGs）中的核心观念之一，17个目标中有5个目标涉及包容性发展问题。

1.2 包容性发展理念与基础设施

基础设施在不同的社会阶段所提供的服务随着城市社会与人的需求发展转变，新时代呼唤一种更具包容性的发展模式。随着“包容的意愿”在全球范围内达到高潮，将包容性与基础设施结合的独特视角必然产生。市场和国家、新自由主义和结构主义等正式和非正式的声音都聚集在全球头脑风暴中，以解决发展的不稳定和不平等问题[11]。学者们将包容性的分析带入了社会科学中“基础设施转向”的对话中，认为基础设施不仅要满足工程性功能，还应提高社会和人口包容性[11-12]。社会科学对基础设施的研究往往集中在供水、道路、下水道和电力等有形基础设施的连接和调节作用上。然而，对跨越正式和非正式鸿沟的包容性联系的研究表明，基础设施研究已不再局限于常规的“灰色基础设施”1.0阶段，也不是绿色生态思维和技术融入的“生态基础设施”2.0阶段，而向拓展并强化其基础性社会服务和公共产品的职能内涵方向发展。换言之，基础设施本身就是最广域的公共空间[7，11]。基础设施不仅仅是一种功能性资产，它还提供了一个机会，让我们重新思考建筑环境的未来，将其视为一种可以像成功的公共空间一样被构想、设计和评估的类型[13]。这激发了不同视角下包容性基础设施的研究，促进了基础设施的包容性转向，逐步显现出“包容性基础设施”3.0发展阶段。

2 数据与方法

2.1 数据来源

为了更好地分析国外包容性基础设施领域的概念界定、研究重点及框架结构，按照系统综述和荟萃分析的首选报告项目（PRISMA 2020）声明筛选具体的审查范围。考虑到包容性基础设施主题的广度，本文以“inclusive infrastructure”为主题通过Web of Science（WoS）和网站的研究报告确定审查材料。本文选取Web of Science核心合集数据库（包含SCIEXPANDED、SSCI、A&HCI、CPCI-S、CPCI-SSH、ESCI 等数据库）为英文文献来源[14]，并基于联合国环境规划署、经合组织图书馆、世界银行集团、全球基础设施中心（GIH）和亚洲开发银行等机构和组织的网站进行补充搜索。

2.2 研究方法

PRISMA 2020是一种用于指导学术文献系统综述的方法，它基于3个关键步骤：识别、筛选、纳入。文献检索上，综合了数据库搜索和网站搜索，未限制检索时间范围，以更全面地了解包容性基础设施的概念发展历程。在Web of Science数据库中，选取“inclusive infrastructure”作为主题（theme）进行检索，文献检索时间截至2023年4月3日，剔除非相关文献后，得到1 707篇文献作为研究的基础材料、13篇文献作为研究的详细审查材料。在机构、组织网站搜索出30篇报告，剔除非相关报告及重复文献之后，得到9篇报告作为研究的详细审查材料。基于PRISMA 2020流程图[15]选择和确定包容性基础设施相关的研究文献（图1），梳理详细审查的22篇文献资料（表1），以系统地审查包容性基础设施的研究进展。

表1 纳入内容审查的文献列表

3 结果与分析

3.1 WoS核心数据集检索结果分析

基于PRISMA 2020第二步筛选出的1 707篇文献进行可视化分析，以全面了解当前的研究趋势。可以发现，2007年前每年发表的相关文献不足10篇，自2007年以后发文量逐年增加，2020—2022年发文量占到总发文量的近1/2（图2），表明近年来包容性基础设施这一议题越来越得到专家和学者的关注。研究方向上，主要聚焦环境与生态、商业经济、公共管理、地理、工程、计算机等学科方向（图3）。

图2 WoS核心合集数据库检索结果的年度发文量

图3 WoS核心合集数据库检索结果的研究方向

3.2 论文中的基础设施包容性转向

在国际文献中，基础设施的包容性正迅速成为许多发达国家和发展中国家政府及社会的主要考虑因素。从WoS核心合集数据库筛选出的13篇包容性基础设施相关的文献，主要从全球、城市、社区及建筑等尺度上展开研究。在全球尺度上，刘卫东等（2018）认为在“一带一路”倡议下，包容性是全球化的新路径，包容性基础设施是全球发展的重要因素[35]。在城市尺度上，Andrea（2019）讨论了墨尔本城市的包容性程度，旨在探索该城市如何在多样性背景下在未来基础设施投资中应用包容性解决方案，以及如何保障包容性基础设施建设的实施[17]。在社区尺度上，Jason等（2021）认为基础设施的公共性至关重要，需要从根本上重新设想国家和社区在评估和投资基础设施方面的角色和责任，希望通过包容性基础设施使城市复兴成为可能[19]。Laura等（2022）认为蓝绿基础设施（blue-green infrastructure）可以采取包容性的解决方案，促进基础设施建设从传统的工程“灰色”方法构建转向更具社会和环境可持续性的系统构建[36]。Petra等（2019）提出城市绿色基础设施的研究要考虑不同文化、社会、经济及城市发展趋势背景下的城市绿色区域，并关注邻里层级城市绿色基础设施缺乏的现象，认为高质量、包容性的绿色基础设施有助于实现城市的可持续发展[37]。在建筑尺度上，Raúl等（2022）在对建筑环境暴露的一系列重大而广泛的危机分析中指出，在建筑环境中应对多重危机的弹性解决方案包括绿色和健康的基础设施、适应性强的基础设施、公平和包容性的基础设施建设[38]。综上，研究者认为包容性基础设施建设是全球化进程、城市发展、基础设施建设方向转变、社区复兴、建筑危机应对的重要解决方案，这些研究进一步促进了基础设施的包容性转向。

3.3 报告中的包容性基础设施研究

近年来，随着社会经济的发展，不公平、不平衡问题日益突出，正式和非正式的国际组织从不同的出发点提出了包容性基础设施的理念内涵及发展思路，筛选出9篇研究报告，报告出自“提高下限”（Raising the Floor）非营利组织、全球基础设施中心、联合国气候变化大会、亚洲开发银行、全球残疾创新中心（GDI Hub）等组织、机构、会议，关注数字技术、大型基础设施、城市减贫、气候变化和辅助设计等领域的包容性基础设施发展。不同的研究都有共同的目标，即希望通过基础设施的包容性发展，让所有人都能共享社会发展成果。

（1）基于数字技术的全球公共包容性基础设施。随着数字经济和数字技术融入人们生活的各个方面，生活环境中的数字可访问性亟待提高。当前的基础设施可访问性技术只满足了一部分人的需求，而且成本很高，无法提供多样化解决方案[39]。为了解决这个问题，2010年成立的“提高下限”非营利组织提出了全球公共包容性基础设施（global public inclusive infrastructure，GPII），希望该设施汇集资源，并通过云计算实现供需匹配，以便每个人在任何时间和地点都能自动获得符合其个性化需求的访问方式，并以熟悉的方式打开操作界面，不再需要使用者通过谈判、解释、证明来获得可访问权限。GPII不能解决问题，只是为基础设施提供更加普及和可访问的解决方案，促进基础设施更加平等和包容。

（2）基于大型基础设施项目的包容性基础设施。2017年，二十国集团（G20）委托全球基础设施中心研究一种服务于发展中和新兴市场国家的工具，来指导大型基础设施项目的包容性发展[17]。该工具将包容性基础设施定义为任何能够提高社会包容性的基础设施建设，确保所有人、社区、社会群体能在基础设施建设或改善更新中受益[12，17]。全球基础设施中心2019年发布的《包容性基础设施与社会公平》（Inclusive Infrastructure and Social Equity）[12]作为一本指南，提供了关于如何在整个基础设施项目生命周期中解决包容性问题的实用建议。

（3）基于城市减贫的包容性基础设施。该研究主要是希望通过城市基础设施的包容性发展来减少贫困，以帮助贫困人群享受更多的社会发展成果。2016年出版的《包容性城市基础设施投资：市政指南》（Inclusive Urban Infrastructure Investments:A Guide for Municipalities）[34]中将包容性城市基础设施发展定义为通过城市网络或针对具体地区的干预措施，促进贫困及弱势群体获得和使用基础设施和服务的一种做法。此外，亚洲开发银行2017年发布的《打造包容性城市：包容性城市发展工具包》（Enabling Inclusive Cities:Tool Kit for Inclusive Urban Development）[33]将包容性城市基础设施发展定义为一种综合做法，包括通过有针对性的投资增加城市贫困及弱势群体获得城市服务和基础设施的机会，以可持续、有复原力、无障碍和负担得起的方式解决他们面临的挑战。此外，全球挑战研究基金（GCRF）、英国研究与创新中心（UKRI）直接资助包容性城市基础设施项目，目的是围绕具体城市的贫困居民实施调查，最终在城市边缘化社区进行支持性干预，展示切实可行的包容性解决方案。

（4）基于气候行动的包容性基础设施。2022年11月，联合国气候变化大会第二十七届缔约方会议（COP27）发布了《气候行动包容性基础设施》（Inclusive Infrastructure for Climate Action）报告，旨在宣传包容性基础设施开发方法对解决气候问题的重要性和紧迫性。报告将包容性基础设施定义为要考虑到每个人，特别是最边缘化的人的不同需求，并使所有人都有能力过上高质量的生活，能够充分参与社会，更能抵御气候变化影响的基础设施[29]。

（5）基于辅助设计（AT）的包容性基础设施。世界卫生组织估计，世界上有超过10亿人需要辅助技术，但90%的人没有可获得的技术支持。辅助设计就许多残疾人和老年人的学习、工作和充分融入家庭和社区而言必不可少，其帮助弱势群体实现了至关重要的独立。全球残疾创新中心在《AT2030包容性基础设施案例研究1：蒙古乌兰巴托的包容性设计和无障碍性》（AT2030 Inclusive Infrastructure Case Study 1:Inclusive Design and Accessibility in Ulaanbaatar,Mongolia）[31]中提出能否成功地帮助所有需要辅助技术的人，取决于是否支持无障碍和包容性的环境和基础设施。这项研究旨在通过与社区、行业和决策者直接接触，在多样化的中低收入国家建立关于包容性环境的具体知识体系，从而解决辅助设计的问题。

4 启示与讨论

从以上论文和报告综述中可以看出，包容性基础设施理念得到了广泛的重视。然而，大多数研究侧重于宏观领域的定性研究，倾向于发展战略和实施框架的引导，其发展模式为自上而下。而对于中、微观领域的实施路径，尤其是对包容性嵌入基础设施规划建设过程的实用工具和方法，缺乏系统的研究。对于基础设施的包容性发展，迫切需要自下而上的发展模式，响应已有的自上而下的发展战略和实施框架，提供包容性的基础设施服务。包容性基础设施研究应以系统、整体性思维为基础，以平衡、充分发展为出发点，分析如何在包容性的语境下，满足多群体的多样化、多层次需求，保障基础设施包容性策略的实施。

4.1 关注基础设施内部的公平充分发展

近年来学者们将基础设施的定义范围逐渐扩大，基础设施被认为是社会活动展开的重要基石。面对人们对美好生活多层次、多样化的强烈需求，基础设施的包容性发展需要在满足功能价值、生态价值的基础上发挥出更大的社会价值，在区域空间层面平衡发展，使各阶层群体公平参与，系统内部各要素充分发展。

当前，应该更加关注对基础设施包容性发展的实施性和可操作性。在高质量发展背景下，包容性基础设施发展方向需要做出较为全面的回应，重点关注基础设施建设全生命周期中各发展要素的公平、平衡与充分发展。具体而言，包容性基础设施是生态服务功能的自主融合、社会空间的人本融入、经济活动的价值创新、物质环境的景观营建和文化特色的品质塑造，应从整体系统、普惠共享、活力繁荣的角度统筹思考，着眼自然生态、功能复合、地域特色、智慧赋能、柔性边界和设计美学等基础设施自身发展要素，重新界定基础设施的功能、生态及空间内涵，多维度提升基础设施的综合效能和整体价值。具体化的要素策略可以更好地帮助设计师、工程师等技术人员，使具体基础设施的规划建设兼具公平与效率。

4.2 注重人与城市的多元需求满足

包容性基础设施除了确保人们对经济增长和社会发展感到满意之外，还要满足社区和城市的发展需求，这就要考虑全生命周期的动态需求和有效的公众参与。全生命周期的动态需求满足可以参考马斯洛需求层次理论，从时间维度考虑基础设施生命周期的各个阶段。从项目准备、融资、设计、建设和运营，到项目监控和评估，直至“退役”“重生”，都应纳入包容性实践。而有效的公众参与，则需要通过设计师和工程师的努力，搭建基础设施与公众之间通俗易懂的沟通桥梁，简化基础设施自身的复杂属性。所以，设计师和工程师应关注如何让公众参与更具有效性和包容性，并应用到基础设施项目建设的全过程，例如通过研讨会的形式，设计师可以帮助公众有效地表达对基础设施的需求和想法，形成与决策者的有效沟通。

4.3 促进基础设施建设包容性交付

当前基础设施供应面临着实现未来经济增长和城市繁荣的压力，这为基础设施建设提供了一个重要的机会来考虑如何以现在的交付满足未来的需求，基础设施交付显得尤为重要。首先，建立跨部门的协作，保障包容性基础设施建设的实施。基础设施建设经历了广泛的拆分阶段，其管理分散到各个部门。这种复杂的、被分割的管理需要通过多部门的协作来实现，促进包容性基础设施建设在实际工作中有效实施。其次，建立多学科、多专业的设计团队，关注多样化人群的需求。多样化的设计团队能够深入了解不同人群的不同需求，并在设计方案中得到体现。然后，制定通用的规划导则，指导具体项目实施。应为设计师和工程师提供具有明晰性、可标准化和经济成本可控的项目实施层面的通用性理论框架、标准或典型设计案例。最后，借助数字化和智慧化手段，增加基础设施的可获得性和可访问性。基础设施的规划、设计、建设、运营与信息技术深度融合，围绕数据价值挖掘和赋能，能够促进传统基础设施智能化，释放基础设施更多内在价值，提供满足多样化需求、更优质的服务。

5 结语

在新时代，随着技术进步和世界联系日益紧密，基础设施的包容性发展在促进经济增长、减少贫困和不平等，以及促进城市可持续发展方面发挥着核心作用。为了实现基础设施的包容性发展，决策者必须考虑文化、社会和经济差异，以及统筹气候变化、城市减贫、数字技术和辅助技术等领域问题，专注于建设可获得、可负担和可靠的基础设施，让所有人共享社会发展成果。如今，宏观层面的研究已较为丰富，明确了包容性基础设施的重要性和意义，构建了包容性基础设施的战略框架和实施策略。但是在中、微观层面，要明确普适性的操作方法，来引导包容性基础设施的项目实施。未来，在项目实施层面，应进一步关注促进基础设施内部要素公平和充分发展，以及注重人与城市的多元需求满足。此外，要完善基础设施全生命周期的需求评估、有效的公众参与、多元的设计团队和通用的规划导则与标准规范制定等，以确保基础设施的交付具有包容性和可持续性。

当代国家及机构在提倡基础设施的包容性发展，是基于社会基本矛盾的判断做出的选择。虽然目前包容性基础设施研究与实践正逐年增加，但是基础设施项目实施领域至今缺乏具体指导。基础设施的规划建设逐步从量的增长向质的发展转变，开展基础设施包容性发展的研究符合现阶段及未来社会发展的要求，希望本文可为基础设施发展提供一定的启发，并引发专家学者的深入讨论。

说明：本文受2023年度南京市建设行业科技计划项目（项目编号：Ks2349）、2022年度江苏省建设系统科技项目（项目编号：2022ZD073）、2021年度南京市建设行业科技计划项目（项目编号：Ks2370、Ks2349）资助。