证券市场中介机构诚信档案建构——基于责权利三角定理的思考＊

范鑫鑫 孙军

（扬州大学社会发展学院 扬州 225000）

1 引言

习近平总书记在党的二十大报告中明确要求加强和完善现代金融监管。作为金融监管的重要组成部分，证券业监管进入改革攻坚时期。近年来，证券市场中介机构的违法违规行为频发，由此产生的诚信危机阻碍了市场的可持续发展。《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2023）》强调深化注册制改革。在全面推行注册制改革以带动资本市场深化改革的当下，应当进一步压实中介机构责任。中介机构归位尽责成为监管转型的必然要求，中介机构诚信档案是有效规范中介机构业务活动，促进中介机构“中流砥柱”作用发挥，保障证券市场健康运行的关键。

2 证券市场中介机构诚信档案建设面临的现实困境

2.1 中介机构执业特性未被呈现

证券市场中介机构是联结市场信息供求双方，为证券发行和交易活动提供服务的机构。依据实际工作性质，证券市场中介机构可分为两类，一类为证券经营机构，以担任保荐人和承销商的证券公司为主，参与统筹证券发行与交易业务；一类为会计师事务所、律师事务所、信用评级机构等在内的证券服务机构，主要为市场参与者提供具体专业服务业务。

不同中介机构所属监管部门不同，各监管部门对于中介机构诚信档案的建立有各自的规定与要求。证券公司由中国证监会主管，遵照《证券期货市场诚信监督管理办法》（以下简称《诚信监管办法》），由诚信档案数据库记入其诚信信息。2023年3月，司法部公布了《律师和律师事务所执业诚信信息公示管理办法（征求意见稿）》，同月，财政部印发了《注册会计师行业诚信建设纲要》。两大部门分别根据中介机构的执业情况对诚信信息的采集与收录提出了具体措施，并指定由全国律师综合管理信息系统与注册会计师行业统一监管平台全面记录行业诚信信息。2019年11月，中国人民银行等四部门发布了《信用评级业管理暂行办法》，规定在职责范围内建立信用评级机构信用档案。

而在证券市场中，中介机构因从事证券业务亦受证监会的监管，中国证监会会同有关部门对包括中介机构在内的市场主体业务活动实行全面监管。证监会发布的《诚信监管办法》设定由证券期货市场诚信档案数据库收录市场主体诚信信息，并根据市场主体的共性对诚信信息的内容管理做了明文规定，而中介机构的执业特性并未被甄别对待，中介机构诚信档案的建立在一定条件范围内满足了诚信监管的必要条件而非中介机构归位尽责的充分条件，中介机构受多头监管下的数据以及中介机构勤勉尽责下的实绩无法经由诚信档案实现充分集成与呈现，致使中介机构诚信档案的有效性与可用性状态难以得到完全保障。

2.2 诚信档案作用效果未达预期

注册制全面实行的大背景下，中介机构成为重点监管对象。近年来，监管部门持续推出相关制度条例及指导意见，2021年，中办、国办发布的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》明确提出加强对中介机构的监管。在压实中介机构责任以及从严从重监管风向的引导下，中介机构诚信档案作为监管的重要工具同步升级。中介机构违法违规案件的增多，直接导致记入中介机构诚信档案内容数量的提升，中介机构诚信档案归集作用显著。

然而，中介机构诚信档案作为提供监管实施依据的坚实基础，在当前监管执法过程中的参与始终具有隐性色彩。《诚信监管办法》强调在对中介机构进行监督管理时应当查阅诚信档案。但就实际情况而言，诚信档案的参考鲜少被提及，诚信档案作用方式模糊且作用效果式微。2023年3月，中国证监会公布了2022年证监稽查20 起典型违法案例，涉及中介机构未履职尽责的就有4 起，这4 起的处罚决定主要根据当事人违法行为的事实、性质、情节与社会危害程度做出，而未直接指出对诚信档案的参考或查阅。

同月，中国证监会公布了2022年法治政府建设情况，要求持续做好对中介机构的日常监管与专项检查，并围绕严格规范公正文明高效执法，指出应当持续优化诚信档案数据库功能，扎实推进诚信信息对外查询公示及对内查询应用。由此可见，在加强中介机构勤勉尽责方面，推进中介机构诚信档案与监管机制的深度融合既是重心亦是难点。

3 责权利三角定理及证券市场中介机构责权利要素解析

在管理学中，责权利三角定理是管理的基本原理，指管理过程即为管理主体责任、权力、利益“三要素”结合与统一的过程，若将“三要素”视为三角形的三条边，为保证管理主体的实践活动效率，则“三要素”间应当具备等边三角形性质。

中介机构具有双重身份的特殊性。在市场活动中，中介机构一方面为委托人服务，与委托人构成委托-代理关系，为委托人提供专业顾问服务，同时凭借自身积累起来的声誉资本为委托人作担保[1]。另一方面又充当投资者投资过程的把关人，为公众投资者提供信息咨询服务，帮助投资者了解委托人的实际状况以引导投资者做出正确的投资决策。在市场监管中，中介机构既是监管主体，亦是监管对象。一方面中介机构在专业领域内对上市公司进行核查审验，对行政监管与行业自律管理起到补充作用，降低监管成本。另一方面，中介机构的监管行为属于其业务活动范畴，受到行政主体与自律主体的监督约束。

中介机构诚信档案旨在全面记录市场活动中对中介机构失信或守信行为的监管成果效果，而中介机构二元身份的复杂性为中介机构诚信档案的建构带来一定难度。责权利三角定理能够充分反映中介机构在市场运行中应处的位置状况，明确中介机构责任、权力、利益的具体配置与整体状态。以责权利三角定理为内蕴机理，通过厘清拥有不同身份特征的中介机构所具备的责任、权力、利益以及三者间的关系，能够有效满足中介机构诚信档案建构要求。

3.1 中介机构的应担责任

中介机构应担责任主要面向两类主体，一是投资者，即证券需求方，二是委托人，即证券供给方。中介机构应担责任主要包含两个方面，一是过程责任，即职务所对应的应尽义务，二是结果责任，即对不利后果的责任承担。

在过程责任方面，中介机构主要承担业务核查、行为监督、信息披露、文件制作与自律管理的义务，具体而言，对投资者尽到信息披露真实可靠的义务，对委托人发行上市前尽到核验审查并出具专业文件的义务，对委托人发行后的交易活动尽到持续督导的义务，对所有业务活动尽到勤勉尽责的义务，其中对于自身所涉专业领域承担特别注意义务，对于非专业领域承担一般注意任务[2]。根据所处市场活动环节与业务专业负载的不同，明确不同类型中介机构的具体职责[3]。证券公司的职责是对证券发行人提供的相关文件以及经营和风险情况全面审查，对其它中介机构出具的专业文件审核验证，对投资者适当性管理。会计师事务所的职责是对委托人的资产状况与会计资料进行审查并出具验资报告和审计报告。律师事务所的职责是对委托人内部控制行为与外部业务活动进行法律风险排查并出具法律意见书。信用评级机构的职责是对委托人整体状况进行评估并出具信用评估报告。

在结果责任方面，中介机构主要承担第三方责任。新修订的《证券法》明确规定，证券公司及其直接责任人员除可自证自身无过错外对发行人的虚假性或误导性陈述承担连带责任，对利用自身职务之便从事非法交易活动或违反交易规则泄露信息等给委托人或投资者造成损失的承担赔偿责任。证券服务机构对所出具的鉴定性文件存在虚假、误导或遗漏陈述致使投资者损失的承担连带责任。在实践操作中，过错推定原则是中介机构责任承担的基本原则，根据不同情况下过错的不同程度决定责任承担的多寡。采用比例连带责任或补充责任的责任形式进行中介机构责任承担的最终判定。

3.2 中介机构的支配权力

注册制的全面实施将证监会对证券发行的实质审核转变为形式审查，相关权力被下放至市场当中，中介机构的话语权和行使权得到扩大，程序性权力和专业性权力得到强化。中介机构所拥有的支配权力是其职责范围内官方授予的职业权限，主要包括对不当披露的阻止权、错误披露的揭发权以及证券发行的否决权。中介机构依据自身的专业能力和对委托人证券发行和交易情况进行准确判断。具体而言，在审查核验委托人提供的相关文件材料时，若发现不符合规范的地方，中介机构可发表保留或否定意见以要求其改正。同时，中介机构有权拒绝不符合规定的委托，在委托人未听取其建议或意见的情况下可公允地披露真实的专业信息，揭露委托人存在的问题从而对委托人的行为活动进行有效控制。此外，中介机构拥有对证券发行的否决权，监督规范委托人的发行上市或市场交易活动，阻止委托人在市场发行或交易中的不当行为[4]。

3.3 中介机构的目标利益

既得利益是中介机构持续经营的主要目标。中介机构的既得利益主要包含两个方面，一是物质利益，一是精神利益。对于中介机构而言，物质利益是指按规定收取服务费用，利益来源于证券中介机构受上市公司委托,并由上市公司支付报酬。精神利益是指满足中介机构存在和发展的一切精神条件，在市场经济中，主要通过荣誉表彰等一切非物质利益的总和转化成声誉资本的形式表现出来。中介机构在市场重复博弈的过程中，利益最大化的路径是获得足够高的报酬和足够多的业务量。一方面，中介机构基于一定的职业操守，通过为委托人提供所需的专业服务以获得尽可能高的盈利。另一方面，中介机构在占据一定市场份额的前提下，通过自身的声誉传播，吸引潜在客户以为中介机构的长足发展挖掘潜在效益。

4 基于责权利三角定理的证券市场中介机构诚信档案建构逻辑

依据责权利三角定理，市场中个体或组织的行为受价值观的牵引，在主体价值观的引导下，生成责任、权力、利益三个独立的要素，责权利彼此间相互牵制、规范，构成制衡关系。同时，责权利三要素又投入于主体价值观的实现进程中，为让个体或组织承担一定的责任，则需赋予其完成责任所必须的权力，并给予其所承担责任对应的利益。责权利三者相互促进、支持，形成对等关系。制衡与对等思路构成中介机构诚信档案的建构逻辑。

4.1 制衡关系视角下的建构逻辑

责任、权力与利益集于中介机构一体，制衡旨在通过三者间彼此制约的行为达成平衡状态，使中介机构形成稳固结构以保障中介机构职能正向有效实施。中介机构诚信档案作为外部施力工具，则以实现责权利内部制衡为前提进行建构。

中介机构诚信档案录入的诚信信息需全面且充分地反映中介机构责任落实是否到位、权力运用是否得当、利益获取是否正当。中介机构诚信档案管理过程中需采用一定技术方法明确不同中介机构的诚信状况，根据不同诚信档案的生成原由分析其中责任、权力、利益间的相互关系，解析致使中介机构出现违法失信行为的主要原因并总结推动中介机构诚实守信的重要举措。诚信档案的输出需将落脚点放置于责任的压实、权力的约束与利益的调控。将中介机构诚信档案作为中介机构诚信参与的斧正手段与信用治理的重要门径，通过诚信信息资源的有效集成与诚信档案的高效利用，强化中介机构及其从业人员责权利的正确观念，规范中介机构的行为实施，夯实市场诚信建设基础。

4.2 对等关系视角下的建构逻辑

责权利三者间关系无限接近对等是最科学合理的状态。在市场经济中，责权利的对等能够有效规制中介机构的行为，促成市场活动的良性循环，中介机构诚信档案将责权利三者间相称作为建构的目标，根据相称要求明晰建构内容，以贴近理想状态。

4.2.1 责——权相称的要求

责任与权力的相称，是指主体所拥有的权力应当与其承担的责任对等，根据责任承担的大小进行权力的合理授予。落实责权对等，根本上以问责为手段，通过追究主体责任，规范权力运行，保证运行质量。

于中介机构而言，其对委托人尽有外部监管职责，需对委托人出具的相关文件材料进行全面审查，并对委托人行为进行审慎规范，既而出具符合真实情况的证明文件。从客观具备条件上看，中介机构承担的责任较大，但由于未能有效运用自身监管力量而造成监管有限，使得自身无法尽善尽美地完成既定目标，有可能产生因缺乏积极性而不作为的情况。在此背景下，中介机构诚信档案的建立应从信息收集与管理方面着手，通过收录信息与管理方式具体准则的指向性规定，凸显正确的行为导向与业务标准以对中介机构起到警醒作用。同时，树立中介机构诚信档案的权威性，诚信档案应当及时准确反映中介机构在规定期限内职责承担情况以便能够被实时调取以用于对中介机构全部市场活动的合理制约，保证诚信监管的实施，反向激发中介机构权力的运用。结果责任方面，面对上市公司违法失信案件，涉案中介机构或推诿扯皮，或由于无法证明自身无过错而承担赔偿，又因无法判断中介机构职权行为的影响而造成处罚结果的一致，使得执业程序推进下的公平性考量有所欠缺。基于此情形，中介机构诚信档案的诚信信息收集应当包含不同类型中介机构责任履行情况记录，针对中介机构不同环节的勤勉义务记录并保存对应的权力行使与尽责情况，做到“痕迹管理”，使得在出现违法违规案件时，能够根据责任分配的主次与过错程度的高低对相关中介机构进行针对性惩处，促进中介机构勤勉尽责，有效发挥自身职能。

4.2.2 责——利相称的要求

投资与回报成正比符合市场运行规律，于中介机构而言，回报等同于利益。责任与利益的对等旨在使中介机构将责任的承担视作获取利益的必要投资。由于中介机构从事经济活动的根本目的为追求自身利益最大化，因此为保证市场健康发展，应当引导中介机构进行正向投资。

中介机构为委托人与投资者服务，一方面提供委托人发行或交易所必需的核验报告，一方面帮助投资者获取和甄别信息，保护投资者的合法权益[5]。中介机构作为衔接委托人与投资者的纽带，力图平衡双方的信息不对称[6]。而当双方产生利益冲突时，中介机构会基于成本效益的考量做出符合正常认知逻辑的决定。虚假陈述与欺诈发行等违法事件中出现的中介机构弄虚作假行为，主要源于中介机构在权衡成本效益后，为保证自身利益，而选择与委托人构成利益共同体，和委托人同流合污[7]。究其根本是中介机构从事违法失信行为获取的短期利益高于诚信供职得到的长期效益与违法违规所需成本低于预期可获收益所导致的。结合激励相容理论，为改变这种现象，应当设计合理的激励手段以保证中介机构在不损害市场利益的前提下实现自身利益，同时通过提高违法违规成本的约束方式引导中介机构的行为结果符合市场利益目标。其中，最直接的方式是强化声誉影响，将报酬机制和声誉机制相连，使信用作为报酬的重要来源[8]。基于此，中介机构诚信档案的构建应当围绕夯实声誉资本展开，收集中介机构违法失信信息与诚实守信信息，并采用科学方法对已收录的诚信档案进行诚信状况评估，所形成的结果即为中介机构声誉资本的主要组成，为声誉激励约束手段的实施奠定基础。在实际运行中，保障中介机构诚信档案功能作用的发挥，提高声誉好的中介机构获得正向利益的机会，加大声誉差的中介机构获得负利益的可能。行政方面，对诚实守信的中介机构提供业务便利，对诚信状况差的中介机构加大监管力度，市场方面，因信用与报酬的对等，使得拥有较高声誉资本的中介机构收获丰厚的报酬，拥有较低声誉资本的中介机构甚至存在失去立足的可能。

4.2.3 权——利相称的要求

利益分配存在差别是权力产生的原因，权力与利益对等的根本是通过权力的行使，保证利益分配的合理。于中介机构而言，则是通过权力的运用，保障市场活动各参与方共同的利益。对于中介机构将权力运用于牟取自身利益情况的出现，应当采用第三方介入形式进行监督约束。

在注册制实施背景下，有的中介机构为了牟取不正当的利益而滥用权力，通过不当运用自身信息优势地位蓄意发布虚假不实信息以误导投资者投资判断、非法行使自身实质审核权以配合上市公司实施欺诈造假行为等方式谋利。针对部分中介机构及其从业人员背离职业操守、突破职业底线的现象应当加大惩处力度，实行从严监管。一方面，巩固高标准惩戒体系，实现证监会、行业自律组织以及其他机构对中介机构的联合监督。中介机构诚信档案应当依照惩戒体系结构进行信息收集与服务提供。中介机构诚信档案的建立由行政监管与行业自律共同参与，诚信信息的内容应当包含跨领域执法结果的全面记录。另一方面，提高对中介机构从业人员的约束。中介机构诚信档案的全面建设包括对从业人员诚信档案的规范建设，使中介机构在聘任人员前能够考察拟聘任人员的诚信档案，将诚信条件作为入职中介机构的重要门槛。同时，打破跨行业壁垒，注重诚信档案间的互联互通。将有关中介机构从业人员的诚信档案与其个人诚信档案相连，使曾在中介机构任职的人员转向其他行业时依旧受到市场诚信约束，扩大诚信的影响力与辐射面。

5 基于责权利三角定理的证券市场中介机构诚信档案建构路向

中介机构诚信档案建构的指引为保障中介机构责权利三要素对立统一，作用在于为监管主体的监管执法提供合法依据，引导中介机构行为活动的践约守法。

5.1 “制衡”：细化中介机构诚信档案的结构层次

《诚信监管办法》已规定了各市场主体诚信信息的记入内容。为尽可能发挥诚信档案的作用，应当根据中介机构责权利三要素在市场活动中所展现出的实际情况进行合理具体地设计，全面围绕中介机构因责任、权力、利益相互作用而生成的信息进行诚信档案结构划分，可选择以基本信息、违法失信信息、诚实守信信息、公开履行信息为纲进行具体分类。基本信息是各中介机构及其从业人员诚信档案的必备信息，主要由名称、所在地、统一社会信用代码等组成；根据主观故意与客观过失两种情况，可将违法失信信息大致分为为谋利而从事欺诈行为的虚假信息披露与未履行勤勉义务的错误信息披露两种进行监管结果的归类[9]；根据诚信行为类型，可将诚实守信信息分为获中国证监会等全国性证券期货市场行业组织做出的表彰、奖励与督查举报上市公司违法违规并得到认证信息两种；依据市场发行与交易活动的不同阶段，可将公开履行信息可分为发行前审慎履职情况与发行后持续审验履行情况。通过诚信信息结构层次的细致划分，既使诚信档案得到系统整合，亦使中介机构明晰约束与激励的先决条件，为诚信档案的作用发挥奠定良好的物质基础。

5.2 “问责”：规范中介机构诚信档案的内容来源

中介机构诚信档案建构的效能之一为通过诚信信息的归集，为中介机构责任压实奠定客观物质基础以促使中介机构正确有效行使权力，贯彻责权对等的要求。为保证中介机构诚信信息收集的全面性与合理性，需明确中介机构诚信信息的来源。根据责权对等条件下市场主体间的相互关系，诚信信息的来源渠道可归纳为以下四种。一是证券监管机构出具的监管信息。证监会对中介机构的依法监管成果是诚信档案最主要的组成部分。二是行业自律组织形成的自律管理信息。不同类型的中介机构分属不同行业自律组织监督管理，如证券业协会负责对证券公司进行自律管理，律师协会负责对律师事务所进行自律检查，会计事务所则是由注册会计师协会进行自律监督。不同行业自律组织对各类中介机构进行监督检查后会形成相应的管理信息。三是诚信评估机构或信用评级机构做出的诚信评估或信用评级。诚信评估机构与信用评级机构会在监管机构的明确要求下对其他中介机构进行诚信评价并形成评价结果。四是其他承担监管职责机构的监管信息。中介机构的行为在现行法规体系下会受到不同部门的监管，如人民法院、财政部、审计署等，各监管机构依据各自职责范围对中介机构实施监管检查措施并形成相应的监管结果。在以行政监管为主导，行业自律管理为补充对中介机构及其从业人员进行约束规范的模式下，中介机构从业人员的诚信档案同样来自以上渠道。

5.3 “制利”：推进与声誉自律机制的长效挂钩

诚实守信的声誉是中介机构获取长期效益得以持续发展的重要支撑。依据责利对等的实现要求，中介机构诚信档案建构可将保障其利益获取作为驱动条件，采用与声誉约束关联的方式贯彻“责任承担越大，利益获取越高”的良性规则，以引导中介机构承担自身责任。在市场经济中，声誉约束属于市场机制，诚信档案则属于官方监管的产物，在声誉约束作为满足中介机构责利对等重要方式的前提下，诚信档案可转换“身份”参与完善声誉自律机制以发挥其应尽的效能价值。2022年5月中国证券业协会发布的《诚信准则》提出将中介机构及其工作人员的诚信状况纳入执业声誉激励约束考量范畴。同期发布的《证券行业执业声誉信息管理办法》（以下简称《管理办法》）明确规定建立证券行业执业声誉信息库，收录自律管理对象的执业声誉信息。声誉约束中执业声誉管理的地位相当于诚信监管中的诚信档案，根据《管理办法》对执业声誉信息范围的要求，执业声誉信息以诚信信息为主要内容，从中介机构诚信档案中获取。鉴于此，中介机构诚信档案管理主体可与不同类型中介机构所属行业协会达成协议，或共同建立执业声誉信息库并统一规范执业声誉信息的认定程序以进行管理，或根据不同行业协会声誉要求按照统一记入标准进行诚信档案的输出与共享。将中介机构诚信档案中的诚信信息以执业声誉信息的形式显现并用于约束管理，通过声誉扩散为中介机构带来正效应或负效应的方式补强对中介机构的市场化约束，由此建立健全中介机构诚信建设长效机制。

5.4 “束权”：强化与诚信监管机制的有效衔接

为保障市场各主体的利益，应当强化对中介机构权力行使的监督约束。权利对等的要旨在实践中表现为中介机构诚信档案建构应当以诚信监管的有力实施为根本方向。2019年，国务院办公厅发布《加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，2022年5月，证监会、司法部、财政部联合发布《关于加强注册制下中介机构廉洁从业监管的意见》，中介机构诚信监管逐步建立健全。对中介机构实施诚信监管的主体为证券监督管理机构，诚信档案是诚信监管机制的重要抓手，诚信监管的基本过程为诚信信息的产生与归集和诚信档案的管理与应用，具体方式是将监管过程中形成的有关中介机构的诚信记录记入诚信档案，诚信档案经过科学处理后输出以用于监管的实施，二者同时进行。中介机构是市场利益均衡分配的维护者与实践者，对其实施诚信监管的及时性、精准性与有效性应当得到必要保障。诚信监管贯穿中介机构全生命周期，由此中介机构诚信档案可根据诚信监管各环节要求进行对应构建。面对事前的信用承诺制度，需将信用承诺履行情况记入诚信档案以作日后凭证；针对事中诚信分级分类监管，中介机构诚信档案建设主体应当设置诚信评价标准，在大数据的支撑下动态地对诚信档案进行精准评估以作差异化监管参照；对于事后失信惩戒与守信激励，中介机构诚信档案系统可预设可能出现的诚信缺失形式进行集成功能设定，以推进诚信档案的针对性输出与协同性共享，达到联合惩戒与激励的目的。

根据《证券法》《诚信监管办法》等法律法规，2022年5月中国证券业协会制定并发布《证券行业诚信准则》（以下简称《诚信准则》），该准则详定了中介机构的责任义务，规范了证券行业自律管理举措。行业自律管理是行政监管的补充，除证券交易所外，其他行业自律协会亦可参与中介机构诚信档案的统一建设，并在一定标准要求下同监管机构共同运用诚信档案在职责范围内对中介机构实施相应的事前事中事后监管。