基本公共服务标准化过程中的动态调整机制研究

吕勇 黄晓莉 吴序一 李睿

摘 要：党的二十大报告明确将“基本公共服务实现均等化”列入到2035年我国发展的总体目标，标准化已被证明对于基本公共服务均等化实现具有重要作用，然而尚无针对基本公共服务标准化过程中的动态调整机制建设相关研究见报道。本文在解读基本公共服务特点和国内外标准动态调整主要做法的基础上，分析基本公共服务标准动态调整的特征和难点，提出基本公共服务标准动态调整机制建设的对策与建议。

关键词：基本公共服务，标准化，均等化，动态调整机制

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.09.002

Research on Dynamic Adjustment Mechanism of Standards in the Standardization Process of Basic Public Services

LYU Yong HUANG Xiaoli WU Xuyi LI Rui

（Shenzhen Institute of Standards and Technology）

Abstract： According to the 20th CPC National Congress， promoting the equalization of basic public services has became one of the overall development goals of China by 2035. It is proved that standardization has played an important role in the equalization of basic public services， but there is no published research report on the construction of the dynamic adjustment mechanism of basic public service standards. Based on the characteristics of basic public services and major measures of standards adjustment at home and abroad， this paper analyzes the characteristics and diffi culties of adjusting standards for basic public services， and puts forward corresponding suggestions.

Keywords： basic public services， standardization， equalization， dynamic adjustment mechanism

0 引 言

中国共产党第二十次全国代表大会批准通过习近平总书记关于《高舉中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的报告，明确将“基本公共服务实现均等化”列入到2035年我国发展的总体目标，并将“基本公共服务均等化水平明显提升”作为未来五年全面建设社会主义现代化国家开局起步关键时期的主要目标任务之一。围绕基本公共服务均等化，学术界已有大量的研究开展，其中项继权[1]、曾红颖[2]、廖文剑[3]、郑霞等[4]学者已充分论述了标准化对于基本公共服务均等化实现的重要作用。为推动基本公共服务标准化，2018年国家出台了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，提出建立健全基本公共服务标准体系，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，创新基本公共服务标准实施机制，推动标准水平动态有序调整，鼓励开展创新试点示范。2020年《市场监管总局 国家发展改革委财务部关于下达国家基本公共服务标准化试点项目的通知》，全国首批基本公共服务标准化试点如火如荼推进。2021年3月30日，经国务院批复同意，国家发展改革委联合20个部门印发了《国家基本公共服务标准（2021年版）》（发改社会〔2021〕443号），要求各地区结合实际认真贯彻落实。蒋立等[5]学者通过开展基本公共服务标准化活动实践，进行了有益探索，但目前针对基本公共服务标准化过程中的动态调整机制建设尚无相关研究。基本公共服务水平及要求是随着社会经济发展水平动态变化的，标准的动态调整是保证基本公共服务质量和服务水平均等化提升与持续合理改进的关键，是实现基本公共服务均等化、便捷化、普惠化的重要抓手。本文在解读基本公共服务特点和国内外标准动态调整主要做法的基础上，分析基本公共服务标准动态调整的特征和难点，提出基本公共服务标准动态调整机制建设的建议。

1 基本理论

1.1 基本公共服务

2017年发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出，基本公共服务是“由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务”，由此，可看出：（1）基本公共服务的主要主体是政府，具有公益性和政治性；（2）基本公共服务是公共服务当中最基本的部分，是解决公民生存和发展问题“不能没有”的公共服务；（3）基本公共服务是动态发展的，随着经济社会发展水平的变化而变化。

由于基本公共服务是保障全体公民生存和发展基本需要的服务，基本公共服务贯穿于人们从出生到老年的各个人生阶段，覆盖人们居住、教育、劳动、养老、医疗健康、文化生活等衣食住行的各个领域。

1.2 标准与标准调整

关于标准的内涵，有多种解释。从词义解释上看，标准是衡量事物的准则，是对重复性事物和概念所做的统一规定。这里的“标准”通常指的是某一特定的指标或具体的要求（以下称“基准指标标准”），现实中常以某一条款的形式体现，例如“每人每月发放补贴300元”。

GB/T 20000.1—2014《标准化工作指南 第1部分：标准化活动和相关活动的通用术语》将标准定义为“通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件”。国际标准化组织（ISO）的标准化原理委员会（STACO）则指出“标准是由一个公认的机构制定和批准的文件，它对活动或活动的结果规定了规则、导则或特殊值，供共同和反复使用，以实现在预定领域内最佳秩序的效果”。这里的“标准”是一种文件，是经过协商一致在特定范围共同使用且重复使用的文件（以下称“标准文件”），现实中常以某一项具有指导或规范作用的文件形式呈现，例如《政务服务大厅无障碍服务规范》《家庭适老化改造与管理规范》。

基于此，标准调整包含两个层面的内涵：一是调整具体的指标或要求，即基准指标标准调整。例如，将“每人每月发放补贴200元”调整为“每人每月发放补贴300元”。二是以标准文件为单位进行调整，主要表现为文件的废止、替换和修订。

1.3 基本公共服务标准

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，“基本公共服务标准，是指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范。”结合标准的内涵，基本公共服务标准的内涵既可指对基本公共服务活动的服务范围、服务项目、服务内容的具体要求，即基本公共服务基准指标标准。如《国家基本公共服务标准（2021年版）》中规定，“孕产妇健康服务的服务对象是孕产妇，服务内容为免费为孕产妇规范提供1次孕早期健康检查……”给出了基本公共服务的具体事项类型及服务事项的服务对象、服务内容及具体执行的服务准则；又可指围绕基本公共服务活动所制定的在既定范围共同使用和重复使用的标准文件，如围绕居家护理服务，制定并发布DB 4403/T 107-2020《居家护理服务规范》。

1.4 基本公共服务标准动态调整

结合标准调整和基本公共服务标准的内涵，基本公共服务标准调整包括两个方面内容：一是对基本公共服务基准指标标准进行调整，如服务对象范围从满70周岁的老人扩大为满60周岁的老人；二是对基本公共服务标准文件进行调整，如对GB/T 35615-2017《社会保险登记服务规范》进行修订，发布新的版本GB/T 35615-2022《社会保险登记服务规范》，相应地GB/T 35615-2017被废止。对于已制定发布正式标准的基本公共服务事项，其两个内容可以是一致的，即通过动态调整标准文件，同步实现指标的调整；对于尚未制定发布标准的基本公共服务事项，则需要综合考虑指标及相关文件配套要求，或通过制定发布标准实现。

根据《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，基本公共服务标准化的目标是以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化和便捷化，由于公民生存和发展基本需要以及经济社会发展水平是一个动态发展的过程，受经济社会发展水平变化的影响，受社会公众需求变化的影响，基本公共服务标准化活动也处于动态发展的进程中，基本公共服务标准作为基本公共服务标准化活动的成果，也需适时进行动态调整以适应时代及人民生活发展的需要。

2 标准动态调整的主要做法

对于标准化工作，标准的动态调整已有成熟做法。一般通过对标准持续跟踪和动态调整，确保持续适应当下发展需要、符合当前服务和技术水平，并对标准实施效果进行评估。以下总结了国内外标准动态调整的主要做法，为基本公共服务标准动态调整机制建设提供参考借鉴。

2.1 定期审查

定期审查主要是由专门的机构或组织在规定的周期内对标准进行审查，以评估确定该标准是否继续有效。评估的结构通常为继续有效、需要修订、应予废止。如，ISO/IEC标准的定期审查主要由技术委员会组织实施，审查周期为5年；我国国家标准采用定期复审的模式，由标准归口的国务院有关主管部门或全国专业标准化技术委员会组织实施，一般复审周期也为5年。

2.2 缺陷更正

缺陷更正主要是对标准中少量的、个别的、细微的缺陷进行修改更正。此类调整通常由专门的机构或组织以发布通知、修正方案等形式实现。如，ISO/IEC标准的缺陷更正分为两种，编辑性缺陷和技术性缺陷。属于编辑性缺陷的，发布勘误表或重印；属于技术方面需增补内容的，通常以修正案的模式处理。我国对国家标准的少量修改或个别调整也采用了类似的方式——发布修改通知单，主要是发现个别技术内容有问题且必须作少量修改或补充时，由该标准的负责起草单位提出，按有关程序进行审查和报批后以修改通知单的形式修改发布。

2.3 不间断维护

不间断维护主要是对某一标准或某一类标准设立专门的组织机构进行动态、持续、不间断的维护。该模式的主要目的是，避免由于标准制修订周期较长而导致标准技术内容滞后于生产生活发展水平或不适应使用需求的情形。如，UN/EDIFACT标准，作为全球使用最广的电子数据交换标准，为使其充分、快速、有效地反映市场需求并对需求做出快速应答，对于比较稳定的、长期适用于发展需要的标准，采用传统的定期维护、缺陷更正的模式，对于市场及技术发展快、更新快的标准，则设立了相应的管理组织，制定了一系列技术文件和工作程序，以动态方式对这类标准进行研发、协调、维护和管理，使该类标准的内容及时有效地反映EDI的应用需求。ISO/IEC对于适用范围广、内容更新快的标准，也采用了类似的注册机构模式，即对某一需要持续维护的标准，任命一个对应的维护机构，并在相应的标准中明确该标准的维护机构，鼓励该标准用户随时向维护机构提出对标准内容进行增删或修改的申请。经维护机构审查通过的申请内容可直接纳入该标准并向外公开。

3 基本公共服务标准动态调整的特征、难点

3.1 标准类型繁多

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》提出，要“明确国家基本公共服务质量要求，提出幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶以及优军服务保障、文体服务保障等9个方面的具体保障范围和质量要求”，基本公共服务标准将覆盖人民群众衣食住行的各个方面，从标准文件上看，按标准所属领域劃分，可分为公共教育类标准、劳动就业创业标准、社会服务标准、住房保障标准等；按标准的性质划分，可分为基础通用标准、服务提供标准、服务保障标准等；按标准的层级划分，可分为国家标准、省市地方标准、某个区域的内部规范等。如，深圳市福田区基本公共服务标准化综合试点围绕其145项基本公共服务事项梳理出近900项国家、行业标准、省市地方标准及其区内执行的内部规范，贯穿于其幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶、优军服务保障、文化体育保障等九大基本公共服务领域。如若从基准指标标准上看，其标准类型将涵盖服务指标、服务的具体流程、服务的具体方式、服务的具体操作要求等。由此可见，基本公共服务标准的动态调整所涉及的标准类型繁多，涉及的专业领域广泛，也因此要求具备较高的综合能力和专业知识储备。

3.2 实施主体庞杂

由于基本公共服务覆盖范围广、标准类型繁多，基本公共服务标准动态调整的实施主体显得庞杂。从提出和归口部门上分，标准的提出和归口部门一般为标准化对象所在领域的行业主管部门，因此可涵盖衣食住行各领域的行业主管部门，如，学有所教领域的基本公共服务，行业主管部门主要是教育部门；病有所医领域的基本公共服务，行业主管部门主要是医疗卫生部门。从标准化行政主管部门上分，可分为国家标准化行政主管部门、地方标准化行政主管部门，加之各标准的起草单位也往往涵盖多个企事业单位、组织机构、社会团体。由此，基本公共服务标准动态调整是一个多部门、跨领域的、纵横交错的庞大运行体系，对各实施主体之间的统筹能力、沟通能力、协作能力要求也较高。

3.3 交互程序繁杂

基于标准类型繁多、实施主体庞杂等特点，基本公共服务标准动态调整的交互程序也显得十分繁杂。交互程序主要体现为标准调整过程的上传下达的流转程序。标准的调整应如何发起、经何人审核、由何人具体落实、需何人协作、经何人批准等，不同类型的标准调整如何流转，跨部门、跨专业领域的标准调整如何流转等，对于切实有效推动基本公共服务标准动态调整，都是不可忽视的命题。

4 基本公共服务标准动态调整机制建议

4.1 明确实施范围

由于标准具有明确的提出和归口单位，具有明显的行政层级或地域管辖权特点；不同层级的标准适用范围不同，行政主管部门也不同，基本公共服务标准动态调整机制的建立，首先需明确机制运行的区域范围和层级。建议根据行政管理层级进行划分，逐级建立。如，建立市级基本公共服务标准化动态调整机制，统筹本市范围内基本公共服务标准动态调整工作；建立区级基本公共服务标准化动态调整机制，统筹本区范围内基本公共服务标准动态调整工作。

4.2 明确实施主体

标准的动态调整，需要有明确且固定的实施主体，使标准动态调整工作具有明确的发起和归口单位。参考国内外标准维护的管理模式，结合基本公共服务标准动态调整的特点，建议标准动态调整的实施主体类型可分为以下三方（见图1）：

（1）统筹管理方，统筹组织本区域范围内的标准动态调整工作，类似于国家标准化管理委员会；负责本区域标准动态调整工作制度的制定和组织实施，文件指示上传下达、标准动态调整的统计、分析以及规划布局。

（2）专业领域管理方，建议可在九大基本公共服务领域设立专业领域管理方，如设立优军服务保障专业领域管理方，类似于各专业领域的国家标准化专业技术委员会，负责本专业领域标准动态调整管理制度的制定和实施、工作组的指导与管理、本领域标准动态调整情况的统计、分析及中长期规划。

（3）专业领域中细分的工作组（简称“工作组”），类似于国家标准化专业技术委员会下设的分技术委员会或工作组，如在优军服务保障领域，可划分优待抚恤工作组、就业创业工作组；也可根据标准的特点划分，如服务提供类标准维护工作组、服务保障类标准维护工作组等，负责围绕自身业务范围，实施标准动态调整各环节的具体工作，并对标准动态调整情况进行统计、分析、汇总。

4.3 明确实施路径

经分析国内外标准调整运行模式，基本公共服务标准动态调整的实施路径可包括需求信息采集与分析、标准调整需求评估、标准调整提案、调整工作落实、调整结果公布与备案、标准调整情况统计等环节（见图2）。

其中，需求信息采集的来源可包括外部的社会公众意见反馈、标准利益相关方意见反馈、有关行业动态及政策动态的收集、内部标准实施监测结果反馈、财政承受能力评估结果反馈等。

结合基本公共服务标准的内涵，标准调整需求一般包括基准指标标准调整需求和标准文件调整需求。考虑到基准指标标准的行业和行政管辖权，基准指标标准调整的需求评估建议按照所属行业主管部门工作部署组织实施。标准文件调整的需求评估则建议由专业领域管理方组织，以专家评审的方式进行。专业领域管理方和工作組可组建本领域的专家组，由专家组制定技术评审所遵循的技术评审规则，对标准调整需求进行评估，形成标准调整提案。考虑到标准化工作的统一性和延续性，标准文件调整工作建议由工作组协调起草单位具体执行，且由于标准文件具有明确的适用范围、适用对象、提出和归口单位，动态调整工作仅适用于本区域本层级发布的标准文件。

4.4 明确实施程序

各环节工作的落地需要明确的实施交互程序。标准动态调整的实施程序可分为实施主体之间的行政管理程序和实施主体内部的工作程序。

实施主体之间的行政管理程序，主要是关于各实施主体之间文件报送、审批的流转程序。各实施主体之间的文件流转程序见图3。

实施主体的工作程序，可分为工作组内部程序和专业领域管理方内部程序以及两者之间程序的交互流转（见图4）。根据各实施主体的职责，具体可体现为：（1）工作组内部：工作组需具备标准调整需求信息采集和反馈的渠道、对需求信息进行分析、评估，形成调整决定或调整提案，经专业管理方审批后，协调起草单位落实。（2）专业领域管理方内部：主要体现为对工作组提出的标准调整决定或调整提案进行审批，对本领域标准调整情况进行统计汇总并向统筹管理方报备。（3）统筹管理方与专业领域管理方之间：可体现为，专业领域管理方将本领域标准调整情况报送至统筹管理方汇总，统筹管理方根据专业领域管理方的需求，在标准化技术领域予以必要支撑或指导，同时，定期组织本区域全区标准动态调整工作，如定期组织本区域标准文件的修订立项。

4.5 完善基础条件

4.5.1 建立标准化信息管理平台

建立用于基本公共服务标准及相关信息交流共享、统计分析及接收行业及社会公众的意见和建议的管理平台，实现基本公共服务标准动态调整程序及其他相关标准化工作的高效运行。

经过综合分析标准研制程序、标准起草规则、标准化相关管理办法，参考借鉴“全国标准信息公共服务平台”和“深圳市标准信息公共服务平台”的应用，平台的功能可包括标准文件查询过程文件的存储和共享内部审批程序的流转和查询、公众信息反馈、行业动态信息、专业知识共享、标准数据统计分析与展示、多平台数据对接等。

4.5.2 加强制度保障

制度是保障机制有效运行的基石。各实施主体可根据自身职责、标准动态调整的运转程序制定本层级的相关管理制度。如，基本公共服务标准动态调整管理办法、基本公共服务标准化文件报送和审批管理办法、基本公共服务标准公众反馈意见处理工作指引、标准调整需求评估工作指引等。

4.5.3 加强团队能力建设

一是建立内部综合型人才培养机制。加强基本公共服务和标准化综合型人才培养，以设置专门的综合型人才，指导本领域或本工作组基本公共服务标准动态调整及其他标准化工作的开展。二是引入专业技术力量予以支撑。团队整体的高效率高质量的常态化工作模式难以立刻形成，可引入第三方标准化专业技术力量，定期提供标准化专业知识培训、提供标准调整的专业技术咨询，确保各环节工作有序推进，同时全面提升团队标准化综合实力。

参考文献

[1]项继权.基本公共服务均等化：政策目标与制度保障[J]. 华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（1）：1-9.

[2]曾红颖.我国基本公共服务均等化标准体系及转移支付效果评价[J].经济研究，2012（6）：20-32+45.

[3]廖文剑.西方发达国家基本公共服务均等化路径选择的经验与启示[J].中国行政管理，2011（3）：97-100.

[4]鄭霞，来永钧，钱战，等.标准化在政府基本公共服务能力提升中的作用研究[J].中国标准化，2022（19）：61-65.

[5]蒋立，刘建云，熊艳，等.基本公共服务标准体系构建研究——以成都高新区基本公共服务标准化综合试点实践为例[J].中国标准化，2022（1）：125-131.

作者简介

吕勇，标准化高级工程师，副总监，主要从事社会管理与公共服务标准化技术研究。

黄晓莉，工程师，副研究员，主要从事标准化专业技术研究。

吴序一，工程师，标准信息研究服务中心主任，主要从事社会管理与公共服务标准化技术研究。

李睿，工程师，标准信息研究服务中心部长，主要从事政务服务、基本公共服务、数字政府等标准化技术研究。

（责任编辑：张佩玉）