新形势下高校财务管理内部控制建设研究

张文 曲阜师范大学

引言

新形势下，为全方面建设符合国家现实情况要求的内部控制系统，财政部制定出台了一系列的行政事业单位内部控制规范等政策规定，2012 年底印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自此打开了行政事业单位内部控制发展的新景象。财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》财会〔2015〕24 号，清晰明了地提出了行政事业单位建立内控报告制度的要求，该指导意见的出台能够让行政事业单位更加重视单位的内部控制建设。2017 年财政主管部门发布的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》[1]，能够更好地督促行政事业单位落实内部控制建设要求，有力地促进行政事业单位内部控制建设。2021 年，财政部印发的《会计改革与发展“十四五”规划纲要》强调了单位对于建立并有效实施内部控制的主体责任。

高校的内部控制工作作为行政事业单位内部控制工作的重要组成部分之一，内部控制建设的重要性不言而喻。“十四五”时期，我国高等教育事业进入快速发展阶段。高等教育发展所处的外部大环境和宏观政策已发生了很大变化，因此在面对新环境形势、新发展阶段、新目标理念、新工作要求的情况下，传统的管理体系已很难适应高校的建设发展。高校为了适应新形势下社会发展变化步伐，需着重推进内部控制建设工作的现代化，通过查缺补漏，可以更加促进高校内部控制体系的建设进程，通过落实高质量内控管理工作，不仅能够提高资金管理水平，还对于防控高校财务风险具有积极作用。

一、高校财务管理内部控制概述

2015 年，我国财政部正式出台了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称意见）。该意见要求高校做好内控体系持续优化工作，全面推进内控业务流程的科学梳理。一系列文件与政策的落实，既彰显了国家对高校内控工作的重视，也指明了高校内控建设方向。高校贯彻内控建设工作根本目的在于促进办学管理与教育科研目标实现，逐步建立成熟、科学、现代的内控体系，保证高校工作有序开展。大多高校对内部控制框架的研究是围绕着社会公认的COSO 框架展开的，不过，需要格外注意的是，我国与其他国家的制度环境又有所不同，高校的公益性质和企业的性质也有本质的区别，所以现实中对高校内部控制的系统化的研究比较少[2]。因此，仅局限于COSO 框架的内容难以完善符合我国现实和高校特色的内部控制体系。基于此，我们的相关内控研究要立足社会的现实，用已经存在的理论研究成果来积极带动高校的高质量发展，以内部控制报告的形式呈现，从多角度找出阻碍高校内部控制工作的因素，从而不断完善优化高校内部控制的制度体系，找到合适的方法去解决相关问题。将研究结果运用到指导高校的内部控制工作中去。

（一）高校财务管理内部控制建设的必要性

内部控制工作在高校事业发展中，发挥着重要的作用。随着我国高等教育体制的不断变化，高校财务经费来源渠道逐渐转变多样化进行融资，在物资采购以及基础配套设施建设等方面所拥有的主动权也越来越高，所以，为了适应这样一种趋势和发展节奏，高校必须提升内部管理控制水平。高校实施内部控制工作的必要性主要体现在以下三个方面。

1.提高会计信息质量

会计信息能够较为直观地反映高校资金管理情况，在高校事业发展中发挥着重要作用，会直接影响高校的正常运行。高校实施内部控制工作，要以要高质量的会计信息作为支撑，因此建立科学的内部控制体系，能够有效地保证高校会计信息的真实准确性，及时地解决实际工作中存在的问题。

2.提升国有资产管理的安全性

国有资产的管理繁杂且重要，高校作为国有资产的管理者和使用者之一，国有资产的管理能力和使用效率可以通过内部控制建设得到显著提升，其使用安全性也能得到保证，更好地发挥国有资产的使用价值。

3.保证高校履行管理职能

通过内部控制建设，高校可以更加重视各项业务活动的合法性及合规性，同时全面审查自身存在的问题，及时发现管理环节存在的风险和不足，从而有针对性地制定优化措施，提高高校管理水平。而且也能更加规范本单位经济活动，强化高校对权力运行的把控和监督，有利于防范和化解各种风险。

（二）内部控制五要素

第一，内部控制的环境。

内部控制环境包括领导层重视程度、人文环境、机构设置与权责分配、资金投入等情况。良好的内部环境是高校内部控制建设工作开展的基石，也是达到内部控制建设目的的有力保障。内部控制环境建设的不足，必将影响到内部控制的开展效果[3]。内部控制建设本就是一个持续改进和优化的过程，因此要不断优化内外部环境。

第二，风险评估。

风险评估是指高校对日常发生的经济业务进行风险评估，将评估出来的风险对照高校的办学目标判断是否存在不同，进行相应的整改。风险评估有利于保证高校内部控制工作有序运行，也有利于建立健全内部控制体系。高校管理人员尤其是领导层，应该清晰地评估潜在的风险点和薄弱环节，确保各个环节的合规性和有效性，防范内部风险的发生。

第三，控制活动。

内部控制活动是结合应对风险做出的决策，采用行之有效的控制措施以实现内部控制工作顺利进行的方法和手段。高校的控制活动应覆盖到单位的各层面，并且应着重对“三重一大”事项和重点领域的业务活动进行控制。控制活动应开始于内部控制的基础理论，将理论运用于梳理业务活动中，及时查找出存在的风险点或即将面临的风险，运用相应的控制措施，规避或降低高校面临的各种风险。

第四，信息与沟通。

内部控制信息与沟通指的是高校能够准确地整合和传递与内部控制工作有关的各种资源，确保这些信息能够在单位各部门之间、单位与外部之间实现有效传递，这是开展内部控制工作的重要条件。良好的信息与沟通能够促进内控工作的有效运行，提升内控工作水平。

第五，监督检查措施。

高校要评价内部控制工作的有效性、合理性，离不开内部监督。通过监督检查内控工作中的过程、执行结果、方案的合理与否，高校可以及时改进所发现的不足和弥补流程缺陷。监督检查是实施内部控制的重要保证，同时也为内部控制工作的完善提供了有效的保障[4]。

二、高校财务管理内部控制建设存在的问题

（一）缺乏良好的内部控制环境

内部控制环境的好坏影响着内部控制工作的顺利开展，面对新的局面，影响内部控制环境的原因一是领导层对内部控制工作重视程度不够，没有从上层意识到内部控制工作对学校事业发展的重要的推进作用，忽视了内部控制工作的重要作用，使内部控制工作局限在上级下发文件的审阅，形式化色彩浓重，未能落到实处[5]。二是内部未能营造全员参与的积极氛围环境，其中业务部门人员偏见地认为内部控制工作与己无关，是由财务部门负责，导致因大家的参与率低下，阻碍了内部控制工作的顺利开展，使得内部控制工作的最终效果大打折扣。三是宣传、教育及培训的所覆盖的层面不够全面，没有将内部控制工作与全面治理能力现代化等党中央精神相联结，缺乏建立健全内部控制制度营造良好的氛围和环境。

（二）内部控制工作基础薄弱，创新度不够

一些高校未单独设立专门的内部控制管理部门，再加上高校内部控制工作起步较晚，没有成熟的典型案例可以借鉴，虽然业务部门建立了内部控制工作流程及制度，但是大部分尚未能付之行动，也无法为领导层制定决策提供很好的信息参考[6]。此外，上级部门基本是参考文件评分指标对高校内控工作进行评价，重点检查内控工作制度文件与会议纪要等，缺少了对高校内部控制工作进行实质性的指导意见。

（三）制度不完善，业务流程不够系统化

内部控制工作会涉及多方面的内容，覆盖面较广。虽然高校建立了内部控制制度和流程，但是这些制度大多由各个业务部门单独制定，高校并没有结合各部门的实际情况，完善和系统化内部控制制度和业务流程。因此，部门与部门之间一旦出现衔接不畅等情况，又加上缺少制度约束和规范，就为内控工作形式化埋下了隐患。

（四）信息共享水平低

新时代背景下，高校全面推动信息化建设的进程中，陆续构建了教学科研、财管、学生工作等信息化系统，但是各系统之间缺乏联动，基本是独立存在的，形成了信息孤岛，系统平台之间的配合度低，导致内部控制系统平台之间不衔接等问题，这样会很影响高校内控建设工作的最终效果。

（五）缺乏完善的内部控制评价和监督机制

立足于实际，制定科学可行的内控评价与监督机制，有利于及时发现高校内控体系建设弱点、难点，然后探索找到解决策略，弥补工作中的不足，从而对内部控制体系的建立具有推动作用，有利于内部控制工作的执行[7]。然而受传统管理模式的影响，内部控制理念深入不够，高校虽制定了一些对权利有约束性和规范性的内部会计控制制度，但实施过程中由于高校监督和监督机制工作不到位，其对内部控制体系建设的助推作用也难以发挥出来。

三、高校财务管理内部控制体系建设路径

（一）打造良好的内部控制环境和氛围

加强高校领导层对内部控制工作的认识，这就需要转变固有的传统理念，使高校领导深刻认识到提升高校内部控制的重要性。采用各种方式进行内部控制宣传工作，让高校管理人员对内部控制工作有一个大概的了解，深入培育高校内控文化，引导干部职工深入研读内控理论知识，有计划地组织相关人员学习关于内部控制的内容，将学习和考核结果作为考核者的年终绩效参考内容之一，从内在起到勉励督促作用，让学习者从内心保持对内部控制制度的重视。推进高校内控工作的各部门协同参与，营造良好的内部控制人为环境。另外，高校应根据学校实际情况，从办学目标出发，设立内部控制组织和岗位。明确各工作岗位在高校内部控制中的职责，用制度规范岗位工作行为，同时协调好组织机构和岗位之间的关系，从各个方面为内部控制工作的顺利开展净化环境。

（二）完善制度建设

高校应坚持用制度管人、管事、管权的内部控制框架，着力加强重点领域的制度建设，根据上级主管部门制定的政策法规，结合学校实际情况，明确各部门的职责权限，从管理层面和业务层面制定和完善内部管理制度，使得高校各项业务活动有章可依[8]。同时对于财务管理、资产管理、采购、基建等重点领域和关键岗位，及时全面地梳理业务流程，进一步完善规章制度，严防违法乱纪行为的发生。

（三）优化信息一体化系统

高校内部控制信息化能够优化内部控制工作环境，提高抗风险的能力。高校的内部控制需要建成各业务部门数据信息共享的集成系统，整合建立内控信息化大数据，将“人控”转为“智控”，保证内部控制工作信息数据管理的准确性。避免受人为因素影响而发生不可控的风险，信息的安全能够得以保证，将内部控制工作的效率和效果发挥到最大。

（四）加强对内部控制进行评价监督

逐步完善与升级高校内控评价与监督机制，使内部控制工作更加高效地开展。高校内部应设立专门的管理部门，重点负责内控工作设计与执行状态的评价与监督，并做出准确判断，将发现的内部控制风险和不足及时反馈给相关部门。按照监督评价对象的不同，内部控制监督可以分为日常监督、重点领域监督和内部控制自我监督评价。高校要加快完善升级内控自评和监管体系，以该体系为落地依托，促进内控工作落到实处。不断找出高校内部控制工作中存在的疏漏和问题，推动完善高校内部控制体系。

结语

综上所述，高校财务管理在新形势下要想实现稳定、持续发展，就必须在思想、行动上重视内控建设工作，通过持续优化、升级内控体系，推进内控手段与信息系统的整合，最大程度上保证资金安全、业务规范。但是，在具体建设过程中，存在着内控环境不够优化，工作创新度不够、制度不完善、信息化程度不高、监督和评价机制不完善等一系列问题，不同程度上阻碍了内控工作的开展。因此，高校应转变传统的思维观念，管理人员应提升认识，积极落实内控工作，持续推进内控建设，切实增强内控实效性，满足办学发展需要，促进高校的健康可持续发展。