“放管服”视域下事业单位科研经费管理的探讨

李晶 山西省气象局财务核算中心

引言

国务院2021 年8 月出台了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，明确指出要不断扩大科研项目经费管理自主权，减轻负担，激发科研人员的创造活力。目前，气象部门中央财政科研项目众多、资金量大，主要由项目组自行承担项目的预算编制、执行和验收等工作，牵扯科研人员大量精力，多数是非专业财务人员在做专业财务领域的事。各单位计财管理部门对科研经费的财务管理因项目众多，很难再分出精力提供专业化服务。基于此，在实施“放管服”改革策略的进程中，事业单位要制定科研经费管理的新条例，提出新举措，合理管理科研经费的使用问题。

一、“放管服”政策深化改革的原因与目的

（一）实施“放管服”政策改革的内在因素

长期以来，在事业单位的科研经费管理中存在许多的问题，经费难以满足科研活动的具体需求。现阶段，我国财政性科研经费的管理需要遵循行政管理的各项要求，运用预算制的方式，管理过程中过分严格，各项细则烦琐，甚至具有一定的刚性，打击了科研人员创新的积极性，限制了科研工作的正常开展。比如，一些与农业相关的事业单位受季节因素的影响，农业事业单位的科研经费随着季节波动不断变化，但是科研经费的拨付过程相对复杂，需要经过上级部门的各项审批审核。一些经费拨付进度相对较慢，科研经费无法及时满足当下科研单位的实际经费需求[1]。

（二）践行“放管服”政策改革的最终目的

针对科研领域，实施“放管服”改革主要目的在于尊重科研的客观规律，以“放权”“减负”“绩效”“激励”作为核心内容，深化“放管服”改革，挖掘科技创新的内在动力。对于事业单位而言，管理科研经费时要放下权力，突破传统固化的管理模式，规范管理行为，确保管理更加灵活。“放管服”改革涵盖了经费管理的整个流程，从经费预算、经费使用到经费验收审计中都明确规定“放管服”编制的步骤，需要通过自主管理、预算调剂等措施，为科研经费管理减负，让科研人员可以拥有更多的科研经费自主权。总之，“放管服”改革的目的是简政放权，放管结合，优化服务，促进政府职能的不断调整，促进事业单位科研高质量的发展。

二、“放管服”政策下事业单位科研经费管理存在的问题

（一）科研经费管理制度烦琐，修订调整不及时

若想保证科研经费高效利用，依赖于事业单位建立完整的制度体系，在一些科研事业单位中，财务部门对于科学研究项目经费制度掌握不够精准，在后期建设制度过程中存在缺少研究依据、修订不够及时等问题，严重影响着科研经费的正常使用。究其原因在于，对于事业单位所使用的科研经费主要包括中央财政科研项目，如国家重点研发计划、国家自然基金、国家科技重大专项、中国科学院先导专项、中国科学技术协会项目，地方财政项目如各省自然基金项目等。由于来源渠道相对广，因此存在一定的差异性。对于这些不同方式、不同渠道、不同类别的经费制度，事业单位的科研人员难免出现混淆的问题，每家单位对科研项目的管理自然也会有很大不同。有的是项目组内成员，有的是项目组聘用的财务助理，有的是从单位层面聘请或退休返聘人员负责，有的是在读研究生兼职，上述人员对科研经费的使用情况掌握不全面[2]。

（二）预算编制与现实脱钩，预算执行困难

经费预算的设定是否合理，直接影响着后期科研项目的实施情况，对于预算编制影响原因存在多种情况：

第一，事业单位对于预算编制缺乏重视。一些科研人员过分注重项目，忽略了预算的重要性，特别是一些科研经费的支出没有经过实际调研、科学测算、询价论证的过程，只是凭借过往的主观经验进行管理。一些科研人员为了在评审阶段减少经费投入，通常预算编制预报数额报大，致使预算经费出现虚高的问题。此外，由于科学研究方式过分随意，经常出现灵感突然迸发等问题，同样会导致预算编制难以全面覆盖。

第二，一些事业单位科研经费交由科研人员负责。对于科学课题的研究以专业型科研人员为主，缺少对财务知识、经费预算管理的能力。一些事业单位没有提前设定预算编报指南，科研人员在预算过程中没有指导性的预算规范可以借鉴参考。除此之外，科研部门和财务部门对预算编制参与度不高，只是对于预算编制是否合规进行审查，没有对事业单位预算编制的科学性进行全面指导。并且由于科研项目的特殊性，难以准确估计科研进度和预算，有较多预算调整的需要，需要自行编制调整说明[3]。

第三，科学研究项目经费管理出现“两头”紧张，“中间”宽松性强的问题，预算编制缺少全过程监督，预算执行约束力度较小，致使预算的管理形式化严重，无法正确发挥实质作用。预算调剂权释放性较低，这些烦琐复杂的预算调整程序限制了科研人员的自主权，导致科研人员耗费过多的时间精力，打击科技创新的积极性、主动性。

（三）财务核算不符合规范，经费管理方法不科学

自从项目管理经费自主权扩大要求提出以来，虽然一些事业单位对于科研经费管理制度进行了一定的调整，尤其是精简了预算科目。然而，在预算项目开展执行时，科研经费的预算项目与政府会计制度核算科目缺乏一致性，缺少统一性的规范科目，对应编报指南极易出现科目归置不正确、会计核算行为不规范的问题[4]。

例如，一些事业单位业务费中出现合作交流费、会议费差旅费等，可以正常按照业务实质不同计入相应部门经费科目进行核算，但是其他科研项目包括测试化验加工、信息传播、知识产权事务等，缺乏核算项目的科研经费预算，只能按照对预算科目的了解进行归类，存在一定的主观性，容易出现各类偏差问题。一些事业单位对于间接费的分摊和管理费的提取，只能按照统一规定一次性提走，缺少分摊依据，难以客观反映间接成本。从不同渠道获取的经费管理办法同质化严重，科研项目在开展过程中极易出现挂错科目的问题。科研项目涵盖了自筹经费、专项经费等，由于经费支出存在边界不明晰的问题，导致资金使用混淆、核算不够精准的情况时有发生。

日常报销方面，科研人员表示，报账系统的科目比较专业，他们对选择何种报销单不清楚，对较复杂的差旅费和出国费报销补助如何领取，附件需要哪些等问题感到棘手。部分项目组会聘用财务秘书，但是人员流动性大，财务专业知识不足，不利于项目的长期稳定管理。

（四）科研经费预算执行方面

有的科研人员采取自己制作表格，记录每项支出的方式，挤占科研人员大量的时间；有的科研人员平时不关注项目的收支情况，直到中期检查甚至财务验收时才统计，导致无法及时掌握项目的预算执行情况，无法及时纠正不合理支出，导致预算执行、结题验收难等问题，不利于科研项目的管理。

（五）财务验收和结余资金使用方面

中期检查和财务验收时需要项目组提供项目的预算收支情况表和相关的财务报销单据，作为项目的牵头单位还要提供多个课题预算执行情况汇总表。同时还要请事务所进行财务审计，与事务所进行沟通，并就某些支出进行解释和说明，对不合理的项目支出进行整改。这些事项也挤占了科研人员专心科学研究的时间，对于结余资金使用情况，课题负责人要自行编制资金使用申请。

（六）绩效评价方面

科研人员对绩效评价并不十分了解，目前多数还是以项目结题验收为目标，对绩效评价认识及实操有所欠缺。

三、“放管服”政策下事业单位科研经费管理的有效策略

（一）建立健全科研经费管理体系，保证财务管控质量

“放管服”改革背景下，打通政策落实的“最后一公里”，亟待完善单位科研经费的管理制度体系。对于管理制度中经费的不同来源渠道、不同类型、不同层次等，应该确定制度存在的差异性，做到协调统一，立足于单位实际情况实施制度。在遵循上级文件精神的情况下，将不同的制度化繁为简，适用于本单位实际情况，有效解决科研人员因制度复杂执行困难的问题。同时，事业单位要以改革步伐为主机调，加强新制度规定的有效研究，调整相关制度办法。特别是一些新旧制度，在衔接过程中应该加强解释，科学指导，宣传贯彻好新政策。对于科研经费的梳理，应该从预算编制、执行调整等业务流程着手，精准识别财务制度、管理风险中的各类风险点，科学制定有效的防范措施，规避风险，明确不同的职责和制度体系等。按照预算管理一体化系统建立健全科研项目库，结合经费预算的基本要求，将科研项目经费纳入项目库，开展规范化管理体系。另外，利用财务网络报销预审机制，精简预算执行的审核流程，避免出现多次审批、层层报销的问题。在下放预算调整时，应该给予更多权限，优化调剂审批的步骤，真正落实简政放权的财务管理要求。

（二）确保预算编制科学合理，规范经费使用行为

经费预算科学合理，可以提高经费使用效益，事业单位应该给予预算编制更多的重视。一是完善预算编制制度体系，打造预算编制的指导指南，规范各项预算编制的程序，保证预算编报更加科学合理。二是在编制预算报表时，科研人员要提前了解到本单位将要开展的科研项目、经济活动，采取科学的手段进行评估，确保预算编制的真实合理性。三是事业单位的科研管理部门应该加强事前监督。对于预算编制中的各种支出和经费使用情况进行全面审查，保证财务与科研事务之间的有效融合，邀请财务部门对预算编制开展科学指导。四是对于预算指标进行细化分解，尽可能保证预算的使用资金最优化，减少预算与实际执行之间产生的差异矛盾。事业单位要控制好调整预算的次数，对核销经费应该加强严格处理，保证每笔支出单据齐全，上传附件真实有效。对于预算的审批，加强严格管理，事业单位应该引导财务人员仔细研读经费预算政策以及相关的法规，定期开展培训，保证科研人员树立经费管理意识，确保经费支出合法合规[5]。

（三）严格管理科研经费核算，提高财务人员能力

科研经费的核算工作同样重要，事业单位应该建立科研项目和政府收支经项目相融合的核算体系，结合项目名称、分类、项目编号采取“专款专用、独立核算”的方法，避免因财务人员主观性致使核算行为不规范的问题。通过核算反映出科研项目经费各类支出的情况，事业单位应该建立预算编报指南，为科研人员提供可行性的技术指导、预算管理、经费指导等，制定适合科研项目特性的项目机制。在源头上规范科研经费的使用以及政府收支经济科目的使用，有效解决科研人员因经费科目体系不一致的问题，减少预算编制的负担。事业单位应该培养财务人才队伍，补齐岗位空缺的问题，建立健全财务业务考核机制，让财务人员投入到科研创新的经费管理当中。此外，事业单位可以联系加强与其他兄弟单位之间的调研交流，通过不同的渠道为财务人员提供实现自我增值、探索科研项目预算编制、决算验收、经费报销等不同方面的专业化服务，加强经费管理的后勤保障工作[6]。

（四）加强财务信息化建设，保障经费管理科学化

信息化时代背景下，财务管理信息化是确保高效管理经费的关键手段。首先，事业单位应该优化顶层设计，完善科研、财务、人事等相关信息管理体系，创建一站式服务平台，促进数据共享共通。其次，单位的信息管理平台中可以提前设定经费预算、支出标准、绩效考核目标等，充分发挥科研经费的预算控制、核算等不同的监控功能作用，及时发现预算管理中存在的不足和问题，及时提出解决问题的办法，确保科研项目顺利地开展。最后，事业单位应该加强信息管理系统的板块设计，优化信息管理办事流程，加强信息管理系统的实操训练，保证科研人员最大程度享受现代化的管理服务。

结语

为促进科研事业的长远发展，需要尊重科研科学研究规律，让科研人员享有更多的人力、物力、财力支配权，给予科研技术人员更大的发挥空间，促进科研人员自主探索，不断地挖掘科研人员的创新活力。为此，政府应该积极践行简政放权、放管结合、优化服务的各项要求，促进研究经费领域的“放管服”深化改革。科研事业单位应该牢牢把握这一政策，提升科研技术人员干事创业的积极性，保证科研经费管理的质量，使科研经费管理利用最大化。同时，事业单位应该科学制定相关细则，促进业务部门与财务部门的协作。项目组希望科研助理团队能够从预算编制、预算执行、预算调整、财务验收、结余资金使用等方面提供专业化服务。同时在工作中还要仔细探讨，与科研人员多交流，尽量满足科研项目管理的需要，使工作更加流程化和标准化，为优化技术创新、打造科技强国做出应有的努力。