预算绩效管理在基层的应用困境与改善措施

张亚玲 福建省南平市浦城县财政局

引言

预算绩效管理是企事业单位预算管理中的重要组成部分，主要指以目标为导向，以业绩评估为核心，以项目成本为衡量所采取的一种预算控制手段，属于预算管理的再控制，能够促进事业单位资源分配增加与绩效水平提高两者的紧密结合，其推行目的便是加快成果与效率的实现。然而，预算绩效管理内容繁杂，涉及多个业务领域，日常工作中难免出现多种缺陷问题，很难充分发挥预算绩效管理应用价值。基层单位要提高对预算绩效管理的重视程度，注重预算绩效的全过程管控，综合考虑财政资金、国有资产等业务活动，从履职效能、管理效率、运行成本、社会效应等多角度出发，全面推进预算绩效管理，努力提高部门与单位绩效水平，切实保护国有资产的安全性与完整性，这在基层单位发展及国家治理中有着重要的现实意义。

一、预算绩效管理的重要性

（一）提高资金分配合理性

作为绩效管理的重要分支，预算绩效管理在资金分配中发挥着不可忽视的作用，成为深化财税体制改革、促进现代财政制度建设的重要内容。将预算绩效管理应用在基层单位或部门中，能够逐步强化资金支出管理，实现对财政资金收支情况的全过程监管与评价，有助于预算资金利用率的提升，进一步优化财政资源配置效果。近年来，从基层单位预算绩效管理的实践成果来看，预算绩效管理能够帮助各单位建立科学标准、规范透明的预算约束制度，推进现代内控与财务管理制度建设，准确掌握每笔资金使用情况，为后续的资金配置与效益评估提供可靠参考，以促进财政资金的聚力增效，增强基层公信力与执行力。

（二）有利于实现反腐倡廉

在国有体制改革背景下，我国政府持续加大贪污腐败的整治力度，明确强调重塑党内清正廉洁，并在中央八项规定中重点提出，各单位及行政人员要认真落实“三公经费”，对财政资金使用提出严格要求。基层单位及部门借助预算绩效管理，以项目成本作为衡量，通过先期预算预测单位未来一段时期的经营情况，在优化资金分配的基础上，相当于进一步限制了资金的使用权限，从财政资金的每个环节入手进行严格把控，督促各级人员认真履行岗位职责，从根源处防止腐败行为的发生。

（三）保证单位履职透明性

预算绩效管理是一种预算管理新机制，从多个方面提倡绩效管理的公开透明性，确保社会公众能够对单位履职、预算执行情况与效果的及时掌握，并在财政、审计等第三方机构的协调配合下，对绩效管理效果展开客观评价，实现基层单位及部门履职的透明性，以此促进其社会公信力的有效提升。这样的绩效管理信息公开形式，维护了基层单位的权威性，有助于各职能部门间的相互交流，从项目预算绩效管理多个维度出发，强化公共履职要求，促进基层单位公共职能的更好履行。

二、预算绩效管理的基层应用困境

（一）基层人员专业水平有待提升

在预算绩效管理工作中，因基层人员专业水平、素质不高所面临的工作难题比较常见，且基层人员的配备不足，导致最终制作完成的报表质量参差不齐。个别基层人员在预算管理与绩效管理工作中，思想层面存在明显局限，尚未形成良好的绩效管理思维，尤其在项目申报的信息搜集与报表编制过程中，相应的绩效信息不够清晰和规范，对于实际情况与资金配置使用现状的了解不够充分，未能做出详细的规划，这也是导致绩效管理始终停留在表面的核心原因。

（二）绩效信息化系统不完善

信息化建设是做好预算绩效管理的关键技术手段，但目前依赖于省厅开发的一体化系统刚刚开发并投入使用，许多功能并不完善，尚未建立业务交流与信息传递通道，各个子系统之间的数据传递不顺畅，很难详细了解其他省区市预算工作的开展情况。并且，基层单位在实施预算绩效管理时更多以人工操作形式为主，系统管理为辅，预算编制、执行监管、绩效评价等环节未能得到现代技术手段的有力支撑，往往受到人为因素影响而出现误差或漏洞等情况，不利于政府对基层单位的财政监督，极大程度上降低财政预算效率。并且，预算绩效管理的涵盖领域广泛，关系到基层单位的内部治理、职能履行以及财政资金使用等多个方面，需要合理运用现代技术手段，实现对预算工作的全过程、智能化管控，如果不能做到这一点，那么预算绩效管理效果将大打折扣。

（三）评价结果应用不能落地

在许多基层单位中，在绩效预算管理中的绩效监控、评价结果等方面往往流于形式，尤其在绩效评价结果的使用方面，由于应用不够充分，很难为单位内部当下业务活动提供正确的引导。许多单位领导层认为绩效监控、绩效评价等更多是财政部门所下达的工作任务，只需完成好相关任务即可，针对日常工作中所发现的预算绩效不足之处，未能根据最终结果展开深入分析，进而无法找准偏差原因并确定改正方法，使得预算绩效中的缺陷问题得不到有效改进，很难促进绩效目标的更好达成。并且，绩效评价结果应用属于预算绩效管理中的最终环节，能够客观反映基层单位预算工作的最终效果，详细了解各部门的职责履行情况，如果不能保证绩效评价结果的合理应用，根据最终评价结果及时纠正不良之处，将无法更好地推进单位预算工作，在极大程度上增加预算风险的发生概率。

（四）基层财政开展绩效工作没有抓手

预算绩效管理内容繁杂，需要严格按照财政部及相关政策要求，严格规范基层财政绩效工作流程。但就目前来看，部分单位在落实预算绩效管理时，存在着执行力度不足、效果不佳等问题，对于决策、执行、监管等环节的职责划分不够清晰，各部门、各岗位的职责边界存在模糊，权利重叠情况更是经常发生，这将严重影响预算绩效管理的严谨性和规范性，在实践操作中缺乏专业的操作指导，使得基层财政开展绩效工作没有抓手。并且，财政绩效工作开展未能落实配套的工作体系，尤其在贫困地区的基层财政中，人员经费与工作经费的占比较大，不能根据项目科目作出相应的削减处理，影响绩效管理水平。

三、提高基层单位预算绩效管理水平的优化策略

（一）提升人员专业素质

从业人员要具备良好的专业素养，定期参与到专业的学习培训活动中，确保在项目申报完成后，及时转变传统工作思维，在项目设备、报表填写等方面做出改进，与各职能部门保持密切沟通，准确掌握项目实际情况，确保最终报表编制质量达标。在重点预算项目中，从业人员要严格遵循国家及政府部门政策要求，与党委集体进行商讨，在上级领导的组织领导下，认真做好预算项目立项、申请、审批、执行等全过程的监督控制，确保项目预算资金合理配置，并按照日常考核管理制度，认真做好相关项目的统计与搜集，为后续的预算编制与执行提供更多参考。

（二）完善预算绩效信息系统

在信息时代下，基层单位的预算绩效管理要与时俱进，合理运用信息化技术，持续完善预算绩效信息系统，创新预算绩效工作载体，实现人工操作向智能化方向的转变，促进预算信息高效传递，推动绩效指标及评价结果的准确落地。

现阶段，大部分的基层单位已经完成预算绩效系统构建工作，但为了更好地开展预算工作，单位领导可向上级政府机关提出申请，争取更多技术与资金支撑，在原有一体化系统的基础上，合理利用大数据，详细了解其他省市、其他单位类似项目及绩效目标的实现程度和相应的参考指标等，并逐步建立起与各省市县之间的业务交流渠道，科学借鉴同行业成熟经验，纠正自身在预算绩效管理中的不足，以此来提高信息传递效率，为预算编制、执行监管、绩效考评等提供可靠的数据参考。例如：针对基层单位的财政资金预算管理，管理人员可以将预算绩效系统为载体，对财政资金配置、使用、收支等情况的动态化监管，详细了解每笔资金使用情况，并结合绩效考核判断资金使用是否偏离预期，便于不良资金使用行为的及时发现，并以项目为指导完成资金预算，充分发挥系统优势，提高单位资金使用效益，优化预算绩效管理成效。

（三）综合运用绩效评价结果

绩效评价是预算绩效管理中的关键环节，主要指在量化指标引导下，运用一定的评价方法、评价标准，对重要部门的绩效目标实现程度及预算执行结果所采取的综合性评价手段，最终的评价结果在预算工作中起到十分重要的作用。为进一步提高预算绩效管理水平，各预算单位要保证绩效评价结果的合理应用，具体措施如下：首先，建立绩效报告工作制度，落实绩效问题整改报告，详细记录预算执行中的缺陷问题，督促涉及相关内容的各科室限期整改并及时反馈，根据整改反馈调整预算方案，为预算工作的下一步开展奠定良好基础。其次，在绩效评价结果应用期间，要合理制定奖惩标准，根据预算执行效果及履职情况，作为绩效评价的重要参考，根据各科室业绩表现进行奖励或惩罚，同时要将绩效评价结果与员工个人绩效挂钩，以此起到良好的激励效果，调动其工作积极性。最后，无论是财政部门的绩效评价，还是基层单位内部的绩效自评工作，结果都是要保证及时公开公布，便于各级人员的准确掌握，督促绩效管理的实施部门恪尽职守，改正自身工作缺陷与不足，逐步提高工作效率，提升单位整体服务水平。

（四）明确财政绩效工作重点

2019 年，南平市财政局颁发了《关于全面实施预算绩效管理的实施方案》，基层单位要积极响应政策号召，建立科学完善的绩效管理体系，从事前评估、目标申报、监控运行、绩效评价四个环节入手，搭建财政绩效框架，并在实践中全面铺开。

1.绩效事前评估

按照南平市财政局颁发的《关于全面实施预算绩效管理的实施方案》要求，基层单位绩效工作要以事前评估为切入点，找准基层财政绩效工作抓手，为后续工作开展指明方向。在实践中，各单位要与部门严格按照相关政策要求，开展事前绩效评估，制定精细化、系统性的预算绩效管理制度，将事前绩效评估作为切入点，实现对预算科目的前期控制。在事前绩效评估过程中，基层单位要立足于实际，强调财务、绩效、预算等部门的密切交流，在此基础上建立多部门联动制度，进而对资金、资产、人员等配置工作开展必要的效益预判，然后与相应的预算编制进行共同存档处理，为后续的预算执行及绩效评价等提供可靠参考。

2.绩效目标申报

成立项目预算绩效工作小组，成员由项目管理人员、项目专业技术人员、财务人员等组成，主要负责预算项目的可行性研究、计划实施、绩效目标申报、项目落实监督检查等工作。在此期间，工作小组要全面搜集并整理项目申报资料，主要包括：项目批准文件、项目概况、跨年度项目实施情况、项目预算绩效目标申报其他资料等，严格遵循“谁申请资金，谁设置目标”的原则，制定总体绩效指标，然后组织单位负责人、项目负责人、财务人员参与到其中，就绩效指标的可考核性与可执行性展开深入研究，然后从效益、产出、满意度三个维度中提炼出一级评价指标，再结合实际进行指标细化处理，最终形成二级指标，主要包括成本指标、产出指标、质量指标、经济效益指标、社会效益指标、服务对象满意度指标等，在此基础上下设多个三级指标，期间要保证指标设置的可监控、可评价、可审核，与实际投入相互印证，逐项展开分解研究，确保与本单位工作任务保持高度一致，能够使单位工作业绩、职能履行、资金使用等成绩与效果得到客观反映，若绩效目标设置未审核或未通过审核的，一律不得安排预算。

3.绩效运行监控

在预算绩效工作的具体执行期间，各部门与单位要保证绩效监控主体责任落实单位，以预算执行进度、绩效目标实现程度为核心，全面搜集项目绩效信息，对项目进度、绩效目标完成、资金使用等情况展开分析，认真做好预算执行全过程的追踪控制，利用绩效评价客观反映预算执行情况及最终效果，以前期绩效指标为参考，完善预算方案编制流程，及时纠正预算执行中的缺陷问题，从根本上保障预算编制的科学性，提高预算管理效益。同时，根据预算执行监督结果，与预算日常监督、财政项目监督等相互结合，综合应用多种绩效评价方法，客观评价本次预算工作执行情况，并根据最终评价结果做出相应调整，以促进预算产出目标的顺利实现。

4.绩效评价

绩效评价要秉承公开透明、统筹兼顾的理念，通过单位自评、部门评价、财政评价三种评价方式，实现客观评价预算项目，保证评价内容的全面性。首先，单位自评。基层单位按照国家政策要求，对自身资金效益、职责履行、主体责任等关键环节实施考察评价，保证评价工作全面覆盖。其次，部门评价。需要将单位的自我评价作为参考依据，以三年为一个评价周期，把主管部门以及下属各单位履职期间的重大履职项目作为突破口，客观评价关键项目的实施情况与资金使用效益。最后，财政评价。由财政部门牵头，聘请第三方专业机构，对本级政府相关政策、财政资金投资项目进行评估与审查，对项目实施和管理的过程，项目的产出与效益作出客观、公正的评价。必要时联合审计与纪检部门共同进行监督检查。

结语

综上所述，预算绩效管理是企事业单位运营管理中的重要一环，能够促进资金合理配置，保护国有资产的安全、完整性，逐步增强组织整体管理能力，进而实现稳健发展。在新时期发展背景下，我们要着重加强对预算绩效管理的关注，正确意识到加强预算绩效管理的重要性及必要性，深入分析预算绩效管理在基层中的应用困境，在此基础上采取针对性手段持续改进，不断完善预算绩效管理，提高基层单位预算绩效管理水平，持续完善内部治理体系，更好地为公共事业发展作出贡献。