基层行政事业单位在预算管理一体化工作中存在的问题及建议

真丽娟 松溪县财政局国库支付中心

引言

预算管理工作在基层行政事业单位财务工作中属于一项关键内容，预算管理效果直接影响着单位财务管理质量，并会对单位各项工作有序开展产生一定影响。为有效提升预算管理质量及效果，需要基层行政事业单位积极做好预算管理一体化工作，以对预算全程加强有效监管，维护各项业务活动顺利开展，不断提升预算分析质量以及预算编制效率，为单位决策的制定提供可靠依据。

一、预算管理一体化的概述

预算管理一体化其核心是统一预算管理规则，利用预算管理一体化系统，在信息化系统内部嵌入统一化管理规则，从而使项目储备、会计核算、资金支付、决算与报告、预算调整及调剂、预算编审等工作更加标准化、智能化，并对全面预算管理整个流程实现有效控制及动态反映，保证预算管理更加高效与规范[1]。基层行政事业单位在推进预算管理一体化工作期间，需要基于系统化思路集成预算管理流程，根据各级财政要求统一化的制定预算管理一体化标准，并在整体预算管理规范内纳入所有预算管理环节，在现代信息技术支持下打造技术+系统的新型管理体制，使预算管理进一步提升自动化、标准化以及规范化程度。

二、基层行政事业单位在预算管理一体化工作中存在的问题

（一）财务管理机构设置不科学

基层行政事业单位在推进预算管理一体化发展过程中，要求财务部门以及其他业务部门各司其职，明确分工。但是一些基层行政事业单位在设置财务管理机构期间相对随意，而且单位领导也对预算管理一体化缺乏正确认识及推广意识，单一地将预算管理视作限制消费以及控制支出，所以预算管理积极性普遍不高。同时，一些基层行政事业单位严重缺乏预算编制工作人员，现有人员多为兼职，很少有专职预算编制工作者，并严重缺乏预算管理专职人才，导致预算编制形式化问题严重，难以迅速、顺利地推进预算管理一体化，从而影响预算执行效果，加大预算监督难度。而在基层行政事业单位缺乏健全的财务管理机构，而且人员配置严重欠缺情况下，难以高效、完善地构建财务管理内控体系，不利于财务工作高效开展，并阻碍预算管理一体化建设及发展。

（二）预算管理职责划分不明确

虽然《中华人民共和国预算法》明确规定了预算单位其所肩负的主体责任，但一些基层财政部门尚未彻底转变传统管理观念及工作模式，会对基层行政事业单位其职责大包大揽，导致基层财政部门以及基层行政事业单位之间缺乏清晰的责任界限[2]。而且基层单位比较依赖财政审批，不能正确认识财务管理，并将预算管理视作财政部门主要职责，严重欠缺主体意识和工作积极性，使预算单位不断弱化其在预算管理方面的主体责任。而且在基层财务部门负责基层行政事业单位及预算编制工作情况下，容易导致单位业务部门和各项目负责人难以全面地落实预算管理职责，在这种情况下，财务部门以及相关工作人员对单位业务情况缺乏深入了解，很难对政策以及项目相关成本效益及产出等进行科学化管理，从而降低预算管理效果。同时，基层单位的业务部门对于自身所分管项目往往缺乏长期谋划，也会影响预算编制的准确性。

（三）预算编制不够科学

在推进预算管理一体化工作过程中，必须保证预算编制的精细、科学以及规范，但就目前情况来看，很多基层行政事业单位不具备扎实的预算管理基础，在预算编制方面相对粗放，不够精细化，并缺乏全面性、客观性以及科学性。

一方面，预算编制不够科学。目前，很多基层行政事业单位在预算编制中未持严谨态度，导致预算编制缺乏可行性以及科学性。首先，预算编制方法不够规范与科学，很少使用零基预算法，多采取基础增长模式，使得预算编制脱离实际情况。而且在预算执行中具有较强随意性，会频繁出现预算调整、预算追加等情况。其次，预算编制时间紧，通常基层行政事业单位的预算编制时间比较紧，难以有效激发业务部门主观能动性，无法保证预算编制的全面，也影响预算编制工作者对预算项目进行考察及论证，从而影响预算编制结果的客观性以及真实性。最后，预算编制严重缺乏预测性，编制数据主要是基于往年历史数据，很少考虑来年长期目标，所以预算编制缺乏预测性和计划性。

另一方面，预算编制不够完整。通常基层行政事业单位会按年度进行预算编制，这要求基层单位结合各职能部门实际情况以及单位发展战略进行年度工作计划的编制，随后基于工作计划进行部门预算编制，最后经汇总各部门预算，对单位本年度预算进行编制。因此，预算编制要体现全员参与，而实际上很多基层行政事业单位在预算编制中，财务部门以及业务部门缺乏顺畅沟通，很多业务部门不积极配合预算编制，导致财务部门常常闭门造车，在难以获得全面的预算编制基础资料情况下，会导致所编制预算不够完整、细致、全面。

（四）预算执行约束力不足

其一，基层行政事业单位在预算执行中有较大随意性，这主要是因为预算编制不够全面、清晰，难以充分发挥预算约束力，经常出现预算随意调整等情况。而且单位在预算执行过程中经常会调整支出科目，同时支出进度慢，并会存在资金挪用情况，导致单位实际经济业务和预算规划严重偏离。此外，预算执行期间经常会混用支出类别，预算编制就如同虚设。其二，预算执行监督力度不足。很多基层行政事业单位未完善地建立预算执行监督体系及相关机制，导致预算执行过程中缺乏有力审核及监管，难以保证预算执行符合预算编制方案，由此降低预算执行效力。其三，预算执行缺乏有力激励。由于基层单位资金压力大，所以所制定的预算激励机制往往不够完善，或不能顺利落地，预算考核中经常出现奖优难而罚劣易等情况，导致预算管理内驱力欠缺。

（五）国库集中支付方式有待改进

一方面，国库集中支付的流程比较烦琐，在原支付流程中，要先把支付申请录入到政府财政管理信息化系统当中，随后打印出来，由财务人员将相关材料送到财政支付中心或者代理银行，但由于财政、银行以及国库没有全面实现横向联网，在电子信息化程度不足情况下，使得支付流程过于烦琐，容易增加财务人员工作量，且工作效率偏低[3]。另一方面，国库支付中心缺乏资金监管力度。在国库集中支付中，支付方式是先支付而后清算，期间很多操作需要由人工完成，所以清算速度比较慢，在信息数据不全面且滞后情况下，很难对国库集中支付实现实时、逐笔的事中监控，影响资金动态监管。

三、基层行政事业单位加强预算管理一体化工作的建议

（一）建立完善的预算管理机构

基层行政事业单位在实施预算管理一体化工作期间，需要各预算单位建立完善的预算管理机构，强化预算管理。一方面，要建立完善的预算管理制度和相关运行机制，主要应健全地建立责任制度、工作规范和评价机制等，并要明确各部门、各岗位的职责，制定健全的岗责体系。另一方面，要优化配备预算管理人员。预算工作具有很强的政策性以及专业性，要求基层行政事业单位积极选用预算管理专业人才，并要为其创设专业能力提升路径及条件，打造职务职级晋升通道，以有效调动预算管理工作者的进取心、主动性以及责任心，不断提升预算管理能力，达到预算管理一体化要求。

（二）落实各方的预算管理职责

在实施预算管理一体化期间，要求基层行政事业单位自觉落实主体责任，深化预算管理认识。一方面，基层单位要清晰划分各职能部门其权利与职责，做好内部控制工作，打造权责明晰而且问责有据的新型管理体系，不断提升预算编制主观能动性，科学规划项目预算，严禁虚列项目，完善诚信管理机制，加大追责力度。另一方面，基层单位要广泛宣传预算管理相关政策，重视绩效管理，在预算执行中加强动态监控，并做好后期跟踪评价。

而基层财政部门则要实现放管服，关注放权，并通过一体化平台以线上、线下相结合等形式动态监控财政资金使用情况，保证资金运转高效、安全，在基层单位使用财政资金过程中充分落实监督管理职责。

（三）合理选用预算编制方法

一方面，可在预算编制中选择零基预算法。和传统的增量预算法相比，零基预算法更加规范与科学，所以基层行政事业单位在预算编制过程中不可只基于往年数据，还要关注应用零基预算法，结合单位实际情况以及地方财政资金情况，并考虑单位战略发展规划，核准预算支出，使预算编制更加科学与合理。另一方面，要在明确中长期目标基础上使用滚动预算编制法。对此，需要基层单位先明确长期发展目标以及中长期规划方案，按照跨年度中长期预算编制平衡原则，对单位近三年预算进行滚动编制，使预算编制更科学、完整。

（四）加大预算执行约束力

首先，要加大预算执行力度，严格落实相关责任。基层行政事业单位在预算执行中要始终遵循预算编制方案，严禁随意挪用资金，防止发生预算支出额度超标情况。对于人员经费还有公用经费等各项基本支出，需按类落实，不能和其他类别混用，以免预算超支。同时，单位要基于预算内容和类别进行模块划分，并归口至不同部门，分别由不同部门负责管理。如果预算执行和预算编制方案有较大出入，需严格追究有关责任人，经责任落实及追究，防止出现谎报预算以及预算执行中随意分配及调整资金等问题，确保预算高效执行。

其次，要完善地建立绩效+预算的一体化管理机制，在绩效导向下加大预算执行力度。基层行政事业单位要结合实际情况，构建预算绩效考评体系及相关制度。考评体系需涉及目标、内容、方法、结果以及绩效评估等，尤其要合理制定目标。在预算绩效考评中，要结合使用综合考评法及动态考评法。在预算执行考核中，要根据各部门职责，结合预算执行过程及结果，通过相关财务指标综合考核预算执行情况；与此同时，要在预算执行期间加强全过程动态考核，并对预算使用情况进行全面记录和及时反馈，确保预算按规划使用，若预算执行中有偏差，则需及时纠正[4]。

最后，要在建立预算绩效考评机制的基础上配套制定奖惩制度，关注奖优、罚劣，促使预算管理者不断增强责任意识、主动意识，从而提升预算管理实效性。

（五）建立预算管理一体化平台

基层行政事业单位在推进预算管理一体化工作期间，还要积极应用预算管理一体化平台，逐步优化预算编制，并使预算管理和执行更加透明。预算编制过程中，单位要充分发挥职能作用，做好资产配置、政府采购还有人员配备等工作。同时，要使一体化平台预算编审系统和国库集中电子支付系统结合起来，以更全面、科学地进行预算编审，基于各项指标与规划，更严谨地交付日常财务支出[5]。单位在应用预算管理一体化系统过程中，可有效减少财务工作量，并能高效分析后台数据，帮助财务人员更精准地判断与分析财务数据。同时搭建预算管理一体化平台，还能使预算编制更加完善、科学、合理，有效提升预算管理效果。

在预算管理一体化平台建设过程中，要不断提升平台系统智能性、完善性，并要注意和资产、采购等系统相融合，从而在预算执行期间及时在系统内导入政府采购云平台相关数据，自动化地生成资产购入信息，并自动上传资产月报、政采季报等数据，实现财务数据云共享。平台还要不断完善决算报表生成功能，并在整合原决算报表系统基础上，使各项支出数据统计以及国库支付数据在年终对账中能够一一对应。

结语

基层行政事业单位在推进预算管理一体化工作期间还存在诸多困难，要求基层单位以及财政部门树立积极发展理念，多措并举地优化预算管理，构建新型预算管理模式，推进预算管理改革，构建高效、科学的现代化财政管理体系。基层行政事业单位为进一步加强预算管理一体化工作，需要完善地建立预算管理机构，落实各方预算管理职责，合理选用预算编制方法，加大预算执行约束力，并要建立预算管理一体化平台，以不断提升单位预算管理水平。