社会组织参与海洋环境公益诉讼的诉讼资格

孙建行

青岛科技大学法学院，山东 青岛 266061

我国先后在2014 年对《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）进行一次修订、2021 年对《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）进行了第四次修正，有关环境保护的其他法律法规也在不断更新，社会组织也逐渐成为环境公益诉讼新的诉讼主体，标志着我国环境公益诉讼得到了进一步的发展［1］。但是由于我国环境公益诉讼的相关法律规定尚不成熟，不同法律之间存在着冲突，导致在司法实践以及学术界均产生了一系列分歧，其中一个重要分歧就是社会组织是否有权提起海洋环境公益诉讼。

一、社会组织提起海洋环境公益诉讼的司法现状

2016 年12 月28 日，广东省茂名市中级人民法院受理了重庆两江与广东省环境保护基金会对于广东某山镍业有限公司、广东某青金属科技有限公司、阳江某川金属科技有限公司提起的海洋环境公益诉讼案件。茂名市中级人民法院在2017年6 月7 日开庭审理中，以该案为海洋环境公益诉讼判定原告不具有提起诉讼的主体资格。这并不是个例，同样，在2018 年9 月，社会组织某友提起的海洋环境民事公益诉讼被山东高级人民法院以原告资格不适格为由驳回了上诉，这一判定结果得到了最高人民法院的支持。

上述案件表明，在我国司法实践中，对于社会组织提出海洋环境公益诉讼，各级法院普遍持否定态度。在我国，《环境保护法》《民事诉讼法》以及《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）是海洋环境公益诉讼主要适用的法律。在《海洋环境保护法》中，第八十九条第二款规定，如果存在破坏海洋生态、海洋水产资源以及海洋保护区等给国家造成重大损失的情况，依照该法规行使海洋环境监督管理权的部门，将代表国家向责任者提出损害赔偿要求［2］。该条法规明确将提起诉讼的主体严格限制为“行使海洋环境监督管理权的部门”。《环境保护法》和《民事诉讼法》第五十八条规定，适格主体包括法律规定的相关机关、合格的社会组织以及检察机关。这也就导致不同法律之间的衔接存在着问题。根据《民事诉讼法》第五十八条的规定，法律规定的机关和相关组织可以就污染环境和损害公共利益等危害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。而《环境保护法》第五十八条规定，符合要求的社会组织可以就环境污染、生态破坏和损害公共利益的行为向人民法院提起诉讼。这两部法律均明确规定符合条件的社会组织可以作为海洋环境公益诉讼的适格主体［3］。

在我国的司法实践中，涉及海洋环境保护的案件，以《环境保护法》和《民事诉讼法》为一般法，《海洋环境保护法》为特殊法。在法律条文存在冲突的情况下，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条确立的优先适用特别规定的原则，司法机关会优先适用《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，来判定符合条件的社会组织提起的海洋环境公益诉讼的主体资格是否具备合法性［4］。

二、社会组织提起海洋环境公益诉讼的正当性与优势

（一）社会组织提起海洋环境公益诉讼的正当性

1.法律的明文规定

《环境保护法》第五十八条，《民事诉讼法》第五十八条，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条、第二条、第四条、第五条等相关法律规定，适格的社会组织可以提起环境公益诉讼。而对于海洋环境公益诉讼，尤其需要扩大公益诉讼主体范围，促进更多社会组织的参与和投入，形成多元化的环保力量，以实现海洋生态环境的全面保护。

2.海洋可持续发展的客观要求

作为一项重要规划，我国1996 年制定的《中国海洋21 世纪议程》的目标，就是将海洋经济建设作为我国国民经济发展的重要方向之一，以加速海洋产业的发展并促进社会经济的可持续发展。在其中提到的海洋资源和环境的开发、利用和保护问题上，强调了政府单独承担维持海洋持续发展是不可行的，而必须有广大公众参与［5］。这一立场凸显了公众参与和支持在海洋经济建设中的重要性。在推进海洋经济建设的过程中，需要充分发挥广大公众的积极性和创造力，增强公众参与和监督，使海洋资源和环境的开发、利用和保护具有可持续性并取得更好的效益。

《环境保护法》第五条规定了环境保护的五大原则，包括保护优先、预防为主、综合治理、公众参与以及损害担责原则。社会组织参与海洋环境公益诉讼是贯彻“公众参与”直接有效的方式方法，社会组织能够更好地联系公众，能够更好地反映公众的合理利益诉求。确保社会组织提起海洋环境公益诉讼的诉讼资格，是对《环境保护法》第五条有关公众参与部分的积极响应。

（二）社会组织提起海洋环境公益诉讼的优势

首先，可以避免因海洋环境与陆地环境的领域不同，而分别适用不同法律规定产生的公益诉权法理冲突。在提起公益诉讼应对陆地环境污染行为时，根据《环境保护法》规定，除了法定机关如检察机关等，部分社会组织也具备提起诉讼的资格。与此不同的是，对于海洋环境污染行为提起的公益诉讼，根据《海洋环境保护法》的相关规定，只有“行使海洋环境监督管理权的部门”（如海洋局、海事局、渔业水产主管部门等）才有资格提起诉讼。社会组织提起海洋环境公益诉讼，可以避免因海洋与陆地环境领域不同需要适用不同法律的冲突［6］。

其次，社会组织在保护海洋环境方面扮演着重要角色。以其独特的定位和公益使命，社会组织能够通过各种形式的公益活动来推动保护海洋环境的行动。社会组织可以开展环保教育活动，增强公众的环境意识和保护海洋环境的意识。通过开展环保教育课程、举办讲座、举办展览等形式，社会组织可以向公众传递海洋环境保护的重要性和紧迫性，引起公众关注，激发公众参与保护海洋环境的热情［7］。社会组织还可以组织志愿服务活动，直接参与海洋环境保护工作。志愿者可以参与海滩清理、海洋生物保护、海洋垃圾清理等活动，为海洋生态环境的保护出一份力。社会组织可以组织志愿者培训，提供专业知识和技能，使志愿者能够更好地参与海洋环境保护工作。此外，社会组织还可以通过慈善募捐等方式筹集资金，用于开展海洋环境保护项目。慈善募捐可以通过各种途径进行，包括线上线下募捐活动、募捐平台等，筹集到的资金可以用于支持海洋环境保护项目的开展，如海洋保护区建设、海洋生物研究、污染治理等［8］。

通过这些形式的公益活动，社会组织可以起到积极作用，阻止海洋环境损害程度的持续恶化。海洋环境在面临诸多威胁时，需要社会组织的参与来加大保护力度。社会组织的活动不仅可以提高公众对海洋环境问题的关注度，还可以直接参与到实际的保护行动中，为海洋生态环境的恢复和保护作出贡献。

三、社会组织提起海洋环境公益诉讼的合理性分析

首先，笔者认为《海洋保护法》第八十九条第二款和《环境保护法》第五十八条之间并非特殊法和一般法的关系。在我国法律规范体系中，《海洋保护法》和《环境保护法》之间属于特殊法和一般法之间的关系，但并不是所有法律规定都符合这种关系。在我国的学理中，我们通常关注“特别法优于一般法”的原则，即当一般法和特别法发生冲突时，特别法应优先适用。然而，特别法中的特别规则应当是基于调整对象和调整方法的特殊性，而《海洋环境保护法》第八十九条第二款授权海洋环境监管部门在国家海洋环境利益受损的情况下，提起海洋环境民事公益诉讼，其本质是国家利益受损时的损害赔偿制度。其所代表的主体是国家，维护的是国家的利益，并且救济手段包括诉讼救济与行政手段。救济的范围是针对责任者索赔对国家造成的损失［9］。相比之下，《环境保护法》第五十八条的规定本质上是维护社会公共利益的环境公益诉讼制度。诉讼范围包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉，其范围比前者更广泛。社会组织在该规定下，代表的主体是广大社会公众，维护的是社会的公共利益，并且其救济手段仅仅只有诉讼救济这一种。《环境保护法》第五十八条第一款与《海洋环境保护法》第八十九条第二款的设计目的、保护利益类型、救济方式和救济范围都存在不同。

其次，根据《民事诉讼法》第五十八条规定，提起环境公益诉讼的适格主体为“法律规定的机关”与“法律规定的有关组织”；但是根据《环境保护法》第五十八条规定，“法律规定的有关组织”作为适格主体有权提起环境公益诉讼，而《海洋环境保护法》第八十九条规定，“法律规定的机关”作为适格主体提起公益诉讼的情形。可以看出，《环境保护法》第五十八条第一款在《民事诉讼法》五十八条第一款的基础上，排除了行政机关环境公益诉讼的适格原告资格，而在这前提下，将《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定的“法律规定的机关”作为唯一适格主体提起海洋环境公益诉讼的观点，在立法上存在着不协调的情形［10］。

最后，《民事诉讼法》在1991 年通过并于2007年进行第一次修正时，并未对民事公益诉讼作出规定，这一点应该是经过慎重考虑的。而《海洋环境保护法》第八十九条第二款在1999 年修订时已经规定了相关内容。如果将《海洋环境保护法》第八十九条第二款，解释为关于海洋环境民事公益诉讼的规定，那么就意味着我国具备赋予行政机关环境民事公益诉讼原告资格的条件，这与2014 年《环境保护法》修订时未作相同处理的情况相矛盾。

因此，笔者认为二者之间并不构成“一般法”与“特殊法”的关系，这两个法律条文之间的关系不应相互排斥，而是应该相互补充。

综上所述，社会组织提起海洋环境公益诉讼的正当性在于法律的明文规定、海洋可持续发展的客观要求以及对《环境保护法》公众参与原则的积极响应。而社会组织提起海洋环境公益诉讼的优势在于避免公益诉权法理冲突、能够通过多种形式的公益活动推动保护海洋环境的行动并且能更好地联系公众，体现了公众参与的重要性和积极性。同时，社会组织提起海洋环境公益诉讼的原告主体地位具有合理性。因此，可以认为符合条件的社会组织可以依据相关法律规定享有海洋环境公益诉讼的诉讼资格，以实现海洋生态环境的全面保护。