中国职业教育管理体制的变迁逻辑与绩效评价——基于历史制度主义的视角

谢德新 向明洁

职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分[1]。2019年1月，《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）提出，完善国家职业教育制度体系，深化办学体制和育人机制改革。在职业教育管理制度、管理体制与运行机制之间，存在着制度形塑体制、体制反馈制度、机制实践制度的关系。教育管理乃至所有的管理制度，基本上都经历了一个从经验、认知管理到理性、法制管理的转换过程[2]。新中国成立以来，职业教育管理如何从经验、认知管理逐步转换到理性、法制管理？这种转换对职业教育管理体制与运行机制产生何种影响？历史制度主义是融合制度分析方法和历史分析方法于一体的分析范式，主要聚焦历史过程和中层结构的制度分析，能为中国职业教育管理体制的发展脉络与变迁逻辑提供解释性意义、描述性意义和建构性意义。为此，运用历史制度主义理论框架，深描和剖析中国职业教育管理体制变迁的轨迹、模式和动力，反思其变迁带来的绩效变化，为推动职业教育治理体系与治理能力现代化，以及现代职业教育高质量发展提供支撑。

一、分析框架：历史制度主义

2 0 世纪9 0 年代初，美国学者斯科克波尔（Skocpol，T.）、瑟伦（Thelen，K.）和斯坦默（Steinmo，S.）等人提出“历史制度主义”概念，此后逐渐为学界所关注，并发展为当代西方社会科学的主要分析范式之一，也是新制度主义社会科学的一个重要流派。

历史制度主义以制度脉络为重点，以历史情境为依据，综合结构分析范式和历史分析范式，形成结构性大事件分析法。其中，结构分析范式强调政治、经济、文化等宏观因素对制度安排的决定作用[3]，同时也重视作为自变量的制度与行为的互动对其他要素的影响，如制度关涉对象的机会、限制、偏好等，即所谓的“制度效能”。历史分析范式着眼于特定时间点和时间序列来展现具体制度变迁的轨迹和规律，包括变迁的“路径依赖”和“关键节点”（“历史否决点”），不同政治力量之间的较量是制度变迁的动力机制。重视历史的价值、制度和结构对行为的特有影响，以制度研究为核心，主要关注历史变迁中的制度如何发展，制度如何影响个体行为，以及如何与个体互动等主要特征。

历史制度主义有助于更好地理解与解释制度的产生背景、变迁机制以及如何影响个体行为等。它超越了一般的制度研究框架，关注中观层面的制度分析，既把制度视为因变量，又把制度视作自变量。历史制度主义已广泛运用到社会科学研究中，其同样适用于分析中国职业教育管理体制的变迁。一是中国职业教育管理体制存在突变和渐变，其间的重大事项成为影响中国职业教育管理体制的关键节点，历史制度主义主张的渐进性制度变迁的基本理念和逻辑，适用于分析中国职业教育管理体制的历史和现实。二是权力的斗争与联盟普遍存在，中国职业教育管理体制的变迁也存在不同社会政治力量的较量和博弈。三是历史制度主义理论是一种中层制度理论，中国职业教育管理体制是政府管理的中层领域，其管理体制的变迁历程具有代表性、典型性。历史制度主义能为新中国成立以来职业教育管理体制的变迁研究，提供一个新的思路和分析工具。因此，本文将中国职业教育管理体制作为因变量，探索其变迁的历史脉络、基本模式和主要动力，同时又将其作为自变量，分析其变迁带来的相关绩效。

二、中国职业教育管理体制变迁的轨迹

“变”是历史的最大特性，对历史进行分期，其目的是找出“变点”，通过观察历史的“质变”与“量变”，了解不同时代的基本特性[4]。根据历史制度主义的“关键节点”（Critical Juncture）和“阈值效应”（Threshold effect），伴随着政治、经济和教育文化事业的发展，新中国成立以来的职业教育管理体制经历了探索、激进、发展、推进的时域阶段，并呈现出不同管理形态的历史特征，见图1。

图1 “时空变换”下中国职业教育管理形态嬗变图

（一）探索时期：由中央统一领导转向地方分权（1949-1965 年）

新中国成立之初，为使职业教育同社会主义政治制度和国民经济建设相适应，政府对旧的职业教育进行改造，初步形成了中央统一领导的管理体制。1958年我国进入全面建设社会主义时期。这一个阶段，我国教育行政管理体制进行了两次变革，职业教育管理体制也进行相应的调整，持续在“分—散—分”的管理模式中寻找平衡点，呈现出两阶段的特征。

1.中央统一领导模式的形成（1949-1957年）

1949年12月，第一次全国教育工作会议强调“今后若干年内着重发展中等技术学校”，这是我国中等职业教育复兴的重要开端。1952年3月，政务院在《关于整顿和发展中等技术教育的指示》中对中等技术教育做出相关规定，确立了中专教育的基本制度。同年11月，中央人民政府决定将中等技术教育管理职能划归到高教部的中等技术教育司，地方高等教育局管理地方的中等职业教育，进一步明确了中等技术学校统一由教育部领导，各地教育部门对职业教育管理实施职责分工；各业务部门可直接决定学校的具体设置，如办学的变更、停办、经费开支、分科、专业课程，以及实习实训、毕业生分配等事项。1953年，政务院决定将全国技工学校划归劳动部门综合管理，明确劳动部门在社会建设中担负着技术技能人才培养的使命。1954年后，劳动部相继出台《技工学校暂行办法（草案）》《工人技术学校标准章程（草案）》《技工学校编制标准定额暂行规定》，逐渐向集中管理过渡。1954年9月，政务院在《关于改进中等专业教育的规定》中，明确中等专业学校办学章程批准、职业学校学制等内容，加强对中等专业学校的领导。至此，我国中等专业教育制度基本确立，集中统一领导的中等职业学校管理体制也基本形成。

这一阶段，除中等师范学校外，包括职业教育在内的各类中等专业学校均由中央各业务部门直接管理，形成了职业教育管理体制集中统一领导的模式。这种模式对我国职业教育的发展起到了重要作用，为国民经济的快速恢复和发展提供了大批合格的初、中级技术技能型人才。

2.地方分权管理模式的探索（1958-1965年）

1958年4月，中共中央在《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》中要求，某些专业学校和中等技术学校继续由教育部或中央有关部门直接领导，各省（市）、自治区担负起管理工作[5]。这是新中国成立后，第一次对职业教育管理体制进行改革，管理权力开始“下移”，但各部门的分工并未明确。同年5月，建筑工程部在《关于建筑企业下放问题的报告》中强调，大部分中等技术学校下放到地方管理，少数保留双重领导的管理方式，具体做法和省市协商后再定。同年8月，根据中央集权和地方分权相结合的原则，中共中央、国务院在《关于教育事业管理权力下放问题的规定》中明确要求，无论公办或民办职业中学、中等专业学校的设置和发展，均由地方自行决定[6]。同年9月，为充分调动地方办学的积极性，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中提出，要多快好省地发展教育事业，加快形成教育部门办学和业务部门办学、中央办学和地方办学、国家办学和厂矿、企业、农业合作社办学并举的局面[7]；同时，为了提高地方教育部门的积极性，中等专业学校和技工学校下放到各部所直接领导的厂矿、企业、农场管理[8]。这一时期，职业教育管理体制呈现出“中央领导与地方分权、统一性与多样性”的特点，中央关于职业教育管理权限下放的决心更坚定、内容更全面、涉及范围更广，但由于缺乏管理经验，加上地方盲目发展职业教育，一定程度上脱离了经济社会发展的实际[9]。

为改变这种状况，我国教育行政管理体制进行第二次改革。1963年6月，中共中央、国务院在《关于加强高等学校统一领导分级管理的决定（试行草案）》中重申，中央和省（市、自治区）对教育事业集中统一领导，并实行两级管理制度。1964年3月，国务院进一步明确，技工学校的综合管理工作由劳动部划归教育部，教育部设职业教育司负责管理全国技工学校和城市、乡村职业学校。这一阶段，我国职业教育管理权限逐渐下移，呈现中央各部门、地方产业部门、教育部门、劳动部门以及厂矿事业单位办学并举的局面。在中央集中统一管理模式之下，职业教育管理体制的地方分权模式初步形成。

（二）剧变时期：管理秩序的瘫痪与瓦解（1966-1976年）

“文革”开始后，国家教育行政管理机构遭受破坏，中等专业学校和技工学校被撤销或停办，职业教育管理秩序陷入瘫痪状态。1967年5月，《中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组通知》要求，所有半工半读的学生回原生产单位或本校参加生产劳动和复课闹革命，中等专业学校、技工学校、职业学校、厂矿企业合资学校先后实行军管，并由工宣队进驻。1969年，教育部全体干部下放安徽“五七干校”。1970年6月，根据中共中央的批示，临时设立国务院教科组，初步恢复对教育事业的领导与管理，但有关部委和地方教育行政机构仍处在瘫痪状态。同年7月，高等教育部和教育部合并为教育部，中断长达四年的教育行政机构逐渐恢复运行[10]。

1973年7月，国务院在批转国家计委和国务院科教组《关于中等专业学校、技工学校办学中几个问题的意见》中指出，各地区和有关部门应注意抓好典型、总结经验做法，办好这些学校。这是“文革”期间职业教育办学管理的重要文件，但囿于政局混乱，职业教育管理体制的恢复比较有限。

（三）恢复完善时期：统分模式的恢复与发展（1977-2001年）

“文革”结束后，党的工作重点逐渐转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设。随着社会主义计划经济体制的改革，我国职业教育获得较大的发展空间，职业教育管理体制不断变革，呈现出从恢复到完善的统分发展特征。

1.统分结合模式的恢复（1977-1990年）

1978年，技工学校综合管理由教育部划归国家劳动总局。1980年10月，教育部在批转辽宁省《关于中等教育结构改革情况和今后意见的报告》中，建议成立省级中等教育结构改革联席会议，由省级政府领导，教育、劳动主管部门负责，省计委、劳动、财政、农业等有关部门参与，地方自主管理中等以下的职业技术教育。由此，我国逐渐形成“在中央统一领导下分级、分工办学，按系统归口”的职业教育管理体制。1983年5月，教育部等四部门在《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》中要求，各级政府加强对职业技术教育的统一领导，计委、劳动人事、财务等部门加强协作、明确分工、明晰权责。1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》标志着新一轮教育管理体制改革开启，改革的重点之一是中央下放权力给地方，地方逐渐放权到乡镇，教育领导部门放权给校长[11]。1986年7月，第一次全国职业教育工作会议指出，我国职业教育要逐渐形成地方统筹管理，相关部门积极参与，职业学校拥有较大办学自主权的管理体制。同年10月，国务院在批转的《关于全国职业技术教育工作会议情况的报告》中指出，国家教委统筹管理全国职业技术教育事业，经济、财政、劳动人事等部门协同分管相关工作，地方政府统筹领导地方职业技术教育。这一阶段，为了加强职业教育的统筹管理，调动各业务部门的积极性，我国职业教育管理权力持续“下放”，地方政府在职业教育管理中的统筹协调和分工负责的作用日益彰显，逐渐形成“统一管理，分工负责，通力协作”的统分结合模式。这是“文革”后，我国职业教育管理体制改革的重要探索，在中央统一领导下，各部门具体分工和责任落实的协调机制初步形成。

2.统分结合责权的明晰（1991-2001年）

1991年10月，国务院在《关于大力发展职业技术教育的决定》中强调，国家教委负责统筹协调指导职业技术教育发展，地方尤其是市、县是发展职业技术教育的责任主体。为此，我国职业教育逐步形成“国家宏观领导，地方负责，分级管理，政府统筹，以市、县为主”的管理体制[12]。这对包括职业培训在内的职业教育办学规模、法律地位、权责明晰起到重要的推动作用。1993年2月，中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中指出，地方政府统筹管理中等及以下教育，各级教育部门负责管理以学历教育为主的职业学校和成人学校，各级劳动人事和相关业务部门负责职业培训和在职的岗位培训。这一阶段，我国高等职业教育崛起，办学规模不断扩大，中高职发展齐头并进，职业教育管理分工不断细化，统分结合的权责进一步明晰。

（四）深化改革时期：多元主体的协同治理（2002年至今）

21世纪以来，我国加快推进社会主义现代化建设，并迈向全面建设社会主义现代化国家新征程。职业教育管理现代化是职业教育现代化的关键，我国职业教育管理在完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的体制之上，探索多元主体协同治理的制度设计。

1.建立多部门协同的工作制度（2002-2018年）

为加强职业教育的组织领导，统筹协调职业教育工作，2002年8月，国务院在《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中提出“建立职业教育工作部际联席会议制度”的设想，加速职业教育协同管理体制的探索进程。2004年6月，经国务院批准“职业教育工作部际联席会议制度”正式成立，教育部部长任联席会议召集人，教育部、国家发展改革委等7个部门有关负责人任联席会议成员。2005年10月，国务院在《关于大力发展职业教育的决定》中要求“县级以上地方政府也要建立职业教育工作部门联席会议制度”。至此，从中央到地方的职业教育工作部门联席会议制度基本建立，职业教育管理体制进一步完善。2014年5月，国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中要求，完善“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。为进一步加强对职业教育的领导，强化各部门的统筹协调，2018年11月，国务院同意建立“国务院职业教育工作部际联席会议”，由国务院分管教育工作的副总理担任召集人，教育部主要负责同志和协助分管教育工作的国务院副秘书长担任副召集人，教育部、发展改革委等9个部门组成联席会议。这从横向上强化不同政府管理部门统筹协调的能力，也从纵向上加强各级政府对职业教育工作的领导，是我国职业教育管理体制发展史上的创举，标志着我国形成了多部门统筹协调、联动合作的职业教育管理体制。

2.完善多元主体协同推进的治理机制（2019年至今）

2019年1月，“职教20条”指出要从职业教育类型化的视角，从省政府统筹、办学自主权、职业院校的内部治理、教育督导等方面完善“政府统筹管理，社会多元办学”“企业社会参与，专业特色鲜明”的职业教育管理体制。这一阶段，我国职业教育呈现出政府统筹领导、多部门多主体协同参与、职业院校自主办学的特点。职业教育管理体制的改革方向从“精简、统一、效能”向“管理、分工、治理”转变；改革范围从“单一政府机构的设置、调整”向“更高层级的政策法规、制度建设”等领域拓展，改革渐趋于综合性、系统化。2020年9月，教育部等九部门在《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》中重申，要进一步完善职业教育协同推进机制，发挥国务院职业教育工作部际联席会议、教育部、国务院相关部门在职业教育指导、统筹协调、落实任务方面的作用。2022年4月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》首次规定实行“政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”的职业教育管理体制。至此，我国构建起包括政府、学校、企业和其他社会力量在内的职业教育治理体系，进一步完善多元主体协同推进的职业教育管理体制。

三、中国职业教育管理体制变迁的模式与动力

中国职业教育管理体制变迁是断裂均衡、关键节点、路径依赖和渐进转型的混合体，可称为制度变迁的混合模式。它们相互关联，并存在交集，对制度的生成、变迁和持续稳定等核心问题具有较强的解释力。

（一）中国职业教育管理体制变迁的模式

1.断裂均衡和关键节点

斯蒂芬·克拉斯纳（StephenD.Krasner）认为，从较长历史时段来看，制度虽具有稳定性，但总会有危机导致其周期性间断和波动，然后再次复归稳定，这就是制度变迁的断裂均衡模式[13]。政治体制的变革是缓慢的，其方向性的调整基本稳定，而国家各个方面的发展目标却在不同时期，对于政治体制提出不同的需求[14]。在新中国的发展历程中，职业教育管理体制是一个不断纠偏的过程。新中国成立之初，中国职业教育管理体制初步探索形成统一领导和地方分权相结合的管理模式，成为日后职业教育管理体制变迁的基本方向。制度断裂引发制度沿着“正向”或“负向”的方向变迁，其中“正向”是新中国成立后形成的中国职业教育管理体制，“负向”则是“文革”期间中国职业教育管理体制的混乱、瘫痪和停滞。与制度断裂密切相关的是关键节点，关键节点可以是重大历史事件、重大决策、关键制度的设计等。作为中国职业教育管理体制变迁的关键节点，直接导致其制度发生波动。其中，中国职业教育管理体制变迁主要存在四个关键节点。

第一，1949年新中国成立，中国职业教育管理体制正式步入裂变式变迁轨道。在集中领导、统一分配的背景下，职业教育发展资源得以整合，促进职业教育集权管理体制的形成。第二，1966年“文化大革命”爆发，国家各项事业遭受严重打击，职业教育的发展逐渐恶化与停滞，职业教育管理体制陷入瘫痪状态。第三，1978年随着国民经济的调整与改革开放的起步，探索中国特色的社会主义现代化建设道路逐步展开，在“统分结合的双层经营体制”下，中国职业教育管理体制的统分模式不断恢复与发展。第四，2019年确立职业教育的类型地位，构建起纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系，中国职业教育管理体制持续深化改革，多元主体协同治理机制进一步完善。在这些关键节点里，中国职业教育管理体制不断改革发展与守正创新，稳步推进职业教育治理体系和治理能力现代化。

2.路径依赖和渐进转型

历史制度主义认为，历史是一个以间断与均衡交错为特征的过程，制度在剧烈变迁之后会迎来一个渐进发展的稳定时期，而这一现象为路径依赖或制度锁定。考察中国职业教育管理体制嬗变与形塑过程后，发现其在政府、学校和企业三个层面呈现出较强的路径依赖。

在政府层面，政府资源分配和变迁成本推动制度沿袭，中央政府在中国职业教育管理体制上始终扮演着宏观管理和监督指导的角色，这使得地方政府对制度倾向于妥协，并形成路径依赖。此外，制度行动者为保障行为主体利益最大化，往往会出于回报递增的理性考量，遵循原有的制度路径，并为制度的自我强化提供有利环境[15]。也就是说，职业教育管理体制不仅包括主要的政策文本，也有大量的辅助性政策集群，但政府为了避免打破管理体制所付出的高昂代价，往往会选择忠于政策原型。在学校层面，学校的依附效应强化了主体政策。职业院校对政府的政策可能没能较好地消化和吸收，更多是一种“拿来主义”，这在一定程度上限制了职业院校的办学活力和办学水平，职业院校陷入路径依赖状态。在企业层面，企业的理性选择沿袭了原有政策。企业对待职业教育管理体制的态度和行为，取决于其任务环境中多重政策目标相应的成本和收益的权衡。一方面，企业通过较低成本便能从职业院校获取人力资本，处在较理想的状态，不愿意走出舒适区；另一方面，由于产教融合、校企合作政策的不健全以及配套实施细则的缺失，企业参与职业院校人才培养的权责不明晰、动力不足。这也是企业理性选择下，现有制度得以延续的原因。

除了路径依赖，历史制度主义强调制度的渐进转型变迁模式。在变迁过程中，渐进转型变迁模式统领杂乱的变迁，实现变迁过程的渐进性和变迁结果的转型性。这种渐进式变迁也体现在职业教育发展地位上。新中国成立初期，国民经济的恢复发展亟须技术技能人才，中等职业教育受到重视；“文革”时期，职业教育瘫痪而陷入低谷；改革开放后至上世纪90年代中后期，职业教育迎合劳动力市场需求，职业教育地位空前；21世纪以来，产业经济转型升级对劳动者素质要求提高，职业教育持续受到政府的重视，但遭遇民众的“冷落”；2019年，“职教20条”确立了职业教育与普通教育同等重要的类型地位；2022年，职业教育立法进入新纪元，良法善治护航现代职业教育高质量发展。这些都充分体现了制度的渐进转型。

（二）中国职业教育管理体制变迁的动力

斯坦默（Sven Steinmo）等人认为，宏观背景的变化（经济、政治、文化）、行动者的追求目标和策略相关是制度变迁的主要动力[16]。中国职业教育管理体制变迁的动力机制来自宏观和微观两方面，宏观方面是经济、政治、文化的推动力，微观方面是产业、企业和个人的作用力。两者共同推进职业教育管理体制的变迁，见图2。

图2 中国职业教育管理体制变迁的动力机制

1.宏观动力

中国职业教育管理体制的变迁紧扣时代发展脉搏，是一定社会环境下多行为主体之间博弈的结果，深受当时的社会经济、政治、文化发展的影响。

一是经济体制的引领。经济增长是制度变迁的内在决定因素，是带动制度变迁深化的直接动因[17]。中国职业教育管理体制与国家经济发展形态密不可分，其管理体制的运行受经济发展水平的影响。1949年后，我国采取高度集中统一的计划管理和行政命令方式，逐渐建立起计划经济体制，即政府指令型经济，但运行将近半个世纪后，其绩效递减趋势明显。1978年，中国开始计划经济体制改革的探索期，经济运行方式由计划调控向市场调节转变，1992年正式确立社会主义市场经济地位，教育部门深刻认识到经济体制的转变对职业教育发展提出新要求，因此逐渐重视市场经济体制在职业教育资源配置中的支配性调节作用，让职业院校等获得更多的办学自主权，经济体制成为中国职业教育管理体制变迁的根本动力。

二是政治体制的完善。新中国成立时，我国逐渐建立起高度统一的集中领导体制和行政管理体制。在职业教育管理体制方面，国家通过接管、整顿、改造等方式，逐渐建立集中统一领导的职业教育管理体制，并在社会主义改造、改革开放建设的过程中，实现职业教育管理体制的地方分权，赋予职业院校办学自主权。我国政治体制由高度集中统一走向中央统一领导下地方适当分权的转变，无论是宏观的职业教育管理层级结构的调整，还是微观的职业院校培养方案制定等，始终紧随国家的政治体制改革，这也是我国职业教育管理体制变迁的深层因素。纵观中国职业教育管理体制的演变历程，主要以中央统一管理模式为主，这既能发挥“集中力量办大事”的政治优势来建设职业教育资源，但也难免对职业教育管理体制带来负面的影响，如1966-1976年中国职业教育管理体制在激进时期的瘫痪与停滞便是其典型表现。

三是文化观念的影响。由于中国实行“学而优则仕”的人才选拔制度，“重学轻术”的传统思想长期占据社会主导地位。尽管清末科举已废，但读书为了“功名”的传统价值观念依然普遍存在[18]。现代职业教育从西方引入之初，便遭遇传统观念的鄙薄。至今，在中国现代教育体制之下，职业教育培养的技术技能人才尚未获得较为理想的社会地位和发展前景，这也是难以改变社会对职业教育偏见的重要原因。党和政府高度重视职业教育发展，不断为其营造良好的社会氛围和制度环境，淡化传统文化观念的影响，并从法律上确定其“类型属性”的身份地位，推动职业教育管理体制的不断变迁。

2.微观动力

中国职业教育管理体制的变迁除了受到来自经济、政治、文化等宏观因素影响，也有产业升级、产教融合、个人需求等微观因素的直接推动。

一是产业升级的高端化。新中国成立以来，我国产业发展对生产技术的要求，从直线式的机械化生产技术技能，到低结构的流水线生产技术技能，再到高结构的智能化生产技术技能[19]。当前，中国经济社会逐渐迈向高质量发展，产业结构转型升级不断加快，正向着高端化、智能化方向发展。当下，职业教育如何满足产业高端化发展对高技术技能人才的需求，如何提高自身的含金量、适应性和吸引力，是职业教育高质量发展的关键问题。与普通技术技能人员不同，高技术技能人才群体属于各行业领军者或做出突出贡献推动产业发展的优秀技能工作者，具有极强的亲社会导向。然而，集中管理体制下，可能出现由于过长的管理链条而导致信息不对称的问题，抑或管理能力欠缺、权责交叉等问题，这不利于释放高技术技能人才培养的制度活力。鉴于此，国家不断改革完善职业教育管理体制，引导和鼓励不同主体参与职业教育人才培养的全过程，提高多主体参与职业教育办学的积极性。产业升级的高端化要求职业教育提升办学层次和管理水平，更好地服务于高技术技能人才的培养，从而倒逼职业教育管理体制的改革。

二是产教融合的持续深化。产教融合是职业教育人才培养的关键，也是职业教育管理体制变迁的重要动力。新中国成立初期，国民经济的恢复发展急需大批初、中级技术人才。在此阶段，产教融合主要以“联合培养”“半工半读”的形式进行，学校独办或者联办企业践行教育与生产劳动相结合的职业教育人才培养模式。在我国职业教育的办学中，无论是改革开放前“学校办工厂、工厂办学校”“校办工厂、以厂养校”的实践，还是改革开放以来“产教结合、校企合作”“校企合作、工学结合”“产教融合、校企合作”的探索，始终重视企业的参与，并探索形成校中厂、厂中校、订单培养、现代学徒制、产业学院等中国特色的产教融合人才培养模式[20]。职业教育办学体制机制是影响产教深度融合的关键因素，加上产教融合横跨教育与产业两大领域，涉及多元利益主体，政府通过运用政策工具和行政资源，为产教融合的不断推进扫除体制机制的障碍，引导和鼓励行业企业发挥主体作用，深度参与职业教育办学，从而推动职业教育管理体制的变革。

三是个人需求的变化。新中国成立初期，个人对职业教育的最大需求是解决生存问题。这个时期的中等职业教育培养周期短、投资回报率较高，能让更多人获得受教育、学技能、谋生存的机会，因此受到民众的青睐。改革开放至20世纪90年代中后期，大学本科毕业生并没有对职业院校毕业生的市场就业产生太大竞争压力，职业教育更早的市场化为其毕业生创造了宽松的求职条件，职业教育毕业生可以与同等学力竞争者竞争岗位，职业教育以相对较好的就业稳定性和薪酬公平性受到民众的欢迎[21]。自1999年“高校扩招”的教育改革政策后，职业学校的毕业生市场就业竞争力优势逐渐消失，职业教育对个人的人力资本提升有限，职业学校文凭的价值逐年下降[22]。职业学校逐渐异化为管理“学困生”的“二流学校”，就读职业学校的学生被认为是差生，在劳动力市场受到歧视，加上长期存在升学困难等多重社会排挤，这与办人民满意的职业教育有较大的差距。社会民众对职业教育的期望和需求，客观上要求打破职业教育与普通教育的边界，构建纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系，实现普职融通，发展本科层次的职业教育，建立适应现代职业教育高质量发展的管理体制。

四、中国职业教育管理体制变迁的绩效评价

制度主义学者认为制度的绩效包括生产的稳定性、生产的多少，以及成本收益比等[23]。显然，这种范式将制度作为经济发展的内生变量来进行考量[24]。职业教育作为新时代经济社会发展的重要支柱，其管理体制的变迁影响着职业教育效能的发挥。新中国成立以来，中国职业教育管理体制从中央集中统一领导，到中央领导与地方分权相结合，再到多元主体协同治理的转变，其治理体系与治理能力现代化水平不断提高，通过提质培优、增值赋能推进现代职业教育的高质量发展。

（一）由“差序格局”向“团体格局”转变，促进管理部门的有效协同

新中国成立至1957年，职业教育管理部门如费孝通先生所说中国乡土社会基层结构的“差序格局”。1954年9月，政务院在《关于改进中等专业教育决定》中规定，中央高等教育部统一负责对中等专业学校的管理，说明职业教育管理部门的职责处于随机性的波动状态。在职业教育管理组织机构中，每一个子部门就是一个界限分明的团体，包括团体关系相同，团体内、外的成员明晰，事先规定同一团体中的组别或等级，这称之为“团体格局”[25]。1958年后，我国职业教育管理体制逐渐进入中央和地方分级管理阶段，形成“团体格局”。如1958年8月，中国共产党中央委员会、国务院出台《关于教育事业管理权力下放问题的规定》要求，全国各地的中等职业学校逐渐下放地方，由地方相关部门统一管理，并对中高职的分管部门进行细分。

在我国，职业院校和技工院校分别隶属教育部门和人社部门，其中的职业教育与技能培训、社会就业等管理权限既有交叉，又有重合。然而，不同部门之间的协同合作，往往受到部门自身的成本—利益的影响。在实际的政策执行过程中，各个政府部门出于“理性经济人”的考虑，不可能完全为了公共利益而实现合作，部门之间必然是一个不断协商妥协的过程[26]。在中国职业教育管理体制变迁中，无论是中央直属部委和地方政府部门的纵向垂直关系，还是中央直属部委之间或地方政府部门之间的横向平行关系，行政政治化、管理项目化、权力清单化、基层网格化、管理智能化等手段的广泛采用，职业教育管理总部门和分机构在协调沟通过程中形成了畅通的管理链，较好地避免了不同部门间信息不对等、沟通不顺畅、权责不清晰的问题，减少了部门间政策的冲突矛盾，弥补了部门间政策的空白点，促进了管理部门的有效协同，传统管理模式中“条块分割”不一致、不协调，管理和决策权责不清的“治理空白”（无人负责）与“治理过度”（多头管理）现象得到有效抑制[27]。

（二）由“集中统一”向“分级管理”转变，保持管理权责的合理张力

新中国成立初期，在高度集中的计划经济体制下，传统政府职能模式曾发挥积极作用。随着社会主义市场经济体制的建立，传统政府职能模式存在微观管理过多，宏观调控不足、规模过大、机构臃肿、行政性分权陷入恶性循环等弊端，难以适应中国经济社会发展的需要[28]。我国职业教育组织机构或职业院校在“分级管理，分级办学”的管理体制中，受到上级政府部门综合管理的同时，接受同级政府的实际领导。如《职业教育东西协作行动计划（2016-2020年）》《职业教育东西协作行动计划滇西实施方案（2017-2020年）》等政策的实施，较好地体现综合管理模式，推动职业教育管理体制由“集中统一”向“分级管理”转变。在行政权分配方面，中央主要掌握职业教育的领导权，地方大多为政策执行的主体，但地方的掌控权有所扩大。在自主行政空间上，中央扩充了地方的自由裁量权，地方的自主性有所增加，特别是省级政府统筹发展职业教育的自主性不断加大。这种关系的转变，妥善平衡中央与地方在发展职业教育中的权责关系，使央地在职业教育管理体制中保持合理的张力，确保职业教育权力配置的灵活性和规范性，给职业教育办学行为主体和社会活动主体更大的自由度和自主性，进一步破解职业教育办学体制机制的难题。

（三）由“单一主体”向“多元主体”转变，激发不同主体的办学热情

长期以来，政府“单一主体”在职业教育领域扮演“全能型”角色，加上行业企业的趋利特质，以及其在职业教育领域话语权有限，致使其在职业教育办学中的热情不高、动力不足。职业教育管理权力的合理配置、管理形式的灵活开放是突破职业教育管理“单一主体”的重要体现。为此，我国逐渐引导行业组织和企业参与职业教育办学，重视多元主体在职业教育基层组织机构中的作用。2014年6月，教育部等六部门在《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》中强调职业教育管理主体要多元化，职业院校所设立的董事会，来自企业、行业和社区的成员要占50%以上；2018年2月，教育部等六部门在《职业学校校企合作促进办法》中提出，要积极吸纳合作关系密切的企业代表参与学校重大事项的审议等。在职业教育管理体制的变迁中，中国不断探索“发展型政府”，打造“有为政府”，逐渐形成“有效市场和有为政府”相结合的职业教育管理模式。通过加强顶层设计和宏观管理，以法治促责任、以制度保利益、以政策强服务等方式推动行业企业参与职业教育办学[29]。在市场经济运行下，职业教育办学逐渐由政府单一主导转向政府、职业院校、行业企业、社会团体、个体等利益相关者共同参与，标志着我国职业教育管理的决策机制开始由一元走向多元[30]。政策会影响目标群体的利益分配，激发其对政策支持与否的动机[31]。在职业教育办学多元主体治理模式下，行业组织和企业逐渐参与职业教育人才培养方案的研制、专业建设、教学改革、课程设置、实习实训、质量评价等人才培养环节的全过程，提升了行业组织和企业在职业教育办学中的主体地位，从而有效调动不同主体参与职业教育办学的积极性。

（四）由“封闭管理”向“开放管理”转变，提高管理的民主化水平

长期以来，我国职业教育管理体制形成“封闭性”的特征，“体系封闭、市场不畅”是我国职业教育发展动力不足、人才培养质量有待提升的重要原因。职业教育运行必须是一个完全开放的体系，这是它与基础教育、高等教育在运行机制上完全不同的地方[32]。随着职业教育发展与市场运行的交织越来越深，职业教育管理的开放性日益凸显，管理形式逐渐由“封闭”向“开放”转变。尤其是2014年以来，中央和地方政府出台系列政策，加快推动职业教育管理体制由“单向度的权力机制、计划性的资源配置手段、各级行政管理机构内部循环”向“吸纳职业教育的利益相关者参与，以权力、市场和社会合作机制为多维运行动力，建立开放化的社会管理平台”转变，这成为中国职业教育管理体制改革的重要方向[33]。在中国职业教育管理过程中，政府、社会组织、行业企业、职业院校、教师、学生等具有参与权、决策权和监督权，通过沟通交流、平等对话、民主协商的方式参与职业教育管理，逐渐形成政府主导、社会协同、公众参与的职业教育治理合作共治模式，有效改变封闭管理下职业院校人才供给侧与市场需求侧脱节、专业设置与产业需求匹配度不高、学生职业能力与工作岗位不适应的问题，不断提高职业教育管理的公信力、公正性和民主化水平，使职业教育治理在公共理性与公共善的观照下迈向善治轨道[34]。