空间治理：社会工作参与回迁安置社区治理路径研究——基于M社区的治理实践

陈为智，顾化杰

（青岛科技大学法学院，山东青岛，266061）

城市现代化进程的快速推进，极大地改变了城市的空间结构，回迁安置社区应运而生。回迁安置社区是因实施整村拆迁或合村并城后，原有村民就地或异地上楼安置而形成的社区［1］。但正如西柯拉所言，政治和经济系统的核心制度能够在短时间内完成转变，但空间结构的变化却是一个漫长的过程［2］。回迁安置社区是我国城市空间重构的产物，是国家、社会、市场等多元主体的博弈场域，凸显出传统村落向现代城市社区转型过程中激烈的空间冲突与失序。回迁安置社区存在的生活空间解体、社会关系疏离、社会文化失调等治理问题，直接关系到我国城镇化的健康发展，以及社会公平正义和城乡二元结构本质上的突破。党的二十大报告明确提出“健全共建共治共享社会治理制度，提升社会治理效能”，并将“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”作为一项重要任务。在此背景下，加强对于回迁安置社区治理共同体培育的研究，有着重要的理论和实践意义。

一、回迁安置社区的治理研究及其分析框架

（一）回迁安置社区的治理研究

回迁安置社区是我国城镇化过程中的特殊产物，但究竟何种类型的社区可以界定为回迁安置社区，目前学术界尚未有明确界定。学界往往采用“村改居”社区、过渡型社区、保障性住房等多种概念定义这一类型的社区［3］。当下，诸多学者主要从治理模式、治理困境、治理路径三方面对回迁安置社区治理共同体培育进行研究探讨。从治理模式的研究来看，主要有以下几种：城市社区合作网络治理模式、社区“多中心”治理体制、从网格化管理到网格化治理转变一主两辅治理模式等；从治理困境的研究来看，研究则主要集中在基层自治单元的自治管理职能并不突出、身份认同内卷化、社区治理面临“制度破坏”和“制度转换”等现实困境；从治理路径的研究来看，陈明认为应扩大社区公共参与，推动以人为核心的城镇化［4］。宋辉则认为要维持社区内权力结构的平衡状态［5］。金太军认为需要激发多元主体的治理力量，形成多元参与、多维监督、多样激励的长效性治理机制［6］。总而言之，学界对回迁安置社区的研究较为全面，多从城—乡等多元视角出发。值得注意的是，上述三方面的研究实际上都隐含着空间视角的融入。

事实上，空间作为社区研究的一个全新视角，已经引起学界热烈讨论。吴宗友着重探讨了过渡性社区“聚—离”张力的发生机制，并以“以人民为中心”的社区发展理念为指导，全面审视包容性社区治理创新的实践探索［7］；杨菁、陈雨则从制度—社会—物质三元辩证角度进行拆迁安置空间重塑［3］，还有的学者主张提升城市由边缘到中心的整体联防联控动态应对能力［8］和采用高密度空间的治理策略——网格化治理［9］来实现社区治理，促进社区居民融合。诸多研究虽然取得了一定成果，但仍存在不足，例如空间生产理论与回迁安置社区的结合度不够，缺乏社区内部多元主体的空间属性和互动逻辑探讨，以及空间理论指导下的实务性治理研究较少。

（二）空间生产理论的治理分析框架

列斐伏尔将空间的社会性嵌入到社会的互动关系和空间逻辑秩序中，建构出“三元一体”的理论框架，即“空间的表征—空间实践—表征的空间”，实现了“空间中的生产”到“空间的生产”的社会转向。在列斐伏尔看来，空间生产蕴涵着三重维度：自然性、精神（文化）性和社会性［10］。所谓自然性是指空间生产首先是物质形态的现实存在，例如公园、集市、商店等，是自然的且真实存在；精神性是指空间生产是一种具有精神尺度的社会文化活动，诸如：角色、成就、地位、权力等带有明显意识形态符号和文化象征；社会性是指空间生产呈现的是一种社会关系和社会实践，表现出自然空间逐渐丰富为社会空间的扩展过程，它产生于人的社会实践之中，在产生各种社会关系的同时，又被各种社会关系所重塑，推动社会发展的各种社会要素只有依附于一定的空间之上，且以一定的空间为基础才能呈现自身的价值和意义，并以此发挥功能。同时，列斐伏尔强调这三种属性并不是截然分开的，而是相互交融的，由此实现了物质空间、精神空间与社会空间的辩证统一。

城市化与空间的生产密不可分。在城乡边界呈现出城乡物质空间和社会空间的双向演变，以及社会结构和社会秩序的不断变革。回迁安置社区虽然在物质形态空间上实现了聚合，内部却是客观空间和主观空间的双重背向，其精神性和社会性空间的错位、断裂，往往使其沦为城市边缘群体。基于此，本文依据列斐伏尔空间生产理论，构建了回迁安置社区自然性—精神（文化）性—社会性的空间分析框架，透过空间生产视角，辩证分析回迁安置社区空间生成逻辑以及社会关系的空间演变过程，明晰社区空间区隔、空间失序、空间排斥的“聚离—辐射”“增长—消散”“内聚—扩张”，以期为回迁安置社区治理路径提供借鉴思路。

（三）面向空间的社会工作治理

社会工作对空间的关注与空间的意义转变紧密相关，相比空间的物理意义，空间的社会意义更值得人们关注［11］。正如列斐伏尔所说，空间里弥漫着社会关系，它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产［12］。换言之，空间的建构本质上就是一种群体关系的生产，任何社会活动和社会关系的建立都必须依附于一定的具象空间才能发生和展开，各方主体在互动过程中又产生着新的社会性关系。由此可见，空间生产的实质就是建构符合人们需要的社会空间［13］，所谓空间性就是社会关系建构的结果。一直以来，社会工作始终秉持“人在环境中”理念，强调必须着眼于服务对象与其所处社会环境以及二者的互动情况，主张将个人困境与社会环境相关联，而不是将个人问题简单归咎于自身。可以看出，空间理论的“社会性”与社会工作的社会性含义不谋而合。透过空间视角，社会工作能够将固定的时空拓展至流动的社会情景，将服务对象具象性的物质空间变化与抽象性的社会空间变化有效结合，进而明晰服务对象空间中的社会资源、社会关系、社会权利，主体间互动及其与环境空间的深刻社会含义也得以展现。此外，社会性取向的社会工作也为社区治理提供了宏观视角，服务对象所面临的问题，往往是多方面因素综合作用下的产物，社会工作能全面分析其面临的经济、精神文化、社会性等方面的种种不适和结构阻碍，对服务对象的环境进行空间性反思，进而通过资源链接、情感慰藉、社会支持等方式开展专业服务。

列斐伏尔曾阐释了从空间矛盾到差异空间的逻辑关系，认为“差异在同质化领域的边缘地带维持或发生，要么以对抗的形式，要么以外在（横向的、异序的、异逻辑的）事物的形式……出现了一种非比寻常的空间二重性”，这种空间二重性使得社会关系更具有对抗性。事实上，“差异空间”同样展现着居民主体在日常生活中对于“空间矛盾”的一种对抗，这种对抗往往导致空间布局中的权力关系、社会地位等要素的流动，通过倡导空间再造和空间正义，不断实现主体空间资源和空间利益的全民共享。从这层意义上来说，空间再造与再生产的过程就是服务对象不断增权的过程。增权是现代社会工作最鲜明的专业特质和实践目标，增权取向的社会工作相信服务对象是积极的主体，强调关注服务对象的内在能力并且倡导提供能够实现服务对象潜能的机会。同时，增权取向的社会工作认为个体或者群体的权力是变化与发展的，无权或者弱权的现实状况可以通过自身努力改变。通过引导弱势群体积极参与决策和实施行动，提升自身权利与能力，改变自身“失语”状态，从而使得空间权利结构趋于合理化。质言之，空间视角下的社会工作能够重新审视服务对象的内在能力及其空间权力、空间需求和要求，在差异性空间建构中，积极倡导空间正义和确保公正分配空间资源，保证各方主体都能够得到尊重、情感满足和价值实现。

二、空间冲突：回迁安置社区的治理困境

（一）社区基本概况

本文以Q 市L 区中部的回迁安置M 社区作为调查地点。M 社区位于Q 市L 区中心地带，当地乡风醇厚，有着丰富的历史传统文化，以往每年元宵节会有开庙会、打铁花、猜灯谜等文化活动。

M 社区于2017 年11 月启动搬迁签约，村改工作在2018 年9 月正式启动，安置区于2021 年8 月25 日顺利交付，M 社区于9 月1 日进行回迁抓阄定位。现如今，M 社区共有住户1 260 户，总人口为3 460 人。安置在M 社区的居民主要来自M 村、G村、P 村、Z 村、L 村等。其中，M 村人约占60%。建成之初，M 社区号称是Q 市建设标准最高、环境最好、区位最优、品质最佳的村庄改造安置区，但是仅一年余，M 社区却出现了村民与居民身份认同冲突、社区自治水平不高、居委会与村民利益难以分配、矛盾不断升级等问题，俨然已经成为“问题社区”。

（二）空间嬗变：回迁安置社区的治理困境

1.公共活动空间的刚性

公共性是公共空间的本质属性［14］。在传统乡村社会中，乡村公共空间是村民情感释放、身份认同、集体交流的重要场所。伴随着大规模土地征用和回迁安置的空间重组，新居住环境给传统乡民带来乔迁之喜外，还有基于空间功能和意义转化而变得机械的社区公共活动空间。

首先，空间同质化造成居民主体社会性消减。福柯在其著作《规训与惩罚》一书中提出“全景敞视主义”，“敞视建筑机制在安排空间单位时，使之可以被随时观看和一眼辨认”［15］。在乡土社会中，居民相互串门，随意而行，传统空间秩序是自由的。现如今，为了实现对于社区公共空间的控制，以政府、开发商等为代表的权力主体将M 社区公共活动空间规则化，制定了诸如出入通行、社区监管、居民行为规范等空间“规训”，以保证社区活动空间的社会秩序。居民在享受现代化的同时反而会感到不自由，甚至可能产生被“监控”的恐惧感。其次，公共活动空间建设流于形式，不能满足居民实际生活需要。拆迁上楼后，居民的农业生产职能逐渐被剥离，从“农民”转为“城市社区居民”，乡土性到现代性的身份急剧转变使其难以在短时间内适应。与此同时，一些老年人发现社区建设中留存有空地，便利用这些空地“延续”自己的农业生产，比如种植蔬菜瓜果等。这样的种菜行为得到诸多居民“呼应”，越来越多居民开始加入种菜行列。居委会曾进行过整治，但治理效果不佳，究其原因在于传统的人情关系阻碍了治理效能。无奈之下，居委会引入物业管理公司，制定了相关社区细则管理规定，但这却加剧了管理者与社区居民之间的矛盾。

2.精神文化空间的凋敝

精神文化空间对建构社会情感、形成文化身份认同、建立集体与个人意义具有关键作用。从传统的村落到如今的安置社区，空间形态的变革瓦解了以往的空间结构，空间流动性不断增强，空间冲突也由具象维度不断向抽象维度演化，社区精神面临重塑。总的来说，M 社区精神文化空间困境主要体现在以下两方面。

一方面，居民精神文化认同性减弱，集体性文化活动减少。资本主导下的M 社区空间变革，使得承载和凝结M 社区居民共同文化的物质载体和文化符号迅速消亡：原先乡村中的水塘水井被填平、大队开会的二层小楼被拆除、老一代全村供奉茔①“请茔”是一种民间春节习俗，广泛流行于山东地区，且多为农村地区。的祠堂也被改建。开发商补偿性配建的文化设施并不能承载居民长久生活中积累的深厚情感，在短时间内也不可能发挥凝聚精神共识、重构社区文化共同体的作用。同时，传统精神文化空间的凋敝，所带来的直接影响是居民的集体性活动显著减少，村庄每逢阴历四、九的村里大集被迫取消，以前热闹的扭秧歌活动也被暂停。感性的农村文化与理性的城市文化间产生激烈碰撞，使得居民惯常的文化交往方式和形式持续发生异变，居民间的交往活动变得谨慎而小心。此外，传统乡土文化精英的权威不断衰落，村民的文化热情持续降温，传统文化空间所具有的社会教养、守望相助、社会整合功能被都市文化吞没。

另一方面，信息技术日益成熟，网络生活全面融入居民文化生活之中，都市文化的倾灌使得居民文化生活的内容和形式发生嬗变。由于社区居民教育水平普遍偏低，网络防范意识不足等因素，使其在网络空间中实际上处于不平等的信息地位，短时间内难以跨越现代社会生活产生的数字鸿沟。据调研得知，部分M 社区居民受网络文化冲击，自身消费价值观念发生嬗变，甚至滋生不良行为。

3.社会空间的断裂

空间性变革解构了以往稳定的社会结构，传统的社会关系、社会秩序发生急剧性转向。在M 社区建设过程中，房地产商拥有实际上的话语权，使得回迁安置社区的空间关系结构表现出一种异化的空间关系。质言之，地方空间的具象性特征被简化，压缩为统一规划下的城市标准模式，体现着城市化进程中自上而下的逻辑对空间使用的抽象化［9］。千篇一律的城市高楼成为典型标志，在一定程度上也扼杀了居民的社会期待，削弱了其社会生活的活性、弹性和黏性。

首先，居民平常的社会交往被“抓阄”后所形成的物理空间所隔绝。在安置居民重回社区之际，如何保证居民的合法权益，进行公平、公正、平和分配住所是一个难题。为此，M 小区采取抓阄方式选房，原住民严格按照原先村落门牌号顺序进行。抓阄分房确实减少了因分房不均、不公而滋生的矛盾，但实际上这种“抓阄正义”也造成了居民间的离析。原因在于，“抓阄正义”实际上是将公平性置于抓阄的偶然性之下，将居民日常交往的有序性置于抓阄的无序性之下，实际上带来的后果是原先同一村庄的村民被随机分配到不同楼层，之前的近邻成为“远亲”，村落社会关系被迫重组，邻里间的亲密关系逐渐疏离。此外，新邻居短时间内难以形成相互理解、相互信任的邻里社会关系，呈现的只是形式上的近邻，自然也就很难培养邻里间的凝聚力与亲和力。不难看出，集中式物理空间的聚合，看似将人群聚集在一起，增加了交往机会和空间密度，实际上却造成了居民的区隔和离析。同时，邻里空间的界定愈加清晰，边界划分格外明显，邻里间为抢夺有限空间资源而不相往来的情况时有发生。社区副主任表示平常处理最多的社区事务就是邻里间纠纷。

其次，正如费孝通所言“从基层上看去，中国社会是乡土性的”［16］，乡土社会中有血缘关系的人必然要相互依赖与扶持，安置社区内有李姓、黄姓、郑姓等姓氏，其中李姓约占总人口的60%，“抓阄”虽使得相守的村民分散开来，但是基于血缘、伦理关系的“差序格局”仍存在。宗族之内虽以自我为圈层中心划分出亲疏关系，但是同族之人对他姓宗族则表现为相对一致的社会行动［7］，并且在新环境中，这种纽带关系往往会表现得更加紧密。例如M社区在由村委会改组为居委会过程中“两委”权力上的争夺，导致社区治理出现“零和博弈”的混乱局面，各村民隔阂不断加深。在笔者调研期间与社区居民进行随机访谈时，部分社区居民会问到“你是哪个庄/村的”“你是东片的还是西片的”，而不是询问“你是不是这个社区的”。由此可见，传统村落文化实际上仍影响着社区居民，部分社区居民的主体认同意识难以确立，社区归属感比较低。

三、空间治理：社会工作参与回迁安置社区治理路径选择

正如法国学者Rene Lourau 所说，“没有空间就没有制度”，没有空间也没有治理，治理都是在特定空间中进行的［17］，通过激发社区主体多元性，重塑社区各类主体空间关系，构建合理空间秩序和空间结构，以实现社区空间自然性、精神文化性、社会性的统一。

（一）党建引领，再造社区公共空间

新时代党建工作和社会工作的优势可以在加强和创新社会治理方面进行有效互补。社区基层党组织具有天然的政治优势、组织优势和制度优势，能够在最短时间内起到价值上引领、组织上动员、统筹上协调的作用。社工最初进入M 社区时，便与社区党组织建立了密切联系，针对社区治理困境与社区内党员进行了磋商，并正式成立党员志愿服务先锋队，有针对性地开展活动。

基层党组织是提升社区治理能力的领导力量和核心主体。社工联合社区党员在广泛调研的基础上建立社区社会工作室，并以问卷调查、座谈会等方式对民众需求进行调查，明确服务方向。同时，以社区社会工作室为载体，开展一系列指向行动：社工与志愿服务先锋队一起维护社区卫生，清理社区水池；增加社区内公共空间座椅数量，更新破损座椅；开展听证会、座谈会等活动拉近与居民的距离，定期走访社区居民，贴近居民生活。与此同时，社工与党员先锋队开展政策宣传，约束居民的空间侵占行动，严禁私人违法占据公共空间。同时考虑到居民空间需求，社工联合社区居委会开展“社区菜场”项目，由社区提供生产工具和水源点，按照“自愿申请，自我管理”原则，引导种菜的居民有序转移生产场地，在美化社区空间的同时，最大化满足居民的生产需求。此外，社工积极开发社区公益岗位，从居民中选拔优秀志愿者，为其提供多层次、多元化的参与机会。随着志愿服务队伍不断壮大，社工随之制定志愿者条例，规定志愿者准入门槛，制定具有针对性的培训方案，为社区志愿活动的持续性开展提供制度保障。一系列的服务活动活化了社区公共空间，激发了居民参与社区治理的热情。另外，在L 街道党委和H 社会工作机构的支持下，M 社区党群服务中心得到了扩建和功能升级，新设立党群议事、阅览中心、红色教育等展示区，增设儿童托管、健康服务、就业信息等办事窗口；设立“暖心善治银行”，帮助社区困难居民；开发社区公益性岗位，多渠道为居民提供就业机会，同时为便利居民公共生活，社工联合社区党组织积极推进社区社会工作室与党建服务双中心融合，使之成为集政治教育、志愿服务、日常生活、休闲娱乐为一体的公共活动服务平台。

（二）重寻社区文化资源，营造社区文化氛围

城市空间所带来的便利条件并不能弥补居民在文化、精神、感情上的豁口，快速城市化下资本、技术等力量所塑造的同质性文化空间并不能满足居民多样性文化的需求。对此，应充分挖掘社区文化特色，激发居民参与文化建设的热情，丰富社区文化内容和形式，重构社区文化意涵，以文化的多样性、共享性缓释社区精神文化空间的凋敝与焦虑。基于此，社会工作发挥专业优势，以居民文化需求为导向，打造社区文化活动平台，开展了“M 社区周年庆活动”“M 社区邻里文化节”“与爱同行”亲子足球赛、“音为有你”歌手大赛等项目活动30 余场，在打造社区特色文化品牌的同时，也提升了社区标识度与居民认同感；此外，乡贤文化是文化治理的本体资源，在社区文化治理实践中具有重要的现实价值，为此，社工依托社区文明实践中心为载体搭建乡贤文化服务中心，组建乡贤会，发挥乡贤的教化示范功能，做好社区历史文化传承；同时，为了缓解居民疫情期间的情绪焦虑，社会工作者链接地区高校资源，开展线上情绪管理大讲堂活动，为社区居民免费提供心理咨询，链接总部资源，举办文化健身运动。一系列文化活动创新了M 社区文化惠民方式，激发了社区多元主体的文化积极性，增强了社区活力。

与此同时，社工积极培育M 社区文化组织，激发居民文化内生力量。实体性的文化载体虽然在“回迁安置”过程中已经大量消失，但是作为社会交往和集体意识的文化空间仍存在复兴潜能，在M社区文化发展过程中，社区内一些文艺爱好者自发组建了社区文化组织，并不断吸纳社区居民参与。社会工作者与M 社区自组织团体建立良好关系，发挥专业效能，帮助社区自组织完善组织架构，遴选领导小组成员，建立组织活动策划制度、成效评估制度等，促进社区自组织规范运作，同时社工通过政府购买服务、项目带动等方式孵化了防诈骗宣传队、消防安全行动组织、村史编撰工作室等项目。这些新的文化组织和文化活动不断形塑居民“我们”这种文化共同体意识，在多方组织的合作下，M社区红歌队舞蹈《万疆》获得了L 区全民广场舞大赛一等奖，M 社区居民主导、集体参与、多方合作的社区文化格局得以形成。

（三）挖掘社区社会资本，搭建居民共治平台

社会资本指的是社会组织的某种特征，例如信任、规范和网络［18］。传统居住空间的村民关系密切，孕育着丰富的集体性社会资本；而传统乡落的城市空间转向使得其原先社会资本不断受到冲击，趋于弱化和衰落。正如科尔曼所指出的“社会组织或社会关系的瓦解会使社会资本消失殆尽”［19］。

首先，社会工作者联合社会组织营造良好的沟通环境，重塑社区邻里信任。社工联合社会组织开展社区邻里关系宣传，增强居民信任：在M 社区内悬挂横幅和张贴海报，重点宣传邻里关系对于塑造良好人际关系的重要作用；在社区内墙壁上书写诸如“六尺巷典故”“司马徽让猪”等和谐处理邻里关系的典故，旨在不断引导居民价值观念转向，提升居民的认知。这些活动不仅营造了社区人文环境和公共文化氛围，也影响着社区邻里关系。

其次，健全邻里规范，加强邻里团结。社会规范作为在社会共识的基础上建立起来的一种具有约束性的制度机制为社会成员的行动和参与提供了基本保障［20］，社会工作者联合居委会、业委会等制定明确的邻里规章制度，明晰邻里权利义务及其边界，从而为解决邻里纠纷、引导社区公序良俗提供了制度性保障。另外，社会工作本身带有利他属性，在邻里纠纷调解、家访等具体活动开展过程中，社会工作以自身专业魅力影响居民利他行为的形成，以自身专业技能推动邻里互利互惠道德规范重塑，最终实现社区邻里居民的凝聚和团结。

最后，搭建居民共治平台，拓展社区治理的制度空间。M 社区是多村合并形成的安置社区，诸多利益错综复杂，无论是社区中的“零和博弈”现象还是所谓“东片西片”问题，实际上都是社区制度性设计不足所导致的。对此，社工联合党群服务中心、社区居委会等在小区内设置意见箱，畅通居民沟通渠道；不断拓宽社区居民参与社区事务的范围和层次，定期召开M 社区居民代表大会，充分听取社区居民心意，接受居民民主评议，让居民真正参与到社区事务中来；完善居民议事会议制度，帮助社区居民有序、合法增权，保证社区事务的公平、公开化处理，公布每季度服务清单，让居民监督社区事务落实情况，采取“清单式”交办、“跟踪式”推进、“销号式”验收举措等。通过不断引导和重建社区社会资本，使各方都以一种信任与承诺的精神把各自特有的功能集合起来，构建出各阶层和群体都能够共同参与、平等博弈、合作共享的治理规则体系，有效缓和了居民间的关系，夯实了治理有效的社会基础，从而实现社区体制的顺畅运行。

依据列斐伏尔阐述的空间生产蕴含的三重属性，笔者构建了自然性空间—精神文化—社会空间的整合性分析框架，探讨了回迁安置社区空间重构后的一系列空间特征及其引发的空间治理困境。治理问题实际上是空间性问题，社会工作者唯有着眼于社区空间的新变化，树立空间治理思维，建构空间治理新路径，才能实现社区共同体的空间再造。实践得知，必须要有机整合并优化各类空间资源，激发社区居民内生动力，形成自下而上的实践逻辑并与自上而下的国家治理逻辑相融合，推进共建、共治、共享社区治理格局的形成，才能实现回迁安置社区的“善治”。笔者认为，空间生产视角下社区自然性、精神文化性、社会性空间三者间应是相互交融、相互促进的，政府、社会工作者、社区社会组织等多元主体必须以社区居民需求为出发点，也只有真正调动起社区居民积极性，使其自发参与到社区治理建设活动中来，才能最终实现自然性、精神文化性、社会性的统一，才能真正促成共建、共治、共享社区治理共同体的形成。