自然资源权属争议视角下行政裁决中裁量的适用规则

张小萌

(中央财经大学 法学院,北京 100081)

0 引 言

从现有研究来看,学界对行政裁量问题存在诸多讨论,且多集中于行政裁量基准建构、行政裁量的控制等方面,而有关行政裁量在行政裁决中的研究并不多见。裁量基准的优势并不能体现在所有的裁量行为上,例如控制权属争议的行政裁决行为,难以像行政处罚条款一样制定等级化、技术性的细则,如果强行套用可能有悖行政裁量能够灵活适应现实执法的优点。就行政裁决行为中裁量的适用和控制而言,学界对其专门的研究并不充分,往往置于行政裁量大主题下简要提及。行政裁决并非类似于行政处罚、行政强制等典型的管理性行政行为,其在行政法治体系建设中承担着化解矛盾纠纷、维护基层稳定的重要功能,而其中裁量权的运行需要进一步探索与完善。

行政裁量是行政法的特色所在,行政裁决中的裁量同样存在诸多问题。以土地、林地等自然资源所有权、使用权的归属为争议焦点的纠纷在实践中并不少见,而且行政机关处理纠纷后作出的裁决行为也容易引起当事人的不服和持续诉讼。2023年2月2日之前在中国裁判文书网将“裁量”“权属”“行政案由”“最高人民法院”作为关键词共检索出87份裁判文书,其中有43份属于自然资源权属争议的案件,如土地行政确权、林木林地行政确权、林业行政处理等。再进一步分类可知,22份为最高法院在说理部分提到“裁量”一词,21份为其他部分提到,如二审法院说理、当事人主张等。分析上述43份裁判文书可以发现,行政机关在处理自然资源权属争议案件中,往往依照我国《森林法》《土地管理法》《草原法》等专门法律,以及配套的部门规章、省级地方性法规作出处理,在此过程中有以下三个问题值得思考:首先,认定争议资源的权属需要考虑何种因素,权属“证书”、管理“事实”,以及有利于生产生活、经营管理、社会和谐稳定等“原则”,行政裁量的运作逻辑需要厘清。其次,此类自然资源“确权纠纷”案件中,行政机关作为中立第三方进行处理的行为属于行政裁决,不同于行政登记等以往常见的单向性管理行政行为,行政裁决中裁量空间大小以及具体特点有待研究。最后,从案例内容来看,法院在说理部分使用“并无不当”“尊重裁量”等表述,突显出行政权与司法权之间微妙的配合关系,如何控制权属争议行政裁决中的裁量,司法如何评价裁量行为合法,需要展开具体讨论。

1 行政裁决实务中裁量运行之初探

在对案例分析前,有必要为行政机关成为自然资源权属争议处理的合法主体寻找法律依据。根据《土地管理法》第14条第1款、《草原法》第16条第1款、《水法》第56条、《矿产资源法》第49条、《森林法》第22条等有关规定,行政机关是处理土地、林木林地、草原等自然资源所有权或使用权争议的有权机关。

1.1 包含行政裁量的案件类型

首先需指出的是,我国有专门的不动产登记机构为自然资源的权属颁发证书,当事人可以凭借具有公权力认证的权属证书主张自己的权利,颁发证书行为由于不同时涉及平等主体对自然资源权属的争议,不是本文所讨论的行政裁决。根据案例统计,最高法院直接在说理部分提到“裁量”的裁判文书以裁定书为主,共有21份裁定书和1份判决书。该份判决书系(2020)最高法行再196号五华县大玉村案,最高法院撤销二审判决、维持一审判决,认为争议地权属归单方所有。而21份裁定书里最高法院都驳回了再审申请,其中:9份裁定书认定权属归一方单独所有,11份裁定书认定为当事人共有;还有1份裁定书出自(2017)最高法行申8 431号陆川县珊罗村案,最高法院认为政府认定事实不清,支持二审撤销判决,没有直接作出权属界定结论。

1.1.1 具有权属凭证但凭证不具有排他性

根据《林木林地权属争议处理办法》第10条的规定,判断林木林地权利归属最重要的依据是清楚记载四至的权属凭证,如果权证清晰则裁量空间基本不存在。但是,实践中也出现了双方当事人都持有权属证书仍存在权利争议的情况。在(2020)最高法行申2 699号融安县泗顶村案中,县政府认定双方当事人提交的三份《山界林权证》都合法,但“上述权属证书部分四至范围存在重叠,即存在一山多证的情形”,最终撤销了重叠部分的《山界林权证》并划定权属界线,一审、二审、再审法院均认可该处理决定。再如(2019)最高法行申9 245号乳源瑶族自治县罗屋村案中,县政府认为争议双方各自持有的《自留山使用证》均是《林木林地权属争议处理办法》所规定的林权争议处理的合法有效证据,但两份林权证“界限不清、存在重叠,不能据此作出权属认定”,遂在双方都有管理事实且调解不成的情况下行使裁量权,“按照双方各半的原则,作出权属划分”。

1.1.2 当事人均无权属凭证需引入其他因素

从案例中可以发现,当事人都不具备对争议地的权属证书是常见情况。由于地理环境封闭、时代变迁、文化教育不足等因素的影响,部分集体组织没有对所耕作管理的土地、山林进行确权登记。在权属凭证缺位的情况下,人民政府需要通过其他条件确定权属。第一,着重考察争议地上的经营事实。(2017)最高法行申7 788号扶绥县坛龙村案中,双方当事人无法提供有关争议地的书面权属证明材料,最高法院认可行政机关的处理决定,同时强调,“解放后至今,将军村民小组村民先后在争议土地上建窑烧砖瓦、种植过冬麦和三角麦、种植竹子、发包建砂场、砍伐树木出售”的连续和长期经营管理事实。该案中行政机关认定争议土地权属时,主要依据了当事人的经营管理事实,从时间的横跨长度和连续性上裁决归单方所有。类似的案例还有(2019)最高法行申10 578号武冈市南山村案、(2018)最高法行申323号全州县柳甲村案等。第二,强调争议处理原则的指导意义。在(2017)最高法行申6 515号来宾市福隆村案中最高法院指出,首先双方均未提供对涉案土地具有权属依据的凭证,区政府制定现场勘查笔录和勘验图,根据管业事实和法律法规,“本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”作出裁量,处理决定证据确凿、处理得当。该案的处理决定是根据地方性法规中三个“有利于”原则作出的,最后双方当事人均分160亩土地。在(2019)最高法行申13 956号锦屏县打岩村案中,法院在说理部分提到,县政府通过现场调查了解,结合当事人自1983年以来开始营造争议山的林木并经营管理等事实,按照“有利于”原则作出权属归于一方单独所有的处理决定,具有法理依据和正当性。

1.2 行政裁量适用的逻辑进路

如前文所述,法律法规没有对如何解决自然资源权属争议提供方案,但行政规章对此有所回应。2003年施行的《土地权属争议调查处理办法》第3条提出“从实际出发,尊重历史,面对现实。”该条为土地权属争议处理的笼统标准。1996年施行的《林木林地权属争议处理办法》第3条提到,“尊重历史和现实情况,遵循有利于安定团结,有利于保护、培育和合理利用森林资源,有利于群众的生产生活的原则。”上述两份行政规章分别由原国土资源部(现自然资源部)、原林业部(现国家林业和草原局)作出,已经出现了解决争议的原则性规定。

省级地方性法规在自然资源权属争议解决上已有探索。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第7条第2款规定,“申请土地确权前已经发生争议的,根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况,确定各方土地所有权。”该份文件详细规定了认定权属时需要考虑的因素,(2017)最高法行申5 683号琼海市参古村案中就适用了相关内容。此外,广西省自然资源权属争议案件占本次统计案例的17/43,省级地方性法规《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的适用也较为频繁,其中第4条规定,“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”在实践中也被当地法院称为“三个‘有利于’原则”。

综合考察案例后可知,目前行政机关在对土地、林木林地权属争议作出处理决定时共有下列步骤:第一步是依照权属凭证。合法有效的权属凭证能够及时便捷地解决争议,此时行政裁量没有发挥空间。如果权属凭证记载不清楚或存在“一山多证”的情况,则行政机关才有法定权力进行裁量。第二步,综合考虑历史和现实状况。从实践来看,一般行政机关在认定所有权、使用权的归属时,会勘查争议地的历史流转情况,根据当事人经营、管理和保护的事实进行认定,会重视有关争议地较长时间由谁使用、如何使用的状况,作出当事人单独所有或共同所有的处理决定,此时的行政裁量是本类争议中行政裁决的主要适用情形。在上述步骤中,争议处理原则发挥着引导和检视功能。对于行政规章和省级地方性法规提到的原则性规定,贯穿于行政裁量作出的全过程,有助于人民群众生产生活安定、社会和谐稳定。

2 行政裁决中裁量适用的特点

2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》指出,“行政裁决是行政机关根据当事人申请,根据法律法规授权,居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。”行政机关具有解决涉及土地、林木等资源所有权和使用权纠纷的法律授权,其作出处理决定的行为属于行政裁决,相对人不服裁决结果的可以向法院起诉,法院按照行政案件受理。裁量权的授予来自立法机关,而行政裁决中的裁量权实际运行具有特殊性。

2.1 裁量启动具有被动性

自然资源权属争议的案件,行政机关并非可以当然地介入,往往是争议主体主动选择由行政机关作为中立第三方给予处理,因此行政裁量活动启动受限于相对人的申请。“当行政主体对民事纠纷作出单方决定时,就属于行政裁决。”[1]7就权利的行使内容与效果来看,行政机关作出自然资源权属争议处理的行为就是行政裁决,并且行政裁决与诉讼、调解等方式并行不悖,可以被其他争议解决方式替代。“如今越来越多的行政权建构在当事人‘依申请’基础之上,诸多行政程序是由当事人来启动甚至主导。”行政裁决不是行政主动且直接的管理活动,具有“不告不理”的性质。[2]180因此从裁量活动的启动性看,行政裁决中的行政裁量主动性较弱。值得指出的是,《水法》区分了不同区域之间与不同主体之间的水事纠纷,第56条和第57条规定当事人在选择争议处理机关和渠道时具有差异。总体来看,当事人在选择自然资源所有权和使用权争议处理方式时具有较大的自由空间,行政机关未必能介入进行裁决,启动裁量的过程并非绝对。

2.2 裁量目的强调纠纷的实质性化解

自然资源权属争议本质上是民事纠纷,行政裁量的目的仍然是要解决民事纠纷。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》提出要有序推进行政裁决工作,“发挥行政裁决化解民事纠纷的‘分流阀’作用”,将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层。行政机关作为第三方处理机构作出裁决,虽然影响了争议双方的权利义务,但当事人仍然可以通过诉讼的方式确定自然资源权利归属。行政争议是民事争议衍生出来的问题,“相关民事争议的消解对于行政争议的最终解决甚为关键。”[3]68行政机关在自然资源权属的问题中利用了裁量权处理纠纷,当事人不服裁决提起诉讼后,法院势必对裁决结果和得出过程进行系统审查。本文所统计的案例已经将案由限制为“行政案由”,但法院所认定的争议焦点并不完全集中在行政机关行为是否合法上,也有法院将争议焦点直接归结为争议资源“如何确权”问题,例如(2019)最高法行再102号永福县四合村案中,二审法院将争议焦点归结为争议土地如何确权问题,以及(2016)最高法行申2 742号杨秀华案中二审法院将行政机关确权行为合法性分解为主体、程序、实质内容三个方面,其中实质内容直接指向争议林地的权属问题。另外实践中即便法院作出权属认定,具体争议的化解也有赖于行政机关的介入和配合。在(2019)最高法行申3 958号金阳县李子坪村案中,法院强调“县政府仍应妥善化解双方的矛盾纠纷,促成行政争议的实质性解决。”可见行政机关如果不能妥善回应未被确权的当事人的意见,争议的自然资源在事后的管理过程中仍易引发基层矛盾。

2.3 裁量结果重视个案差异

自然资源权属争议案件纷繁复杂,个案情况差异较大,行政裁量无法提供细化的指标或数据从而量化为裁量基准,就争议的解决而言,仍要在法律的规定下坚持具体问题具体分析。比较法上,德国行政法将裁量分为具体裁量和一般裁量,一般裁量是上级为下级确定的统一行使裁量权的标准,而具体裁量“主要服务于个案正当性。”[4]127-128一般裁量强调一视同仁,是在个案的基础上凝练出的典型案件标准;具体裁量则重视案件差异,既需要考虑法律目的和合理性,又需要考虑案件的具体情况。我国法律没有为自然资源权属争议提供一般性的解决方案,只有原则性的指导,具体的处理措施体现在部门规章和地方性法规中,同时也不存在完全一致的标准。“行政虽然执行法律,但在其过程中,存在着有必要给予执行者以自己决定余地的情形。”[5]89基于现实情况的复杂,从具体案件本身出发更能发挥裁量的价值功能。行政机关不仅是成文法律的执行者,也是法治社会的维护者,“行政裁量也是形式法治状态下实现个案正义的最佳途径。立法者制定法律的目的,乃在于实现正义公平,追求实质法治与形式法治的统一。”[6]122一方面,立法机关无法预测到实践中会出现的所有权属争议案件类型,具体的情节问题有可能未被立法机关纳入考虑的范畴。另一方面,要求行政主体将具体的案件适用普遍性的规则,必须给予行政主体裁量的空间,以应对复杂的个案。即规定了解决自然资源权属争议应当采取的原则,实务中也仍然需要为行政主体进行裁决提供合理的裁量空间,而这些经验会通过归纳与总结,指导更多类似案件的处理和争议的解决。

3 对行政裁决中裁量的控制与审查

行政裁量权的存在不是绝对自由的,要受到法律约束。行政裁量的运行先从事前角度由行政机关对裁决行为合法性进行保证,进入诉讼程序后法院以第三方视角审视权属结果,对行政裁决中裁量权做事后性审查。

3.1 行政机关应坚持比例原则

比例原则本质上是一种权衡方法,其“旨在权衡所有利益及价值冲突”[7]187,行政机关在处理自然资源权属争议时必然涉及对当事人利益、社会利益、国家利益的权衡,行政裁决中行政裁量的行使当然需要接受比例原则的检视,其中目的正当性原则和必要性原则两个子原则具有更为重要的操作价值。

行政机关在适用具体裁量时,首先要考虑法律授权的目的,然后从案件的实际情况作出相应的决定。在适用比例原则审查行政行为时,应当遵循其子原则之间递进的逻辑关系,目的正当性审查应当先于手段的适当性、必要性和均衡性审查。[8]139法律赋予政府居中处理自然资源权属争议的权限,行政裁决行为应当符合法律授权的目的。行政裁量的存在意味着行政机关并不是没有意识的执法机器,而是具有独立意思并能将之渗透在行政行为中,“行政裁量本质上就是行政法上的意思表示,裁量行为就是以发生行政法律效果为目的的意思表示行为。”[9]40行政裁决中行政裁量权的行使,应当遵循化解权属纠纷、保护自然资源、稳定生产生活的目的,在尊重历史和现实的情况下,谨防裁量违背法律规范的授权。(2017)最高法行申5 683号琼海市参古村案中,山潮经合社自1994年将案涉土地发包给苏某经营种植后并未中断收缴承包金,足以说明其对案涉土地进行了稳定的管理和使用,市政府综合考察了当地环境,结合其“人口较多、人均拥有土地数量较少、距离争议地更近”等多项情况作出争议处理决定。行政机关的裁决结果体现出对保护土地资源和稳定生产经营的目的。

必要性原则要求行政机关在处理争议资源权属时,选择对自然环境以及各方当事人损害最小的方式。其一,认定土地林地属于共有时,要遵循双方在长期管理过程中形成的田垄、河道走势等自然界限,或者按照能够合理区分双方地界的特殊标志进行划分,减少行政裁决结果作出后对各方经营管理活动造成的不便。(2020)最高法行申4 223号香格里拉市金龙社区居委会案中,市政府作出处理决定时全面考量征地给各方当事人带来的经济利益,以诉争地中间穿过的铁路中线为界,对土地进行了三方共有的划定。其二,在认定争议资源属于单方所有时,获得资源的一方也不得对争议相对方的旧有生活生产情况进行阻碍。(2020)最高法行再196号五华县大玉村案中,最高法院虽然认可县政府的裁决结果,但也提到鉴于争议地内有对方当事人的祖坟,为了便于其对祖坟的管理和到达附近耕作土地,权利人“不能妨碍”而且应“尽可能提供便利”。必要性原则的内涵就在于“最小损害”,其所要求的不是绝对的最小损害,而是在相同有效性的前提下追求造成最小损害的手段。[10]184-195在认定争议资源属于共同所有时,界限的划分需要考虑自然和人文情况,选择最小损害方式;而认定争议资源属于单独所有时,未获得该争议资源的一方不属于权益致损的情况,此时的损害可能来自造成某种既有生活和经营情况的不便利,选择最小损害手段要权衡各方利益,找到损害相对最小的解决途径。

3.2 法院着重审查行政行为合理性

形式法治对行政裁决行为的审查作用有限。由于行政机关拥有对自然资源权属争议的法定处理权,在实践中如果当事人选择由政府处理争议,则在形式上已经满足法治的要求。行政行为中的裁量,是“指法院在审查行政行为时,能够在何种程度上进行审查的问题”,也就是法院通过何种方式以行政机关的判断为前提进行司法审查的问题。[5]90如果法院仅仅考察行政机关行使裁量权的外在表现,由于法律在制定上已经预留了行政裁量的空间,因此行政行为可以说是形式合法。只不过在具体案件中,由于考虑因素的不同或因素比重的大小有差异,需要审查裁量权的行使是否符合立法旨意,也即实质合法,最高法院在多个案例的说理部分也提到行政处理决定“并无不当”。

实质法治对行政裁决行为的审查体现合理性审查。所谓合理,就是行政行为的准确性和适当性,行政机关在法定幅度内准确裁量、作出正确决定,称为行政行为合理,反之就是不合理。[11]562014年《行政诉讼法》修改后,第70条规定人民法院可以审查“明显不当”的行政行为,并作出撤销判决和责令被告重新作出行政行为。本项规定意味着我国行政行为合理性审查制度得到立法确认。[12]70从英美国家行政裁量治理模式的演进来看,重视实质法治的功能主义对政府提出更高要求,行政裁量的适用也必须服从一般性的法律原则并接受司法审查。[6]124-127相较于征税活动等羁束行政行为,作出自然资源权属行政裁决的现有标准更加笼统、考量因素更加多元,法定的裁量空间既是必要的又是危险的,法院对行政裁量行为更需要开展合理性审查,维护实质法治。

4 结 语

为了更好了解行政裁量的理论与实践运行困境,本文以土地、林木等自然资源所有权和使用权争议为视角,对行政裁决中的裁量权适用状况进行实证分析,得出行政机关在对权属争议作出处理决定时的一般步骤。行政裁决中裁量适用的特点与行政裁决行为本身密不可分,裁量启动具有被动性,裁量目的强调纠纷的实质性化解,裁量结果重视个案差异。对于行政裁决中裁量的控制,首先行政机关在行为时需坚持比例原则,尤其是目的正当原则和必要性原则;其次强调司法机关对行政行为的实质合法审查也即合理性审查。研究行政裁决中行政机关对裁量权的行使,对于政府依法行政、行政裁决促进社会纠纷实质性化解具有重要作用,对于行政裁量规范在行政法学体系中的完善也具有补缺意义。