乡村振兴视阈下农村公共基础设施利用法律困境与破解路径

余 敬，黎同柏

（海南医学院马克思主义学院，海南 海口 571199）

引言

党的二十大报告提出“2035年要实现基本公共服务均等化，统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。”《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》及2019年《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》均要求加快和改善农村公共基础设施布局，提升农民公共生活质量。农村公共基础设施对于提升集体成员居住环境，改善农村教育、医疗、交通、娱乐等条件有着重要作用。

实践中不少农村公共基础设施是通过“一事一议”筹资建设，纵观已出台的各类农村“一事一议”规章、地方性法规、政策文件，主要是对筹资酬劳程序、范围、奖补、权属等问题进行规定，普遍缺乏对农村公共基础设施利用的管理规则以及如何保障集体成员对公共基础设施的利用权益的条款。因缺乏明确的法律依据，导致实践中出现集体经济组织与集体成员，以及集体成员之间公共基础设施利用纠纷，如四川南充市仪陇县村民脑出血救护车出诊，却被同村村民拦路，只因其未参与筹资修路［1］。河南等地出现过村民不让未参与修村道集资的集体成员婚车通过的报道［2］。此类案例反映出的未参与筹资的集体成员是否有资格利用农村公共基础设施等问题，亟需从理论和实践层面理顺。

一、农村公共基础设施利用的法律困境

因农村公共基础设施的利用问题长期未得到理论和实践上的重视，其法律制度建设进程缓慢，不仅在一定程度上阻碍了农村公共基础设施的建设发展，也不利于提升农村公共服务水平。

（一）农村公共基础设施法律属性定位不清

通常而言，“一事一议”筹资建设的公共基础设施所有权归农民集体所有，属于集体财产，那么集体成员对村道、球场等集体财产的利用法律属性是什么？是物权还是债权？《宪法》《民法典》虽然明确了自然资源、文物和铁路、电力、电信等基础设施属于全民所有的公共财产，国家机关、事业单位、国有企业对其名下的资产有相对独立的支配权，但该权利属于何种法律性质相关法律法规并未明确，只是规定了其权能特性。而对于集体公共财产而言，按照利用主体的不同可以分为三类：一类为村委会直接利用村道、办公用房、仓库等，村委会作为所有权行使主体，其利用是基于所有权的权能利用；第二类为村办企业对集体企业财产的利用，在企业财产相对独立的情况下，此种具有强烈排他性的利用法律属性在理论上存在较大争议，需要进一步厘清；第三类为集体成员对公共道路、广场、球场的利用，集体成员并非集体财产的直接所有权主体（直接所有权主体为农民集体），其利用是属于所有权的利用权能还是用益物权？抑或债权？如前文所提到村民因未缴纳修建村道筹资款，其婚车被村干部和村民代表阻拦不让通行而引发纠纷的案例，究其根本，需要厘清村民对农村公共基础设施是否拥有自由利用的权利，其利用权是所有权的派生，还是源自村民作为集体成员天然具有的权利，抑或源自农民集体的授权。

（二）对未参加筹资的集体成员缺乏合理限制权

村委会是集体公共事务的管理主体，负有对农村公共基础设施管理义务，但在立法层面并未明确赋予村委会对未参加筹资的集体成员的利用的限制权力。虽然《村民一事一议筹资筹劳管理办法》第13条规定：“对无正当理由不承担筹资筹劳的村民，村民委员会应当进行说服教育，也可以按照村民会议通过的符合法律法规的村民自治章程、村规民约进行处理。”一些地方性规范文件，如《湖南省村民“一事一议”筹资筹劳办法》第19条规定“村民无正当理由不履行筹资筹劳义务的，可由村民委员会以村规民约等方式进行处理。”但多数村规民约并未对未参与筹资的集体成员能否利用农村公共基础设施进行明确，而农村公共基础设施关系到集体成员的基本的道路通行、健身、文娱等基本生存权利，若限制未参加筹资的集体成员对农村公共基础设施的利用则涉嫌侵犯了集体成员的生存权。村规民约的内容不得与法律、行政法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利等，否则应依法确认无效，若通过村规民约排除未参与筹资集体成员的利用权，其合法性难免出现较大争议。

实践中村委会难以应对未参与筹资的集体成员搭便车行为，导致一事一议公共设施筹资制度易陷入囚徒困境和集体行动困境。通常而言，村集体并没有强制执行权，难以对搭便车的集体成员进行有效的限制，村委会作为自治组织，不同于行政公权力机关，法律也并没有赋予其明确的强制排除公共设施利用的授权，在缺乏有效的干涉和惩罚权下，村委会凭借什么来管理和排除非筹资集体成员对农村公共基础设施的利用是首要回答的问题。

（三）对氏族或宗教精神文化类公共基础设施利用权益保障不足

除广场、图书室、村道、球场等普通公共基础设施外，农村还广泛存在用于氏族习俗精神文化设施及宗教信仰的设施，此类作为传统精神文化载体的公共基础设施在我国农村社会长期发展过程中所形成并延续至今的，通常利用主体限于氏族团体和宗族团体，氏族团体和宗族团体的对其小范围排他性利用是基于一种“习惯”。“习惯”是不同阶层或各种群体所普遍遵守的行为模式［3］，通常也称为“习俗” “民间规范”等，张文显教授认为，“习惯性权利是人民在长期的社会生活过程中形成的或从先前的社会承传下来的，或由人民约定俗成的、存在于人民的意识和社会惯常中，并表现为群体性、重复性自由行动的一种权利”［4］。它的构成性规则赋予共同体的每个成员以遵从既存的义务，同时授予每个人相应的使习俗得以遵从的权利［5］。氏族和宗族团体对此类公共基础设施利用权正是基于习惯利用权，习惯利用权是公共基础设施利用权中的重要内容之一，但实践中公共基础设施利用制度上往往忽视对习惯性权利的保障，这种忽视一方面体现在法律依据上的不完善，另一方面表现为对习惯性权利的不合理限制过多，具体表现在：

首先，就习惯利用的法律依据而言，现行法律法规对公益性设施的习惯利用并没有明确规定，导致其权利行使的法律依据不足，《民法典》第10条仅对“习惯”的适用进行原则性规定，其他相关法律法规中也很少对习惯利用进行明确，但在一些村规民约中会有所体现，如笔者在调研中发现一些村规民约规定了对氏族坟地破坏的惩罚，明确了氏族逝者进入氏族墓地的主体范围，这就是间接承认了氏族团体对公共基础设施的利用权。法律上对习惯利用的忽略导致实践中习惯利用被其他种类的用益物权所吞噬，如林权对氏族墓地利用权的吞噬，宅基地使用权对宗祠、寺庙习惯利用的吞噬等现象的发生。其次，就公共基础设施制度设计中对习惯利用的不合理限制，导致习惯利用处于弱势地位，凸显不出其原有的价值。一项权利在法律上定性不同，其权利来源、行使主体、结构、内容均会有所差异，导致其在权利行使上的地位不对等。氏族或宗族在村落聚集地自发设立小型观音庙、财神庙、龙王庙是农村地区较为常见的现象，也是农村精神文化的承载和延续，氏族或宗族成员对其利用权与普通公共基础设施利用主体、方式、范围均有所不同。当前在法律层面上缺乏对此类特殊公共基础设施权属、利用权的认可。

（四）农村公共基础设施利用收费规则混乱

基于公共基础设施的普惠、公益的特性，其利用通常以免费为主、收费为辅，若进行营利性收费则有悖于其设置本源目的。当然将所有的公共基础设施免费开放固然是美好的愿景，但在实践中这种免费利用难免会造成公共资源的过度利用，不利于公共基础设施的持续、稳定利用。如集体所有的公共棋牌室水电费、卫生维护、设备维修等都需要后续的经费支出。有些民俗博物馆、纪念馆、村集体球场对所有利用人或对非集体成员进行收费，收费的标准、范围较为混乱。这导致实践中出现两难境地：对农村公共基础设施利用收费，则与其设置的公共利益目的相悖。若不收费，则又不利于农村公共基础设施的建设、维护和持续利用，这需要从理论层面和实践途径上解决。即使是收费，也面临着是否区分集体成员和非集体成员、氏族成员和非氏族成员等主体的难题。

二、农村公共基础设施利用规则破解路径

乡村振兴的政策实施逐步勾勒出农村公共基础设施建设方向，充分体现农村财产制度逐渐从归属向利用的转变［6］。在充分考虑集体财产公有共用的特殊形态基础上，合理设置农村公共基础设施利用规则，对于规范农村公共生活空间秩序有着重要意义。

（一）理论溯源，厘清农村公共基础设施利用性质

农村公共基础设施本质上属于（准）公共物品，通常是供不特定的集体成员自由、非排他性利用。“保障公物附近居民对公物进行必要的合理利用，不仅是对宪法关于合理利用土地和自然资源的自然延伸”［7］，这种关乎民生和基本生存照顾之权利是必要的和正当的。正如“刘召全等人与重庆市忠县汝溪镇三河村村民委员会、蒋志林、刘长应一般人格权纠纷案”①参见重庆市高级人民法院（2012）渝高法民提字第218号民事判决书。判决书中指出：村道通行权是产生于集体经济组织成员资格，具有身份要素，该权利具有基本权利性质，以满足集体成员生存、生活的基本需求。

学理上对于集体公共财产利用性质有物权性的观点有利用权、平等权、自由权、公共信托、财产性的一般人格权等，究其本质而言，首先集体成员对于公共财产的利用是身份权的本质属性的体现，并且此处的身份权蕴含了公法属性和政治属性［8］，是村庄共同体的继承与延续。其次，该利用内容主要是以公共财产为对象，且对继承、转让、抵押等权利进行了限制，这与一般性可流转属性的私有财产不同。最后，对集体公共财产的利用具有重要的人格利益和价值，关乎集体成员的基本权利，是维持其生存、生产、人格尊严及个体发展的重要保障。集体成员对农村公共基础设施类的公共财产的利用是具有人格权性质的独立的权利，属于基本权利范畴，不能够同所有权的利用权能等同，更不属于利用他人之物满足自己利益需要的用益物权。

正如有的学者提出，公共财产公共利用权“这种无法确定私人产权边界的公共基础性财产却构成实现民生不可或缺之条件，因而不能容许降格为反射利益之权利形态，应属于财产性一般人格权范畴”，属于“人格权宪法化的现实财产性路径之一”［9］。集体成员的资格权如同一国公民之基于国籍而享有的无可争辩的公共财产一般性利用权，即对农村公共基础设施的非特定、无差别性利用权。集体成员基于资格权而享有对集体所有的公共设施的利用权，但这种利用权制度根本目的和深层次价值是保障集体经济组织成员的尊严和维护其人格自由发展，其更具有人格权的性质。

（二）明确习惯性利用权，保障特殊群体权益

保障氏族或宗族成员的对农村特殊公共基础设施的利用权益，首先必须明确习惯性利用权的标准及内容。对于某一团体利用农村公共基础设施的行为是否属于习惯利用，应当从以下几个方面进行判断：第一，该利用行为是否属于当地风俗习惯。从主观上农民集体及集体成员确信此项惯性具有合法性，［10］这种确信存于公众的意识里，表现为群体性的认同。从客观上，必须有长期的、持续的以及一般的惯性存在。如村庄里存在的土地娘娘庙或财神庙，村民延续对于神的图腾的崇拜，这种利用权得到信徒或非信徒的一贯的尊重与认可；第二是否属于依赖性利用。即指氏族或信徒成员的某种信仰或精神崇拜是否是依赖于该公共基础设施，如对基于对祖先的祭奠而对氏族公共墓地的不可分离或难以分离的利用；第三，该利用权是合乎目的且适当性利用。适当性原则要求手段与目的之间具有实质关联性，行为与目的要合乎比例原则［11］。对公共基础设施的习惯性利用必须合乎集体公共利益的目的，如氏族祠堂就须以宗族祭拜为核心，而不能进行改造成住宅、开饭店等无关联活动。

具体而言，习惯性利用包含以下两方面的内容：第一，占有、利用公共基础设施。氏族团体和宗族团体作为公共基础设施利用权主体，占有和利用宗祠、寺庙等公共基础设施是其当然权利。此类习惯利用的客体多为具有历史性、持续利用性公共基础设施，在相关氏族或宗族既定的长期利用事实基础上，形成占有和利用的事实。第二，保有建筑物、构筑物及其附属设施所有权。氏族或宗族团体保有公共基础设施的目的是为其成员带来氏族祭拜、精神信仰等方面的公益服务。与村委会所保有的公共基础设施并不相同，村委会保有的公共基础设施是代表着全体成员，仍属于集体公有财产范围。而氏族或宗族团体所有公共基础设施属于本团体所有，排除了非氏族或宗族集体成员。但习惯性利用团体也不等同于私法上的财团，其缺乏组织的独立性或者法律行为缺少共同的目的性［12］，其对所有权的保有具有松散性。

（三）以成员权为基础，明晰集体成员筹资类农村公共基础设施利用规则

1.明晰农村公共基础设施利用本质与特性

不同于一般社团性权利，集体成员对农村公共基础设施的利用具有以下特性。首先，农村公共基础设施一个显著特征就是其利用主体具有集体外部排他性，即其利用范围主要以本集体成员为限，农村公共基础设施一方面具有对内开放性，本集体内的公益团体可以自由与平等利用，另一方面也具有地域性与相对封闭性，对非本集体成员具有排他性，属于准公共物品，这种小范围内的公有共用主要是由村社共同体的本质属性所决定的。农村公共基础设施并不能被某个体所独占，行使该权利时通常也不得排斥本集体不特定成员同样行使利用之权利［13］。其次，农村公共基础设施以集体内不特定多数成员的公共福祉为中心，其所承载的一定范围内公众的公共利益，既会惠及宗族团体和氏族群体及底层弱势群体，也会从公共利益受众最大化角度出发提供基础的个体发展条件与公共生活空间。其上的公共利益并非政治层面的公共利益，也非追求利益最大化的私人利益，而是本集体多数人的共同利益。这些农村公共基础设施对于确保在一定程度上实现社会的分配公平，提高生活质量，确保所有的集体成员尤其是处于较为弱势的农民过上有尊严、有自由的基本生活意义巨大。最后，农村公共基础设施利用主体具有较强的身份性。农民集体成员具有社区共同性、成员同质性、生存依赖性以及身份性等特征，作为村庄共同体成员，对共同拥有的共用资源享有平等的利用权益，为维持这种共有共用资源在每个成员个体上实现最大化的兑现，即维持共同体的同质性，内部成员通常会排斥外部成员的加入。共同体成员在对共有资源的享有、分配过程中必然体现成员身份性，具有成员资格是享有上述利益的前提。

2.成员权理论下农村公共基础设施利用规则的塑造

农民集体成员权是集体所有权的实现方式之一，是集体经济组织成员因其身份而享有的权利［14］，是其享有的一系列权利和负担义务的概括性的总称，是一种特殊的社员权［15］。是以其自身资格为基础所享有的一系列专属于成员自身的私法权利［16］。《民法典》第261条规定了集体成员的表决权，264条规定了集体成员查阅、复制相关资料权等，2022年全国人大公布的《农村集体经济组织法（草案）》第13条也规定了“成员的权利”，这表明集体成员权在立法上也得到认可。农村集体成员权是农村土地公有公用阶段的产物，具有身份性和财产性双重特征［17］。农民集体享有农村公共基础设施的所有权，作为其成员，当然享有对公共财产的利用之权利。因村集体特殊需求或财政转移支付不到位、不符合财政转移支付条件等情况下，部分农村公共基础设施需要村集体向集体成员筹资建设，但难以避免部分集体成员因外出务工、居住等原因不愿意参与筹资，村集体或参与筹资的集体成员能否限制未参与筹资的集体成员的利用，需要从集体成员权理论溯源。

一方面，农民集体成员权是农民的一项重要的基础性权利，是一种身份性、资格性权利，也是集体成员获得农村公共基础设施利用权的基础依据。农村公共基础设施所有权属于村集体所有，建设在集体所有的土地上的公共基础设施属于占用公共资源（集体土地），集体成员基于成员权享有对集体公共资源无可辩驳的平等权益，禁止未参与筹资的集体成员对集体筹资修建的村道等公共基础设施利用无疑是侵犯了其成员权。

另一方面，若完全不限制未参与筹资的集体成员自由利用集体筹资建设的公共基础设施，则对于参与筹资的集体成员而言不公平，可能会间接造成今后更多类似筹资建设的公共基础设施被搭便车现象，故应当对未参与筹资的集体成员利用权进行一定程度上的限制。如对于筹集建设的村道，可以只允许未筹资的集体成员一般性利用，如步行、利用非机动通行，但对于利用可能会对村道造成损伤的机动车通行时进行适当收费。还可以通过在公共收益分配中对该村民的人头费中进行扣除，如土地补偿款的分配中，可以适当扣除未缴纳的筹资款，当然，分配方案应当经过村民大会或村民代表大会民主程序表决。

（四）根据农村公共基础设施特性，合理设定公共基础设施收费规则

集体成员对农村公共基础设施的自由利用是其基本权利的体现，国家与农民集体必须在政策、经济、制度供给上予以保障。但将所有的公共基础设施，尤其是村集体筹资建设的，对全体公众无条件免费开放利用也会带来诸多弊端，对于农村公共基础设施的利用收费必须有正当理由，且须进行必要限制，不能成为村集体或氏族团体牟利的工具。通常而言，对农村公共基础设施利用行为收费应当基于两个出发点：一种是出于资源利用的排他性，从而平衡受益人与未受益人之间利益关系，如对未参与筹资集体成员非日常性利用，或者非本集体成员利用行为收费；二是基于资源的稀缺性，为防止对农村公共基础设施利用出现拥挤效应而收费。这两种收费只能向特定的利用人收取，且不能以营利为目的，所有的费用也必须还用于公益。根据不同类型的农村公共基础设施，其具体利用收费规则应当是：

首先，对于一般性日常生活所必备的农村公共基础设施，应当坚持免费利用为原则，尤其是一些贫困人群，要确保此类群体享有对涉及基本人权与尊严的农村公共基础设施的免费、自由、平等的利用权，村委会或村规民约均不得设定歧视性规则或不合理条件阻碍上述群体的利用。但可以对非本集体成员视具体利用情况适当收费，如非本集体成员对村灯光篮球场的利用、对村道超重性利用可适当收费用，于日常管理与维护。

其次，对于具有排他性利用特征的农村公共基础设施可适当收费，如集体公益性墓地（非氏族墓地）。排他性指的是物品一旦提供给某个人利用，则就会阻止其他人对这种物品的消费或利用，集体公益性墓地利用权人通常为本集体死亡成员，其一旦占据公益墓地的某一块土地则会阻却其他集体成员的利用，对于其他集体成员利益构成一定的损失，且公益性墓地的维护、看守也需要一定的成本，因而可以对利用人收取适当的费用。当然对于农村五保户等弱势群体则仍应当免费，具体免费的标准应由村民大会或村民代表大会来表决。

最后，对引入资本合作建设的农村公共基础设施利用也可适当收费。如采用BOT（即建造—运营—转让）模式建立的公共电子阅览室、信息学习室等，这类农村公共基础设施多为国家和村集体因无足够资金投入，但又为集体成员生产、生活所需，由企业或者私人投资建设。为平衡投资人与利用人之间的利益关系，可以适当收取利用费用于还本付息。但这种模式本质上并不违反公共基础设施利用原则，一旦收费总额或年限达到投资协议的约定，则该设施管理权应当移交于农民集体。

结语

因学界对于农村公共基础设施的性质、定位、利用机制研究并不深入，立法上也缺乏对农村公共基础设施的关注，致使实践中出现因诸多利用上的冲突难以在现有的法律框架内解决。农村公共基础设施具有公有共用、公益性等特征，须在集体所有权的视域下去探索设置合理的利用规则，一方面，既要保障集体成员、氏族群体等应当享有的利用权益，另一方面，也要采用适当的方式限制未参与“一事一议”筹资建设的农村公共基础设施集体成员的利用权。只有构建完善的农村公共基础设施利用规则，才能真正实现乡村振兴。