全过程人民民主赋能基层治理的三重维度

2024-01-21贾哲睿

中共乐山市委党校学报 2023年6期

摘要：全过程人民民主是社会主义民主的最新样态，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一。全过程人民民主发轫于基层民主实践，又在赋能基层治理的过程中彰显出自身所独有的民主特色。在参与主体上，基层党组织发挥核心引领作用，同时广泛吸纳多元主体共同参与，形成“一核多元、协同共治”的基层治理格局；在运作程序上，全过程人民民主具有時间持续、空间延伸、内容全面的基本特征，在基层治理中形成全链条、全方位、全覆盖的完整民主运行程序；在治理效能上，全过程人民民主将发力点聚焦于基层群众现实问题的解决，充分展示出人民民主的现实性与实效性。由此，参与主体广泛、运行程序完整、治理绩效突出可作为全过程人民民主赋能基层治理的三重维度，进一步开辟了“中国之治”的新境界。

关键词：全过程人民民主；基层治理；民主治理

中图分类号：D602 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.06.007

文章编号：1009-6922（2023）06-49-09

全过程人民民主扎根于中国大地，在探索中国式现代化道路的过程中应运而生。全过程人民民主是中国共产党百余年来带领中国人民进行民主实践的产物，是基层民主实践的经验总结和理论升华。习近平总书记在党的二十大报告中明确提出：“基层民主是全过程人民民主的重要体现。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。”［1］39基层既是贯彻落实全过程人民民主的“最后一公里”，也是全过程人民民主的最佳实践阵地。将全过程人民民主嵌入基层治理，实现二者的耦合共生、协同发展，是新时期继续推进全过程人民民主实践的重要考量。因此，本文在学界研究基础上，从主体、程序和绩效三个维度重点阐释全过程人民民主对基层治理的赋能作用，进一步延伸全过程人民民主的研究视野。

一、吸纳与协同：全过程人民民主的主体赋能

西式民主服务于资产阶级统治，普通民众被拒之民主门外，无法真正参与国家政治生活和社会治理。“资本主义社会里的民主是一种残缺不全的、贫乏的和虚伪的民主，是只供富人、只供少数人享受的民主。”［2］全过程人民民主坚持人民至上，以集体主义为本位，广泛吸纳多元主体共同参与基层治理，形成了“一核多元、协同共治”的基层治理格局。在这一格局下，基层党组织处于核心位置，围绕基层党组织依次形成基层政府、自治组织和社会力量，并发动人民作为基层自治的主体力量广泛参与，从而形成多元主体共同参与基层治理的强大合力。

（一）党建引领：基层党组织发挥领导核心作用

坚持中国共产党在基层治理中的核心地位是百余年来我国基层治理实践的成功经验。作为承载广泛民意的先锋组织，基层党组织扎根一线，发挥核心引领作用，将自身的政治优势和组织优势转化为基层治理效能，成为领导全过程人民民主赋能基层治理的核心主体。

基层是社会构成的最小单元，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重心。习近平总书记指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”［3］基层作为人民群众政治参与的一线阵地、全过程人民民主的直接发源地，同时也是多方利益交融的汇集地，因此各种问题纷繁复杂，治理难度不言而喻。为了主动回应基层群众的需求并切实维护人民群众的合法权益，引导群众自主理性有序参与政治生活，亟须基层党组织发挥引领作用。

基层党组织是党在基层工作的战斗堡垒，是党联系、发动、服务群众的最坚实力量支撑。党的二十大报告提出：“推进以党建引领基层治理。”［1］67习近平总书记强调：“要健全村党组织领导的村级组织体系，把农村基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”［4］在基层治理的过程中，践行全过程人民民主必须更好发挥基层党组织的核心引领作用。一方面，基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，通过发挥基层党组织强有力的组织领导作用，为党的方针政策最终惠及基层保驾护航；另一方面，基层党组织倾听群众声音、吸纳群众力量、统筹群众事务，在决策前、决策中、决策后始终保证人民的广泛有效参与，将原汁原味的基层民意整合上达，扩大了全过程人民民主的辐射圈。这样，基层党组织将自上而下的顶层设计与自下而上的民众参与相结合，上情下达和下情上达实现双向相接，确保全过程人民民主在基层广泛、真实和有效实施，从而为基层治理提质增效。

（二）协同共治：多元主体参与实现整体性治理

在基层治理中，除了基层党组织发挥核心引领作用外，基层政府、基层群众自治组织和社会力量也各司其职、参与其中，形成了多元主体协同共治、综合发力、良性互动的整体性治理格局，从而发挥出全过程人民民主的独特优势。

作为承担法定治理职责的第一责任主体，基层政府拥有得天独厚的治理资源和直接经验，为聚合多元主体实现整体共治提供支撑。一方面，基层政府通过资源支持和政策保障实现赋权增能，最大程度凝聚自治力量和社会力量形成治理合力，为实现整体性治理提供坚实的政治力量；另一方面，在发挥基层政府主导作用的同时，充分保留基层群众自治组织和社会力量的自主性，将基层政府的治理范围控制在适用限域，为主体间的良性互动提供柔性支撑，确保政府在基层治理中不缺位、不越位，从整体出发提升多元主体互动的和谐程度。

基层群众自治组织立足基层，直接对接群众需求，引导群众参与基层自治，将人民民主过渡到微观层次，成为全过程人民民主赋能基层治理的基本载体。基层群众自治组织为群众与基层政府和社会组织搭建了沟通桥梁，实现了内向自治与外向协助的有机统一。一方面，基层群众自治组织能够有效整合自下而上传送的民意信息，将碎片化的公众需求进行弹性整合，通过完整的利益表达与整合机制向上输送，实现个体与政府的常态化联动；另一方面，“基层自治组织自治，是实现基层治理由政府主导的他治，走向他治与自治协同，实现共治的前提”［5］。基层群众自治组织在发挥自治功能的同时，以整体性、全域性的思路协助基层政府进行治理，最终为实现整体共治奠定基础。

作为基层治理的有益补充，群团组织、社会组织、志愿服务组织、行业商会协会为基层实现整体性治理汇聚充裕的社会力量。作为治理对象，社会力量对内高度自律，通过自我规范、自我约束和自我服务为基层治理的有序运转营造良好环境；作为治理主体，社会力量对外辅助治理，通过凝聚社会各界人士和各方面力量，形成多样、均衡、可持续的协同治理体系，凭借灵活形式、多元服务和高效整合，最大程度聚合社会资源、激活多元主体力量并释放基层治理活力，确保在多元利益下社会协同治理达到最优化，为构建共建共治共享的基层治理格局提供有益借鉴。

（三）人民参与：基层群众直接行使民主权利

全过程人民民主实现了资本逻辑向人民逻辑的转换，人民群众是基层自治的主体力量。习近平总书记在第十四届全国人民代表大会第一次会议上提出“始终坚持人民至上”［6］的民主价值追求。在基层社会，群众直接行使民主权利、依法实行群众自治，并在实践中创造出了极具基层特色的直接民主形式，成为全过程人民民主真实性和有效性的集中体现。

在阶级社会，民主作为一种国家形式和国家形态，体现的是经济上占统治地位的阶级的政治意志。正如马克思所言：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”［7］西式民主建立在生产资料私有制的基础上，以维护资产阶级统治为首要目的，是资本逻辑在政治领域的扩展，因此不可能真正实现人民当家作主。全过程人民民主以生产资料公有制为基础，不同于资本主义社会将人的本质异化为抽象的“人”，全过程人民民主更关注现实中全向度的“人”，“以每一个个人的全面而自由的发展”［8］为目标，找到了推动历史发展的真正主体，并将国家权力与广大人民群众相联系，完成了从以资本为中心向以人民为中心的根本转变。

中国实行以村民自治制度、居民自治制度和职工代表大会制度为主要内容的基层群众自治制度，这是全过程人民民主的基层制度安排，为基层群众依法实行自治提供合理支撑。习近平总书记指出：“要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”［9］在基层党组织的领导和支持下，“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”［10］，并按照平等、公正、监督、民主等原则，通过建立良好的基层社会政治生态，协调矛盾冲突，表达利益诉求，在基层治理场域充分发挥群众的主动性和自主权，多维多向助推群众自治与基层善治相互衔接。

直接民主是基层自治最直接的体现，直接民主将基层问题的决定权交付于民众对基层事务管理的直接参与，通过看得见、摸得着、可感知的方式最大程度还原民主本意，从而增加政治效能感。一方面，基层群众通过民主选举决定基层群众自治组织的领导者，这是全过程人民民主在基层社会的广泛实践，为民众实行民主权利、表达利益诉求和参与基层治理提供了窗口和平台。另一方面，居民大会、村民议事会等常态化的协商平台为基层群众完成选举后的直接民主参与保驾护航。借助讨论、协商和合作等形式，群众广泛深入参与基层事务决策，在一次次“民主交锋”中整合民主共识，将协商民主参与纳入全过程人民民主的设计要素中，以直接性、多样性和真实性的民主参与聚合民主力量。

二、并联与互嵌：全过程人民民主的程序赋能

全过程人民民主在基层治理中拥有完整的程序，通过三维“并联式”的复合结构全面超越了西方“单一线性”民主的固有弊端。习近平总书记强调，我国全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”［11］。全过程人民民主在时间上连续，通过环节贯通的完整民主链条实现基层群众广泛、长期、持续参与政治生活，行使人民当家作主的权利；在空间上延伸，通过多元立体的民主渠道实现民情民意的上传下达、双向相接，充分保证人民民主无时不有、无处不在；在内容上全面，通过横向到边、纵向到底的基层治理网格实现人民民主的全覆盖，确保全过程人民民主看得见、摸得着、可经验，具体现实存在于基层治理的方方面面。

（一）全链条：五位一体的民主运行环节在时间上连续

全过程人民民主在基层治理中实现了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督五大民主链条的连续运行，形成环环相扣、一体衔接、前后贯通的完整民主闭环，保证选举后的每个具体环节和时间节点上基层群众行使民主权利的有效性。

基层是社会的细胞，历来是民主政治的发源地和试验田。“‘四个民主’是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的概称，来源于基层民主的创新实践，证明了全过程人民民主在基层有根有源。”［12］《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》在规范村民自治活动的意义上使用了“四个民主”的提法，确立了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主制度。党的十九大报告在此基础上增加了民主协商环节，对“四个民主”进行提质升级，为坚持和发展全过程人民民主提供了典型样本和经验启迪。发源于基层民主实践的全过程人民民主超越了西方一选了之、即用即弃的间歇性单一民主，不仅在选举环节中充分保障人民当家作主，更将民主链条延伸至协商议事、立法决策、民主管理和监督问责全过程，保障人民全天候、持续性、多层次参与基层治理，实现了基层民主运行的上下联动、环节贯通，既在时间上持续衔接，又在流程上环环相扣。

全过程人民民主全方位面向基层实践，在基层构筑了选举、协商、决策、管理和监督协同并举的完整民主链条，形成流通性良好的闭环结构，由点到面依次推进全过程人民民主在基层治理中的实现。在民主选举环节，基层群众通过投票方式选出村（居）民委员会和企事业单位职工代表大会的组成人员，代表人民意愿掌握并行使权力。在民主协商环节，人民群众通过民主恳谈会、社区议事会等形式将协商范围下移延伸，在决策前、决策中和决策后展开充分切磋、对话和协商，从而调节分歧差异、缓和矛盾冲突、凝聚民主共识，实现聚同化异、求同存异，最大程度减小决策过程中可能存在的阻力。在民主决策环节，基层民众依据既定的制度和程序平等参与各个环节，将人民意志嵌入决策的正式啟动、研究制定、草案公示、集体决定和风险评估的全过程。基层决策在运行程序中坚持民主原则，在具体实践中吸纳民意诉求，为全过程人民民主提供持续性效能供给。在民主管理环节，依据自治章程和自治要求，基层群众通过各种形式直接参与基层事务的管理，将人民民主的实现点落到基层现实问题的解决、公共秩序的维护和合法权益的保障中，塑造了张弛有度的民主管理与民主自治环境。在民主监督环节，全过程人民民主赋予广大基层群众形式多样的监督形式、配置科学的监督机制和公开透明的监督渠道，将人民群众对基层决策机构和管理机构的监督延伸到基层的每个角落，确保民主监督全方位不留死角。

（二）全方位：上通下达的民意表达渠道在空间上延伸

全过程人民民主不仅在时间上承启连续，更在空间上构建了畅通有序的民意表达渠道。习近平总书记指出：“完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。”［1］39作为全方位、多层次、立体性的民主形态，全过程人民民主在不同层级、不同领域、不同场景下为基层群众实时实地提供多维向度的民意表达渠道以全方位保障人民当家作主。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导过程是实现科学决策、民主决策的过程，同时也是全方位践行全过程人民民主的过程。全过程人民民主是党的群众路线在政治领域的集中体现，党的基层组织领导机关是推动基层治理的核心力量，在基层治理中居于主导地位，能够将收集到的社情民意反映到国家决策层面，为全过程人民民主赋能基层治理构建畅通有序的民主渠道。《中国共产党章程》规定：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。”［13］基层党委在政治生活运行中坚持民主集中制的根本原则，将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，发挥民主与集中的叠加优势和复合效应，从而找到了代表基层民主意愿的最大公约数。

基层政府作为国家行使人民所赋予权力的代言人，和人民群众朝夕相处，直面千头万绪的基层事务，对于民意的回应、反馈与满足构成了全过程人民民主的一个重要维度。基层政府支持和保障群众依法行使自治权，综合采用经济、行政、法律等多种方式调节化解不同基层主体间的互动困境。通过塑造民意吸纳、民意表达、民意抉择的多层次沟通体系，实现了民意在基层群众与基层政府间的纵向流动。“数据显示，2018年8月1日至2021年8月31日，虹桥街道12345市民服务热线受理工单10659件，市民回访满意率及诉求解决率处于长宁区前列。”［14］可见，基层政府借助极具开放性的沟通互动平台，汇聚民智、吸纳民意、体现民望，形成了人民有序参与政治的稳定民主形态。

全过程人民民主因基层人大立法协商而始，靠各级人民代表大会推动而兴。作为人民代表大会制度中最靠近基层群众的一级，基层人大将民主表达渠道延伸至末梢终端，为反馈基层诉求、回应民生痛点、化解基层矛盾量身打造最优实践场域，成为全过程人民民主赋能基层治理的前沿主体。基层人大作为密切联系群众的国家权力机关，决定了基层人大代表是自下而上由人民选举出来的，具有植根人民、体察民情的天然优势。基层人大代表一头连着国家权力机关，是人民代表大会的基本构成细胞；一头连着人民群众，成为汇聚基层声音的民意“直通车”，为基层群众搭建了畅通无阻的沟通桥梁。在基层人大代表的纽带作用下，民意诉求能够原汁原味抵达党政机关，实现了矛盾在基层化解、共识从基层凝聚，充分拓展了全过程人民民主在基层的参与渠道。

基层既是全过程人民民主的重要实践场域，也是开展协商议事的特色示范窗口。人民政协将县级组织机构延伸至基层，在乡镇（街道）、村（社区）、企事业单位设置常态化协商议事平台，把协商平台搭建在基层群众的家门口，为基层群众表达诉求、建言献策、共商共议开拓新渠道。如浙江省政协在基层推进的“请你来协商”创新实践中，“既为党委政府拓宽问政于民、问计于民、问需于民的渠道，也为基层委员履职尽责搭建舞台，更为广大基层群众表达诉求、实现利益提供平台，以有利于快速有效打造有事好商量、众人的事情由众人商量的基层社会有序共治新秩序”［15］。人民政协通过设置协商议事平台，在基层社会构建起践行全过程人民民主的协商矩阵，将人民政协协商与基层协商有效衔接，为发展全过程人民民主拓展了重要的途径。

（三）全覆盖：横纵交错的基层治理网格在内容上全涉及

横向到边、纵向到底的基层治理网格是基层治理的重点和特色。全过程人民民主通过多元主体协同参与，将治理终点延伸至基层末端，把千头万绪的基层治理内容囊括在一张横纵交错的“大网”中，实现了“上面千条线”与“基层一张网”的覆盖衔接，将党和政府与基层群众紧紧联系在一起。

网格化管理发轫于数字城市建设，随着多主体参与以及国家和社会之间的协同互动，网格化管理逐渐向网格化治理转变，后逐渐成为中国基层治理的民主实践方式。网格化治理的核心要件是将基层区域科学划分为边界清晰、无缝衔接但又互不重叠的细微网格单元，并对每个网格配置专门的服务团队，将精细化、个性化和专业化的群众服务下沉至基层。基层治理网格横向到边、纵向到底，为全过程、全方位、全天候了解基层动向和密切联系群众塑造宽松有度的软环境，实现了对治理区间、对象和环节的立体覆盖，全方位扫除了基层空白地带和治理盲区，为全过程人民民主赋能基层治理提供了新方式。

在横向上，基层网格化治理坚持党委领导、政府主导、多元主体参与的治理模式，将网格服务团队的成员在横向上顺延展开，通过赋能基层群众自治组织，并吸纳街道、村居、社会组织、企事业单位等多元主体广泛参与，打破服务团队在职业、年龄、性别等方面的界域限制，最大程度将多元多样的鲜活力量注入到基层治理实践中去，进而能够在不同板块、各个方面精准对接群众的个性需求，为基层群众提供优质多元的服务。如“网格化管理、组团式服务”的基层治理模式在浙江舟山成功实践，这一网格化治理模式将基层干部与人民群众作为基层服务团队的主力军广泛吸纳，通过横向到边的多主体融合共建共治，进一步丰富了基层网格化治理的内容。

在纵向上，网格团队通过摸底调查、随地走访等形式，全面了解基层群众在就业、健康、养老、收入等方面的情況，将调查后掌握的第一手真实资料进行归类整合，及时回应基层群众的多样化需求和差异化诉求。对于人民群众最关心最直接最现实的利益问题，赋予网格团队协调处理问题的权限，并将收集上来的问题上报政府部门，直接从源头化解矛盾，为基层群众提供一站到底的贯通式服务。习近平总书记高度重视调查研究工作，在不同场合反复强调：“调查研究是谋事之基、成事之道”［16］。基层网格化治理通过调查研究纵向拉长了全过程人民民主的关注范围，将目光向下投放至基层，将问题彻底解决在基层，是坚持和发展全过程人民民主的有效途径。

三、存量与增量：全过程人民民主的绩效赋能

判断民主效能高低、民主成色好坏的一个标准在于民主能否解决人民问题、是否保障人民当家作主，全过程人民民主在运行操作过程中始终坚持民主效用逻辑，将发力点聚焦于人民现实问题的解决方面。习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”［17］全过程人民民主将与生俱来的独特优势和理论特质赋能于基层治理中，所呈现出的民主治理效能在原有基础上远超二者个体元素的简单相加，从而实现了民主治理质的飞跃。

（一）“选举-协商”相互补充：单一到双向的整合发力

作为全过程人民民主的重要组成部分，选举民主和协商民主一直存在于我国基层民主政治实践中，两者的有机复合超越了西方的单一式民主形态。习近平总书记强调：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”［18］选举民主和协商民主相辅相成、优势互补，实现了以最小运行成本达到最大民主效益的理想效果。

选举民主的阶段性与协商民主的全程性相结合，保证民主运行过程的统一完整。习近平总书记指出：“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权。”［19］529-530在宪法保护下，基层群众通过民主选举直接行使民主权利，将民主意愿通过投票形式直观呈现，这是全过程人民民主在基层的真实体现。由于基層换届在固定的日期内进行，民主投票也往往集中在有限的时间。协商民主的运行则没有具体时间要求，既能够在选举前对选举主体、候选人设定、程序设计等各项事宜进行讨论，也能在选举后对决策制定、管理形式、监督机制等方面展开协商，因此在各个时段、各个具体的民主过程中都能随时开展。全过程人民民主在基层治理的过程中，实现了选举民主与协商民主的完美结合，为基层群众全天候、全时段、全过程参与政治生活提供了民主契机。这样，在选举民主与协商民主的贯通联动下，全天候的民主生态在基层运行的各个环节自始至终保障人民当家作主。

选举民主的“服从多数”与协商民主的“尊重少数”相补充，实现人民利益的增量扩容。选举民主尊重每个基层主体的利益偏好，通过民主选举的方式筛选出代表绝大多数民众的主流民意，能够最大程度克服少数人的有限理性，将公共意志集中体现在公开透明的选举结果上，这也是全过程人民民主在基层场域贯彻落实的初衷。由于受地区发展、经济水平、社会关系等因素的影响，不同主体在民意诉求方面有特殊的价值判断，这些少数人的话语表达同样应该受到合理关切。在兼顾大多数人利益的同时，基层协商民主通过平等交流和对话协商，为选举民主补充一股柔性力量，通过民意的聚合和转化从而实现民主利益的最大扩容。这样，选举民主与协商民主相得益彰，既能保证选举结果的公平公正，又能展现出极大的包容性以避免政治冷漠，两者结合的特殊性更凸显出全过程人民民主的特色和优势。

选举民主的规范性与协商民主的灵活性相联结，提升全过程人民民主的运行效率。选举民主通过法定程序赋予民主成果法定效力，并为协商成果最终转化为国家意志安装了合法屏障。当决策执行遇到阻力时，选举民主在法律的保护下将按照国家意志强制执行，大大提升了全过程人民民主的运行效率，同时也使得民主成果更具权威性和认可度。基层协商民主通过酝酿、沟通、对话、协商等多层次、多类型的方式，因时、因事、因地解决基层群众的意见分歧和差异性诉求，既能够在选举、决策、管理、监督等各个具体的民主过程中减少因群众差异分歧产生的阻力，又能在民主选举后为政策的顺利执行保驾护航，成为极具亲和力和灵活性的基层治理“润滑剂”。这样，选举民主与协商民主协同发力，既为全过程人民民主在基层的运行奠定了合法性基石，又以最小的运行成本实现民主效益的最大化。

（二）“形式-内容”有机结合：理论至实践的具象转化

唯物辩证法认为，内容决定形式，形式反作用于内容。因此，以何种民主形式来呈现民主内容关系着民主绩效的发挥和民主功能的实现。习近平总书记指出：“如何把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排，转化为具体现实的民主实践，需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一，找到正确的体制机制和方式方法。”［19］529全过程人民民主在基层民主实践中创造出科学多样、充满烟火气的民主形式，因而也具体呈现出广泛、真实、高质量的民主内容。

基层立法联系点的设立为基层群众参与国家立法搭建了平台，是全过程人民民主的民主立法形式之一。习近平总书记在考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”［20］作为全过程人民民主的直接发源地，基层立法联系点创立了民众参与立法的新形式，通过建立民意沟通、交换、协商机制，为国家最高立法机关直接联系基层群众开拓了民主渠道，确保立法议案的提出、立法草案的制定、法律内容的讨论、法律议案的公布等各个环节都有基层群众的全过程参与。习近平总书记多次指出：“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。”［1］38作为全过程人民民主的有效实现形式，基层立法联系点的设立扩大了基层群众的政治参与，在立法过程中让人民群众切实感受到了公平正义。

温岭“民主恳谈”是中国本土内生的、以公众直接对话参与公共事务决策的民主协商形式，成为全过程人民民主诠释基层民主成就的靓丽名片。秉持自愿、平等、公开、理性等原则，恳谈式民主能够引导基层群众就所关注议题展开对话协商，在整个过程中鼓励群众公开表达意见，同时政府也能吸纳规整公民的利益偏好，及时对群众关心的问题进行释疑解惑。在决策环节，基层群众能够对政府拟定的初步方案建言献策，经过对话讨论后的决策方案是公共理性和公共意志的集中体现，同时也是协商形式下极具包容性和共识性的诉求表达，为基层群众有序参与政治生活、有效行使人民当家作主权利提供了民主契机。

《宁海县村级小微权力清单三十六条》创新了基层群众监督小微权力运行的形式，为人民群众自下而上实行民主监督构建了真实有效的渠道。宁海县将“法无授权不可为”原则始终贯穿于公权力运行的全过程，通过“五议决策法”“村务公开”等具体形式，将权力的对应名称、实施范围、运行流程等在基层公开，运用法律手段为小微权力的运行“加码”，确保权力的运行始终遵循法定程序，将基层小微权力关进制度的笼子。作为民主监督的主体，“人民监督权力不仅具有广泛性和及时性，而且监督范围广、时效长、成本小、信息真”［21］。基层群众在整个监督过程中扮演重要角色，在参政、议政、监政的全天候政治生活中充分发挥民主参与的主动性，通过对权力运行过程的公开、细化、分解，实现了源头预防和标本兼治，这也是全过程人民民主在基层实践的关键点和着力点。

（三）“价值-工具”协同作用：应然与实然的兼容共生

民主是全人类的共同价值，全过程人民民主将以人民为中心作为价值旨归，构成了全人类共同价值的重要组成部分。在完成了价值立场的理性选择之后，全过程人民民主又以具体的操作效用和运作形态优化基层民主运行，推动基层治理走向善治，以价值理性与工具理性的弹性整合来实现人民当家作主的目标。

在对社会行动与社会制度的分析中，马克斯·韦伯最早赋予了工具理性与价值理性以方法和载体功能。全过程人民民主立足基层治理的时空场景，在实践发展中呈现出价值理性和工具理性的双重维度，在价值合理性与目的合理性的相互融通中服务于基层治理实践，呈现出保障人民当家作主的独特优势和最佳效能。全过程人民民主在主体与客体的互动中将逻辑起点归于人民，把人民当家作主视为价值旨归，从而作出以人民为中心的理性选择，回答了全过程人民民主的价值可信性问题。诚然，全过程人民民主不仅以价值理性为分析载体呈现出民主的应然状态，更在实践中具象化为一整套可操作的规则程序，通过相互配套的工具和方法对接多元主体诉求、化解多元价值冲突，在凝聚民主共识的基础上制定出符合价值判断和价值选择的行动方案，从而实现价值理性与工具理性的弹性整合。

价值理性的核心要义在于对民主主体的理性思考，解决的是“为什么人”的问题。全过程人民民主以人民至上为价值旨归，赋予“人民”以清晰可辨的本质内核，把民主生活与政治权力运作的话语权交付于人民，切实保障公权力与民众的公共意志相适应，从而在基层展现出自由、平等、公正、法治的民主运行良态。全过程人民民主以人民当家作主为旗帜，将民主价值植根于基层大地，在公正原则和法治精神的指引下平衡基层的社会利益结构、锚定共同的价值追求，并将多元主体利益进行整合，从而使社会公共资源的分配更加公正、人与人之间的关系更加和谐，为切实保障人民当家作主夯实基础。

工具理性的重点在于建构民主运作的程序方法，解决的是“怎么做”的问题。基层是群众政治参与的一线阵地，同时也是各种利益冲突的高发地，因此运用民主规范手段和操作程序来缓和社会冲突、保障人民权益是全过程人民民主的应有之义。一方面，全过程人民民主运用法律手段将基层权力的运行控制在合理区间内，实现了基层群众作为政治生活的主角参与基层制度建设和政策制定的程序合法化，充分保障了公众在决策前、决策中、决策后的知情权与选择权、参与权与表达权不受侵犯；另一方面，全过程人民民主借助协商对话、平等沟通等程序方法，在具体的运行规则和流程下，降低民主运行风险，稳定基层社会秩序，并将矛盾冲突置于可控范围，从而实现基层社会利益的最大化。

参考文献：

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［2］列宁.列宁选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，2012：191.

［3］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2014：20.

［4］习近平.加快建设农业强国推进农业农村现代化［J］.求是，2023（6）：16.

［5］滕玉成，臧文杰.“差序-協同”：基层治理主体间关系的意涵与逻辑［J］.求索，2022（1）：193.

［6］习近平.在第十四届全国人民代表大会第一次会议上的讲话［N］.人民日报，2023-03-14（2）.

［7］马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第3卷［M］.北京：人民出版社，2009：435.

［8］马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第5卷［M］.北京：人民出版社，2009：683.

［9］习近平.习近平著作选读：第1卷［M］.北京：人民出版社，2023：266.

［10］习近平.中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化［J］.求是，2023（11）：7.

［11］中共中央党史和文献研究院.习近平关于尊重和保障人权论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2021：27.