党建引领乡村治理的内在逻辑与路径探析

2024-01-21程方俞尧明

中共乐山市委党校学报 2023年6期

程方　俞尧明

摘要：党建引领乡村治理是马克思主义政党的使命自觉，是顺应中国式现代化进程中乡村变革的重要之举，是实现乡村治理体系与治理能力现代化的必然要求。浙江省新昌县H村积极探索党建引领乡村治理模式和片区组团的党建联建机制，通过建强“五支队伍”推进乡村人才振兴；强化“五治融合”提升乡村治理能力；推动“片区组团”实现乡村协同共富。基于H村经验启示，持续深化“千万工程”、巩固新时代美丽乡村建设，要以政治引领提升组织力，以经济引领增强凝聚力，以服务引领提高创新力，以制度引领提高战斗力，有效发挥农村基层党建在乡村治理现代化中的引領作用。

关键词：党的建设；乡村治理；农村基层党组织；“千万工程”

中图分类号：D26 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.06.001

文章编号：1009-6922（2023）06-05-07

乡村治理是国家治理的基石，也是中国式现代化的重要组成部分。按照中国式现代化的要求推进乡村治理是由国家治理的总体战略、乡村治理的历史发展和实践逻辑决定的。在乡村治理中加强党建引领既是马克思主义政党的使命自觉，也是顺应中国式现代化进程中乡村变革的重要之举，更是实现乡村治理体系与治理能力现代化的必然要求。“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”）在浙江实施20年来，不仅造就了万千美丽乡村，亦深刻改变了乡村治理模式。新昌县深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，持续推动“千万工程”走深走实，始终把党的坚强领导、农民的主体作用、基层的实践创新、政府的久久为功充分结合起来，一任接着一任干、一锤接着一锤敲，持续加大对乡村建设领域投入，有力推动了全县农村人居环境深刻重塑、城乡融合发展深入推进、乡村产业蓬勃发展、乡村治理效能有效提升、农民精神风貌持续改善，促进了美丽生态、美丽经济、美好生活有机融合，绘就了一幅宜居宜业和美乡村新画卷。

一、显性张力与深层融合：现代化转型中的乡村治理

改革开放四十多年来，随着农村经济的快速发展和深刻变革，中国社会已经处于由乡村中国向城镇中国、农业中国向现代化中国的转型阶段，乡村的生产生活方式、价值理念都发生了巨大变化。乡村社会群众利益诉求复杂多元，一方面村民们改善乡村面貌、增收致富的愿望日益强烈，另一方面村庄空心化、农户老龄化趋势不断加剧。基层党组织治理能力薄弱，党群关系的深度交互机制没有普遍建立起来，党建资源碎片化、执行力减弱、缺乏有效领导和工作方式单一等问题造成党建引领在某些时候悬浮于乡村社会之上，乡村社会治理存在一定的难度和挑战。这些变迁既是乡村治理在迈向现代化转型过程中所必然经历的阵痛，也亟须在乡村治理现代化的过程中得到有效解决。党的二十大报告提出“推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”［1］67，为新时代乡村治理指明了方向。

乡村社会的治理困境迫切要求提升党组织的基层治理效能。从现实维度来看，党组织嵌入社会生活的方方面面，基层党建不仅能够引领乡村治理效能提升，在农村建设、代表农民利益、发展农村产业等方面都能成为推动者和引领者；从治理视角看，乡村治理创新也能够夯实基层党建，治理主体的互动性和治理效能的渐进性又可以提高基层党建的积极性和创新性。当复杂多元的乡村社会需求与乡村较弱的治理能力之间存在巨大张力时，超越行政机制和社会机制的党建引领可以精准把握乡村治理的需求，发挥农村基层党组织在乡村治理中的引领作用，积极推动乡村治理的现代化。

近年来，学术界的研究目光更多聚焦到新时代“千万工程”的实践中，把党建引领的逻辑、机制和路径带到乡村治理的研究领域，成为乡村治理转型困境的破局之道。通过梳理文献发现，学者们不再局限于“国家-社会”二元分析框架，而是衍生出更多的研究视角。“组织-嵌入”视角强调政党通过自身建设和向社会的组织覆盖，强化政党与社会的紧密度，实现对政府、对社会、对自身的有效组织［2］；“授权-赋能”视角发现基层党建通过组织赋能、人员赋能、居民赋能、质量赋能、发展赋能，形成了“授权赋能型”实践治理模式［3］，在基层编织治理网络、汇聚治理力量，实现政策和资源在基层有效落地；“结构-制度”分析框架从结构层面中的垂直结构和水平结构分别厘清自上而下的纵向统合和由内而外的横向吸纳，提升党的领导地位和组织能力。制度方面从规制性、规范性、文化-认知要素三方面着手，揭示基层党建激活社会力量、提升治理绩效的逻辑［4］。此外，关于党建引领乡村治理的价值意义、机制构建、实践路径等也引起学界的广泛探讨，相当一部分文献着眼于党的组织嵌入乡村振兴的各个领域，从党建角度探讨夯实乡村治理的有效路径；还有些视角和观点从治理的角度厘清农村基层党组织建设存在的问题和困境，将农村基层党建和乡村治理整合研究。这对于理解二者之间的深层逻辑、实践机制和模式特点等具有启发意义，为进一步研究奠定了基础；同时又加强了基层党建的着力点，丰富了乡村治理的内涵，有利于新形势下基层党建与乡村治理的相互促进与共同发展。

二、使命自觉与目标动力：党建引领乡村治理的逻辑底色与深厚价值

党建引领乡村治理是百年来我们党基于“中国革命的基本问题是农民问题”的认知逻辑［5］，也是基于“民族要复兴乡村必振兴”的价值逻辑［6］。在中国共产党的坚强领导下，党组织嵌入到乡村治理的全过程，通过政治吸纳并运用政治资源实现对乡村社会的动员和整合，推动乡村从传统社会向现代化乡村社会转型。

（一）党建引领乡村治理是马克思主义政党的使命自觉

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党自诞生之日起就是一个具有共产主义远大理想的政党，具有坚定的政党意志和强烈的使命担当，肩负着中华民族伟大复兴的历史使命。面对市场经济引发的社会结构裂变的挑战，中国共产党分别解决了执政党对领导权合法性问题的关切、吸纳新的社会阶层到治理体系、扩大中国共产党的执政基础等问题。在社会治理领域，面对政府内部协调不足和社会协同乏力的困扰，党建引领可以发挥党组织的枢纽优势，更好地促进社会协同、调动社会资源。

我国农村发展的一个重要抓手和宝贵经验在于党对农村工作的领导。新中国成立以来，中国共产党通过组织建设渗透到一盘散沙的乡村社会，将零散孤立的资源整合到乡村治理中来，在巩固党的执政基础、推进城镇化、支援国家工业化建设等方面起到了较高的动员和组织作用。改革开放后，党中央提出要牢牢抓住党组织建设这个关键，抓好以党支部为核心的村级组织建设，充分发挥党组织在带领群众奔小康的过程中的领导核心作用。迈入新时代，中国共产党带领全党全国各族人民打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，全面进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接新阶段。在新时代新征程上，中国共产党迎来了更为重要的时代使命，作为党在基层的战斗堡垒，农村基层党组织的使命就是加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。近年来，党中央先后印发了《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》，进一步明确了党对农村工作的全面领导，为新时代党建引领乡村治理提供了制度保证。

（二）党建引领乡村治理是顺应中国式现代化进程中乡村变革的重要之举

现代化是一个多层次、多阶段的过程，渗透到社会的政治、文化、思想等各个领域，不同国家由于历史文化因素、发展理念等不同，走出的现代化道路也不同。中国要实现的现代化是一条不同于西方现代化的道路，是中国共产党领导的社会主义现代化，是中国式现代化。党的二十大报告指出，中国式现代化，是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化［1］22-23。从主体层面上看，中国式现代化在推进过程中既要突出党的核心领导地位，发挥组织和整合乡村社会的主导力量作用；又要坚持人民的主体地位和主体利益，以全体人民共同富裕为根本取向，让全体人民共享现代化的发展成果。

在全面推进乡村振兴道路上，广大农民是乡村建设的实践者、享有者。一直以来，广大农村地区的人口数量占全國总人口比重较大。随着现代化进程的推进，城镇化率不断提高，农村人口比重不断下降。但不管工业化、城镇化进展到哪一步，农业都要发展，乡村都不会消亡，城乡将长期共生共存，这是客观规律。目前仍有4亿多人生活在农村，乡村振兴在蕴藏着巨大内生性动力的同时，其艰巨性、复杂性和挑战性也是前所未有的。在新时代新征程上，党建引领乡村治理必须发挥农民主体的积极性、主动性、创造性，凝聚乡村振兴的不竭动力。

三、迈向共同富裕：党建引领下的乡村治理样本

在党建引领乡村治理的过程中，新昌县以被列入浙江省缩小收入差距领域首批试点县为契机，强化党建引领、加强资源整合、创新工作举措，全域推进美丽乡村建设，以新时代“千万工程”为引领，打造未来乡村示范带，迭代升级未来邻里、现代产业、公共服务、乡村文化、特色风貌、乡村善治等场景，建成了一批引领品质生活体验、呈现未来元素、彰显江南韵味的示范性乡村。特别是H村积极探索党建引领下的“三支队伍”的治理模式和片区组团的党建联建机制，打造了乡村治理和乡村共富的标杆和样板，为助力乡村振兴提供了可借鉴的经验和参考的样本。

H村位于浙江省新昌县D乡，距离县城25公里，是典型的山区村。全村总面积275亩，现有449户1067人，其中党员34人。2017年以前，该村是全乡环境最差村、信访第一村，也是全县挂牌无星村和“软弱涣散”村。自从2017年4月村党支部换届以来，H村在新一届村党支部的坚强领导下，通过以党建抓队伍、以队伍促振兴，积极探索出一条党建引领的村域善治路径，完成了由内而外的全面改变和提升，昔日问题不断的“信访村”蝶变为现在远近闻名的“网红村”。该村先后获得浙江省文明村、浙江省民主法治村、浙江省农村社区建设示范村、浙江省AAA景区村等荣誉称号。从整体上看，该村以组织振兴为起点，探索出了一条治理有效的乡村振兴之路。

（一）建强“三支队伍”，解决“力量不足”，推进乡村人才振兴

H村的“裂变”得益于2017年4月选举产生的新一届村两委班子。其一，干部凝心聚力。新一届村两委班子想干事、会干事、敢干事、能干净干事，是整个裂变链条的触发点。面对村里破屋倒屋多、违章建筑多、乱堆乱放多，村两委班子动手拆腾整治，并把拆腾出的空地改造成38个大大小小的花圃，使村子面貌焕然一新。其二，党员率先示范。H村牢牢抓住党员队伍这支先锋队，将“亮旗”精神贯穿于村庄发展的方方面面。该村60岁以上的党员有21人，占到了党员总数的68%。在村党支部书记的号召下，老党员们积极主动参与村务治理，率先拆除自家空倒房、主动认领分片包干项目，发挥党员先锋模范作用。同时，H村不断完善党员志愿服务体系，严格落实“党员中心户”制度，34名党员分别联系418户村民，有事勤帮忙、无事拉家常，解决困难争当“及时雨”、遇到矛盾就是“老娘舅”。其三，乡贤回归奉献。作为省级历史文化古村，H村人才辈出。在村两委的筹备下，在全乡率先成立乡贤参事会，为美丽乡村建设贡献金点子。正是干部聚力、党员接力、乡贤助力，该村实现了一场由内而外的链式“裂变”，其经验两度在《人民日报》报道。

（二）强化“五治融合”，化解“能力不足”，提升乡村治理能力

H村坚持以政治为引领、以法治为保障、以德治聚人心、以自治强根基、以智治为支撑，走出了一条“五治”融合的乡村善治之路。H村加强政治引领，严守政治标准，选好配强“讲政治、敢担当、善作为”的村两委班子，高度重视组织堡垒作用，强化党员教育管理，坚持每月开展集中学习，认真落实“三会一课”制度，领导共青团、妇联等在各项事务中发挥作用。以法治为保障，打造村级“握手言和”工作室，创新“棘手、入手、拉手、伸手、握手”五步调解法，组建起以干部、党员、乡贤为主体的“握手人”队伍，依托市、县、乡三级人大代表，成立“茗乡人大”代表联络室，将制度规则挺在前面，强化纠纷源头化解。以德治聚人心，通过“乡贤+智力、资源、知识、技术”等形式搭建乡贤服务平台，发挥乡贤参与社会管理、公共服务的作用；依托村级综治站全面开展消防安全隐患排查、反诈宣传等平安建设，组建联防队、村嫂服务队等多支服务队，以空巢老人、留守儿童、残障人士等为重点服务对象，结合“美丽庭院”“清廉村居”“文明家庭”等评选活动，加强新时代农村精神文明建设。以自治强根基，利用村里的广播响起“书记之声”、挂起“书记信箱”，完善村规民约，探索出一套“回到村里来、带头干起来、规矩立起来、信箱挂起来、广播响起来、微信发起来、乡贤请回来、变化做起来”治村八法。以智治为支撑，做实数字化赋能，利用“茗香直播间”开展“共富工坊”直播助农，销售番薯、茶叶等特色农副产品，实现村民与村集体双增收；用好“浙里兴村治社”，明晰任务，快速处理事件；成立云上乡村振兴服务中心，实现“活动联办”“党课联上”，为乡村导入智力资源、知识产能、联动人才、技术等发展要素，助力乡村振兴。

（三）推动“片区组团”，破除“合力不足”，实现乡村协同共富

在全面推进“千万工程”实现乡村振兴的新征程上，仅靠一个村子的力量实现共同富裕是远远不够的，而且各村单打独斗会带来同质化，阻碍资源要素的流转与整合。为此，H村积极创新片区化党建联建模式，与周边的两个村子共同成立了“下岩贝·金山上”片区党委，通过党建搭台、产业唱戏，形成“党员人才共育、产业发展共兴、特色品牌共创、为民服务共推、基层治理共管”的良性发展模式。一是重塑组织架构。构建“1+1+N”组织体系。打破层级壁垒、村域藩篱，成立由“属地党委＋职能部门+N村级党组织”组成的片区党委，属地党委委员任片区党委书记，职能部门相关负责人和片区各村党组织书记任党委委员，实体化建强片区协作共富领导体系。建立“三重三先”（“三重三先”指重大规划先决、重大事项先议、重大活动先商），议事规则做到联建区域事项统筹谋划、协同推进，实现三个村1+1+1＞3的效果。二是推动差异发展。以联建为核心，结合各村资源禀赋和环境优势走差异化发展道路，着力构建“一村一品”。H村立足乡村治理经验，健全教育培训、研学体验等多元业态，成立“云上乡村振兴人才服务中心”，其余两个村子分别通过闲置农房激活发展中高端民宿和深挖农产品资源禀赋、做大做强农特产品实现产业振兴。三是强化要素支撑。全面整合乡村各类人才资源和发展要素，积极动员党员、干部、乡贤三支队伍协同参与基层治理，并通过乡贤招商、以商引商、以产引商等多种途径开展招商引才工作，积极吸引“新乡人、原乡人、归乡人”三乡人才在联建片区落户、投资创业，合力打造集产业、研学、体验、观光为一体的未来乡村示范带。创新实施“下岩贝·金山上”乡创人才培育提升行动，组建乡创人才信息库，引育乡创人才12名。积极实施土地集约化流转、“X+100”闲置农房激活行动，将乡贤的人脉、技术、资金等资源同乡镇的土地、劳动力要素紧密结合，加快农旅深度融合，全域赋能共富路。

四、党建引领乡村治理的实践路径——基于H村乡村治理样本的经验启示

通过对H村乡村治理的案例分析，我们发现党建引领下的“三支队伍”为乡村治理奠定人才基础，“五治融合”为乡村治理提供制度支撑，党建联建下的片区组团为乡村共富提供了平台契机，这些方面对于激活乡村内生动力、完善乡村治理体系、提升基层党组织作用发挥着十分重要的作用。但党建引领乡村治理能力的提升是一个渐进发展过程。鉴于当前乡村社会转型发展带来的基层党组织建设的深刻变化，我们认为持续深化新时代“千万工程”（千村引领、万村振兴、全域共富、城乡和美），应牢牢抓住村党组织这个主体，围绕抓党建促乡村振兴，履行好新时代党和政府赋予基层党组织的使命任务，进一步提升农村基层党组织的组织力、凝聚力、创新力和战斗力，在农村基层党建引领乡村治理的过程中以更完备、更科学、更规范的体制机制开展各项工作。

（一）以政治引领提升组织力，推动农村基层党组织从薄弱涣散向坚强有力转变

当前乡村治理逐渐呈现这样的治理趋势：村党组织在党建引领下不断提升组织力，通过与多元主体配合将乡村分散化、脆弱性的资源系统性整合，推动分散化的乡村社会向整合化、组织化的现代乡村社会转型。这种以基层组织重构、多元主体嵌入为起点的治理转型，反映出以党建引领为核心的现代化治理体系具备化解乡村社会系统性危机和改善乡村治理的强大调适能力［7］。提升组织力包括内向组织力和外向组织力的双重提升，这是推进基层党建与乡村治理现代化发展的必由之路［8］。在党建引领乡村治理能力提升的过程中要突出政治功能，以政治引领强化农村党组织建设。严把政治方向、强化政治定力，在宣传和执行党的路线、方针、政策时，将党中央和各级党委的各项计划和部署直接落实到基层，并转化为农民的实际行动。持续实施新时代“领雁”工程和“雁阵队伍”建设，“村民富不富，关键看支部；村子强不强，要看领头羊”。基层党员干部作为乡村发展和乡村治理的领头雁，要让既懂业务且组织协调能力又强的人来担任乡村党组织书记，全面建立村书记“亮晒比”“传帮带”等工作机制，激发村书记干事动能。对一些组织涣散、贫穷落后的村，通过选派第一书记的方式實现乡村治理结构的“强筋骨”。常态化建立农村党员、村党组织书记后备人才“蓄水池”，持续推动党员“进出管育爱”全流程管理，建强农村青年人才支部，不断增强内向的组织力。同时，在不打破现有行政区划管理体制、不改变原有党组织隶属关系和功能形态的前提下，因地制宜探索横向联动、纵向贯通、开放多元的党建联建，将农村、部门、企业、合作社、新兴组织等各领域党建资源力量统筹起来，加快推进党建联建助力共同富裕，提升拓展党组织的外向组织力。

（二）以经济引领增强凝聚力，推动农村基层党组织从立足本位发展向带领群众致富转变

增加农民收入、振兴集体经济是党建引领乡村治理实现共同富裕的密码。首先，聚焦“致富”挖掘有前景、可持续的集体经济“新增长点”，夯实农村共同富裕的物质基础。鼓励村集体统筹利用乡村空间、特色产业、地域文化等多种资源，完善乡村功能布局，构建农村一二三产业联动发展体系。通过引进拥有丰富经验的企业进行专业运营，积极整合乡村历史、民俗、节庆等文化资源，活态化传承乡村非物质文化遗产，将集体经济发展与生态保护、文化传承、环境整治有机结合，创新资源运营模式，打造具有乡村地域特色与较大市场价值的全域旅游优质品牌，以“党建创新项目”为抓手，在每个乡村建立一个高质量的村企联建项目。其次，聚焦“带富”培育有情怀、懂经营的集体经济发展“带头人”，夯实农民农村共同富裕人才基础。用好“原乡人”，做好乡贤引领工作，以家乡情怀为纽带激活乡贤资源、凝聚乡贤智慧、汇集乡贤力量，发挥乡贤在乡村治理中的重要引领作用；吸引“新乡人”，注重引入外部专业人才和团队，增强对创新创业政策、资金、土地等方面的扶持力度，充分发挥人才专业优势，为乡村发展提供新思路、新活力；发展“回乡人”，建立在外人才信息台账，开展调查联络、意向询问、政策介绍等人才引进工作，引导在外的乡贤、大学生等回村发展，保证高素质人才的可持续供给。最后，聚焦“共富”，完善农户利益维护与村集体经济发展的利益共享机制，夯实农村共同富裕的利益基础。在做大集体经济“蛋糕”的基础上分好“蛋糕”，让更多农民公平地享受到乡村产业发展的效益，避免因利益分配不均衡引发社会问题。

（三）以服务引领提高创新力，推动农村基层党组织从被动内向型向积极主动型转变

增强村级党组织的服务引领功能，密切联系群众，同时需要关注不同阶段农民利益诉求的变化，精准对接乡村居民差别化需求，充分保障农民的利益得到合法化、合理化满足。针对村民们日益增长的政治参与需求，切实推进乡村全过程人民民主实践，进一步完善“四民主两公开”、村民议事等程序，让过程更加公开透明、结果更加民主公正。聚焦社会、民生、文化领域发展不平衡不充分的突出问题，要坚持以村民高品质的生活需求为出发点，完善基础设施建设，打造优美宜居的生活环境。接续选派驻村第一书记、驻村干部、农村工作指导员、选调生和工作队，组建专业化、高素质的“有求必应”管理团队，建立以民生需求为导向的供给和反馈机制，坚持点对点、零距离服务，为村民提供“多领域”“一站式”“高效率”服务。在乡村治理全局中，农村基层党组织需要运用系统性思维把握正确的治理方向，要综合分析治理重点和关键领域，整合乡村社会治理力量，保证各个治理主体的功能得到有效发挥、优势用到最恰当的领域，避免“大包大揽”。农村基层党组织要明晰自身和其他治理主体之间的权力关系，承担相应的责任，发挥好示范带头作用并协调好其他利益主体间的利益关系，通过各方力量积极建言献策为乡村治理集思广益，从而探索更多的治理“良方”。平等是多元治理主体协作的前提，要充分尊重各个治理主体，通过搭建和完善乡村治理多元主体协同平台，保证在对话、协商、谈判中各个治理主体的权利平等。

（四）以制度引领提高战斗力，推动农村基层党组织从单兵作战向一核多元转化

中国共产党依托政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，带领农业农村取得了历史性成就，带领全体人民打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，历史性地解决了绝对贫困问题。在全面推进乡村振兴道路上，中国共产党需要通过宏观上的组织动员、微观上的党员参与和社会力量的汇集，构建“一核多元、协同共治”的乡村治理共同体。乡贤、驻村干部、乡村组织、村民等多元主体在农村基层党组织的统一领导下，共同协商村里大事要事、参与乡村事务管理、解决乡村社会问题。增强农村基层党组织在乡村治理中的群众组织力和社会号召力，发挥好农村基层党组织对村民自治组织、各类合作社、经济组织以及其他乡村治理主体的领导作用。加强农村基层党组织的思想引导、组织支撑、监督约束和评议牵引，发挥各类主体参与乡村治理的最大合力，既上下联动又左右对接，形成“合理分工、协调共治”的治理格局。要健全现代乡村治理体系，提高乡村的政治、自治、法治、德治能力。同时，随着基层治理现代化的变迁，乡村的智治能力亟待加强。坚持政治、自治、法治、德治、智治相结合的乡村治理体系是新时代提升乡村治理能力的根本要求。基层政府要主动转变职能，创新“五治融合”的有效载体，理顺乡村治理多元主体之间的职能关系，完善村民代表制度、村务监督制度、村务公开制度及相关管理制度等，为乡村治理提供制度保障。

参考文献：

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［7］林毅，刘玲.“政党中心”：中国共产党整合乡村社会的现实逻辑及其调适［J］.社会科学研究，2021（3）：9.

［8］颜俊儒，梁国平.乡村治理视角下新时代农村基层党组织组织力的提升［J］.理论探讨，2019（2）：147.

责任编辑：秦利民

[收稿日期]2023-10-17

[作者简介]程方（1994—），女，河南商城人，中共新昌县委党校讲师，主要研究方向：乡村治理；俞尧明（1966—），男，浙江新昌人，中共新昌县委党校高级讲师，主要研究方向：中共党史。