县域单元土地综合整治潜力综合测评与分区研究——以榆林市府谷县为例

刁彩虹

广州南沙新区规划设计研究院有限公司 广东 广州 510000

全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，统筹开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动[1]。在国土空间规划背景下，作为优化空间开发、推进土地资源合理利用的重要手段，全域土地综合整治对于落实国土空间发展蓝图、释放要素市场改革红利、协同治理体系与治理能力变革方面发挥着关键作用[2]。在此过程中，确定全域土地综合整治的重点范围和推进时序是开展土地综合整治的基础。最为普遍的做法是选取影响因素，借助层次分析法权重进行综合测评，并应用空间叠置分析计算分值后进行分区[3]。按照自然资源部的要求，土地综合政治需要在优化生产、生活、生态空间格局发力。因此，基于“三生”功能协同提升与全域土地综合整治交互关系，构建生产、生活和生态功能评价指标体系成为热点方向[4-7]。本文参照三生功能协同分析框架，以权重分析法和因素分析法为基础，从战略性和实施层面对评价因子进行拓展，通过分析榆林市府谷县117个村庄的土地综合整治潜力，明确了土地综合整治的差异化策略。

1 研究框架

1.1 研究区概况

府谷县位于陕、晋、蒙三省（区）交界处，全县地处内蒙古高原与黄土高原东北部的接壤地带。县域内植被稀少，水土流失严重，土地贫瘠，地形支离破碎，沟壑纵横，是生态环境脆弱区，土地退化问题突出。生产上，优质耕地资源匮乏，受自然及技术经济等条件限制，区域内大部分未利用地难以开发利用。生活上，受地形因素制约，农村居民点斑块多且零碎，一户多宅导致农民宅基地超标严重，旧宅基地腾退迟迟未能完成，城乡建设用地增减挂钩工作推进受阻。生态上，矿产资源的大规模开发导致县域内形成了较大面积的煤矿采空区，引发了地表塌陷、水源干枯、耕地减产和环境污染等一系列问题。

1.2 测评框架构建

从目标出发，土地综合整治是服务耕地保护和节约集约用地的重要举措，是推进乡村振兴战略实施的有力抓手，是对新型城镇化和生态文明建设需求的积极响应。测评时需要综合考虑生产、生活、生态统筹协同。因此，从耕地后备潜力、人均村庄用地、塌陷区治理需求的多少三个指标分别评价其生产（Productivity）、生活（Livelihood）、生态（Ecology）三个方面的整治需求。指标数值越高，则反映整治需求越强、整治潜力越大。按照自然间断点分级法划分“高中低”三种等级后，高等级所涉及的乡村成为土地综合整治的重点地区。在对生活、生产、生态进行组合统计，划分多种类型（图1）。

图1 从目标出发的分类测算示意图

从要求出发，根据《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），全域土地综合试点应当“有政府推动、有整治潜力、有整治需求、有群众基础”。上述要求可归纳为两点，一是试点乡镇要符合乡村振兴的战略要求，并且具有较大的影响力；二是问题突出但实施基础较好，可行性强，能够较快的形成示范效应。因此，将其区分为战略性和实施性两个层面进行测评（图2）。

图2 从要求出发的分级测算思路示意图

图3 土地综合整治分级实施指引布局图

战略性评估包括行政村交通条件、等级规模两个因子。交通条件是是资源配置格局中的决定性因素，通过评估村镇的道路等级，可衡量综合试点设立的战略价值；人口规模是反映社会经济发展状况的核心指标，是推动国土综合整治的出发点，通过梳理人口规模的空间布局特征，为国土空间综合整治提供参考。

实施性评估则从规划编制、试点建设、工程实施三个因子进行分析。其中，规划编制是指村镇的规划编制基础较好，有助于通过土地综合整治推进规划的实施；试点建设是指已列为乡村振兴示范村、美丽宜居示范村等省、市试点范围的村庄，及时开展土地综合整治能够与乡村振兴以及巩固脱贫攻坚各项行动紧密结合；工程实施是根据以往是否开展土地综合整治工程项目，来判定乡村是否具有相关工作经验及实施基础。

应用四象限法进一步对重点整治区域进行划分，根据战略性和实施性评估结果，从优先、重点、适度等方面进行分级，形成优先整治区、重点整治区、持续整治区、潜力整治区四个分区（表1），从而为科学推进土地综合整治工作提供行动指引。

表1 四象限法的分区划分

1.3 测评方法

基于上述测评框架，考虑理论上的完备性、科学性和正确性，即指标概念必须有明确的科学内涵，数据选取应客观、真实，计算与合成等要以公认的科学理论为依托，同时又要避免指标间的重叠和简单罗列，形成综合测算指标体系（表2）。

表2 土地综合整治潜力测算指标体系

2 数据来源

本文的研究年份为2019年，涉及土地利用、人口规模、交通设施、土地整治工程项目、乡村振兴规划等基础数据。其中，交通现状数据来自府谷县第三次国土调查的交通设施用地以及府谷县交通设施现状图。村庄用地规模、耕地规模及未耕种比例等来自府谷县第三次国土调查、土地整治规划矢量数据。人口数据来自《府谷县县域乡村建设规划》基础调查数据。规划编制和试点实施、村庄分类情况由榆林市自然资源局提供的《市域村庄布局规划村庄分类情况汇总表》结合政府网站公告信息进行补录后形成。采矿塌陷区治理情况则主要来源于府谷生态修复专项规划研究成果。

3 结果与分析

参照三生功能协同分析框架并结合战略性和实施条件对府谷县各乡村的土地综合整治潜力进行测算，从类型和级别两个维度进行组合，可将适宜开展土地综合整治的乡村划分为以下四种分区。

优先整治区是开展综合整治工作最为适宜的地区，位于重点整治区域，并在战略性和实施方面都具有良好基础的村庄，可作为示范地区优先推进。重点整治区的内涵为综合整治需求十分突出，具有重要战略价值，对全县经济社会发展影响大，但尚未编制综合整治规划或开展综合整治工程的村庄，根据实际情况补偿开展综合整治工作。持续整治区的特点是已经开展了试点示范或者规划编制或者土地开发整理工程的相关工作，具有良好的工作基础，应持续推进综合整治工作。潜力整治区是指位于重点区域，但无实施基础、战略性不突出的村镇。

从测评结果看，府谷县土地综合整治工作应当采取四周优先、逐步往中心推进的工作时序，率先在西部及东北部安排土地综合整治工作，老高川秦家沟村、李家石畔村，以及皇甫镇的山神堂村、大桃山村、红泥寨村应当作为近中期工作重点。并且，要结合类型特点采取差异化的整治措施。

4 结论

开展土地综合整治潜力综合测评并进行分区划定，对于规范指导全域土地综合整治试点实践活动，实现国土空间品质提升具有重要意义。本文以榆林市府谷县117个村庄为例，构建了分类分级的土地综合整治潜力测算体系，,从生态、生活、生产空间层面归纳综合性、协同型、单项型等乡村土地综合整治的重点内容，并区分优先、重点、持续、潜力不同等级指引全县有序开展相关工作，有利于落实国土空间发展蓝图，为推动乡村振兴提供经验与借鉴。