城市郊区乡镇国土空间规划策略探索——以吉州区樟山镇为例

徐星璐

江西省地质局 江西 南昌 330000

乡镇级国土空间规划是“五级三类”国土空间规划编制体系的最基本“层级”，是实现各类国土空间要素精准落地的“棋盘”[1]。作为最基本的规划层级，乡镇国土空间规划旨在细化落实县级国土空间规划要求的编制单元，以实现各类国土空间要素精准落地为主要目的，更注重规划的实施性[2]，特别是对于大型乡镇、经济强镇和近中心城区等类型乡镇，发展以及用地需求量大，编制具有可操作性强国土空间总体规划十分必要。

1 乡镇层级总规编制要点

乡镇国土空间规划需与上位市级、县级国土空间规划和部门详细规划等进行衔接，同时也要与村庄规划融合，做到对乡村发展底线要素的刚性管控，其难度不亚于其他高层级的国土空间规划[3]。

1.1 科学评估现状，严格落实上位规划

充分利用县级或细化市级“双评价成果”，结合城市体检评估等专题研究，对现行乡镇土地利用总体规划、乡镇总体规划等规划的实施情况进行现状评估，总结规划实施成效和存在问题；在此基础上分析粮食安全、资源利用、自然灾害等方面可能面临的风险和挑战，结合国家、省、市发展政策及方向研判乡镇发展形势。明确上位规划落实在乡镇空间的管控内容和要求，通过对规划指标、空间布局、控制线划定等进行深化落实，结合乡镇特色及发展条件提出更为具体的乡镇发展定位。

1.2 明确底数底数，做好“基数转换”

国土空间总体规划基数转换（简称“基数转换”）是国土空间总体规划编制的基础和必要前提，它能够为国土空间规划的编制和实施管理提供准确可靠的底图底数，同时也是形成现状“一张底图”的重要内容和组成部分[4]。

1.3 严控“三区三线”底线，构筑国土空间保护开发总体格局

以底线思维为导向，落实并深化市县总体规划中确定的“三区三线”，强化耕地与永久基本农田保护，严守生态保护红线，加强城镇开发边界刚性约束；严格控制新增建设用地占用耕地规模，从严核定项目新增建设用地面积，同时优化建设用地的布局。按照上位规划确定的国土空间保护开发总体格局落实上级战略部署，围绕乡镇国土空间保护开发的目标和战略，以区域自然地理格局特征为基础，落实三区三线，合理构建生态廊道、交通网络、镇（乡）村结构，明晰开发保护区域、轴带以及重要节点，确定国土空间开发保护总体格局。

1.4 城乡一体带动乡村振兴，生态导向提升空间品质

推动乡村产业发展和转型升级，增强乡镇的经济价值和竞争实力；保证集镇区建设用地指标，挖掘增存量用地。加快推进“多规合一”实用性村庄规划编制工作，强化农村人居环境整治工程，补齐乡镇在农村人居环境整治方面的短板。

衔接县（区）级国土空间总体规划生态修复与国土综合整治内容，明确重点整治项目分布并系统制定包括山体、水资源、林业和土壤等生态修复措施。落实上位规划对本乡镇历史文化保护的传导，充分挖掘历史文化资源，明确保护范围和保护要求。

1.5 紧扣上位规划传导，强化“一张图”衔接与分期建设

作为最基础层级规划，乡镇国土空间规划着重实施导向。对接上位规划确定的发展定位、目标指标和管控要求，对核心指标和主要内容的进行分解与空间落地，并提出详细规划的控制指引，确定村庄分类、布局优化和发展指导性要求，对乡镇近期重大实施项目的布局和时序做出统筹安排，制定近期行动计划，实现与县级“一张图”无缝衔接。

2 城市郊区乡镇的特征与问题

城市郊区乡镇空间是新时期发展生态文明建设的关键性区域，蕴含着丰富的生态、经济、文化价值。伴随社会经济发展，乡镇空间被城市扩张日益“吞噬”，随之带来的问题日趋显著。

2.1 生态资源丰富占比大

城郊乡镇是社会生态保障的重要空间之一，拥有丰富的生态资源要素，根据景观生态学可整理为城市绿地、草地、园地、林地、水域、滩涂、农田以及裸土荒地等类型，这些资源要素对于维护和改善生态环境、保护生物多样性以及提供休闲游憩场所等方面都具有重要作用。本文以吉安市吉州区为例，将以上8种资源类型要素现状用地面积进行统计，得出各类生态资源要素面积及占比，其中吉州区所辖四个城郊乡镇生态资源要素面积占比达90.54%，除城市绿地外，其他生态资源要素占比均在70%以上，其中农业生产的水田和旱地（农田）在所有要素中占比最大，占总生态资源面积的38.56%，详见表1。

表1 吉州区各类生态资源要素面积统计表

2.2 区位优越发展机遇大

城市郊区乡镇不仅资源丰富，距离中心城区近具有区位条件优越的特征。城与镇的关系紧密相连，为延续和发展城镇空间，在中心城区外围的广大乡镇地区寻求新的拓展区域，在不搞大开发的基础上不断发掘城郊乡镇的休闲价值、旅游价值和文化价值，为乡村地区的发展注入新的活力。吉州区城市郊区乡镇樟山镇核心资源优势在于区位，紧邻吉安中心区，是中心城区功能和空间北拓的主要承载空间，加之该镇位于赣粤高速、抚吉高速等多条区域交通廊道的衔接点，交通区位优势明显。樟山镇承接市区产业疏散，并以发展旅游休闲产业为主，该镇位于吉泰走廊北向发展的廊道上将借势和融入区域整体发展，区域一体化的趋势给樟山镇带来重大的发展机遇。从历年建设用地的发展历程来看，近年樟山镇的城市建设主要是围绕镇区沿金樟大道发展、向南西向拓展明显，向北向发展方向尚未形成规模，基本形成“向东向南”的发展方向（图1）。

图1 樟山镇建设用地变化对比图

2.3 土地使用集约利用程度低

乡镇建设用地集中体现在农村居民点，宅基地在一定的区域内通常呈现出零散的分布状态，农村居民点通常会根据自然地形地貌，如山地、水域、林地和农田等进行灵活的分布，这种常见的布局模式使得农村居民点更加散乱，从而造成土地资源浪费。数据统计，樟山镇人均宅基地占地面积约为169.25/人，全镇宅基地占地面积353.74ha，大于国家人均标准的 150/人，并完全超出《江西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十一条规定每户不得超过180的用地标准。城镇建设用地方面：樟山镇镇域内批而未供、批而未用土地面积157.09ha、闲置用地19.38ha、未利用空闲地0.94ha，低效用地面积共177.41ha，占吉州区城镇低效用地面积近三分之一，土地使用较粗放；另一方面乡镇级的资源和建设投入仍显不足，镇域公服设施主要集中在镇区，而稍偏远的村庄则设施配套不足，公服设施差异明显。

2.4 建设用地功能混杂发展受阻

随着产业结构的演变及中心城区影响，城市郊区乡镇三产联合成为趋势，生态农业、旅游等为代表的第三产业成为主流占据主导地位，从而造成与传统的农业生产用地逐步分离。与此发展相悖，目前乡镇的建设用地指标主要集中在农村宅基地，如此造成乡镇第三产业仍需依赖村庄建设用地才能得到发展，生产和生活功能无法完全剥离。此外，目前乡镇企业普遍规模较小，究其原因主要是乡镇的建设用地大部分呈现低密度的点状分布，导致大规模的集中建设用地难以形成。另外，城市中心区建设用地规模扩张指标需求大，余留给乡镇的建设用地指标有限，在“三区三线”城镇开发边界划定工作时尤为凸显，例如樟山镇部分生态旅游项目用地由于指标限制而取消。用于可供开发建设的用地资源十分紧缺，用地需求与企业发展之间形成了显著的矛盾。

3 城郊乡镇国土空间管控及规划要点

现阶段国土空间的开发由增量开发向存量利用转变，在城镇化和国土空间开发过程中应更加注重资源的节约集约利用和环境保护。高质量的乡镇国土空间规划能有效解决空间问题实现公共资源合理配置并推动乡镇发展融入国家和区域新战略。

3.1 底线约束与管控

城市不断扩张，其边界逐渐侵蚀乡村空间，使得城市呈现出无序蔓延的状态，由此造成城郊乡镇空间生态环境的严重破坏。通过传导落实县（区）级国土空间规划指标，加强对约束性指标永久基本农田及生态保护红线的管控，保障粮食生产安全，抑制城市向农村无序扩张，积极推动国土综合整治及生态修复，守护城市生态底线。

3.2 明确乡镇定位与城乡产业联合发展路径

城郊乡镇的发展应以区域角度，明确在区域中的发展目标与定位，运用区位和交通优势促使乡镇与城区间的要素流动，分担中心城区的部分职能，统筹城乡生产空间，明确协同发展路径，尤其是促进一二三产业的融合发展。对外需通过政策及区位、成本等优势吸引中心城市或临近中心城区的部分产业向城郊乡镇转移，镇域内则要利用自身产业基础和自然优势实现传统产业转型和升级，不断优化产业空间布局，产城互动推进小城镇发展，提升竞争能力；新型城镇化是人的城镇化，全面增强城郊乡镇人口的就近城镇化的转移能力。

3.3 提升城乡统筹建设水平与空间品质

乡镇级国土空间规划需从城乡建设发展相结合的角度入手，在公共服务设施、市政基础设施的配置和项目建设方面，促进城市与乡镇空间规划的协调发展[5]。乡镇村落具有明显的地域特色，在美丽乡村建设的背景下，城郊乡镇的发展需要制定合理的空间管控方案，在保持原有自然地理格局的基础上，塑造具有本土特色的空间秩序和风貌，从而指导生活空间的发展。

3.4 推动乡村振兴与科学存量发展

乡村振兴推动产业更优、村庄更美。乡镇国土空间规划需充分融合“多规合一”村庄规划及通则式村庄规划，向存量要增量，保障乡镇重点建设项目，高质化、高效化用好镇区内的闲置土地、低效用地等存量用地，盘活农村闲置资源资产，腾挪空间用于支持乡村发展建设，鼓励农村集体经营性建设用地入市，强化土地复合利用，引导农民利用自身宅基地发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业，提高用地效率。

4 樟山镇国土空间规划策略探索

樟山镇是江西省吉安市吉州区下辖镇，位于吉州区东北部，赣江之滨，毗邻中心城区，与吉州区工业园相连，是典型城郊乡镇。全镇开发强度不高，主要为生态和农业用地，全域自然格局呈现“三山一水四分田，二分道路和庄园”。樟山镇作为吉泰走廊城市群北部服务平台重要组成部分，发展特色产业引领新农村建设作为主攻方向。综合考虑城镇村开发与保护的协调，围绕小城镇的发展核心，厚植产业发展根基，将樟山打造成为吉安中心城区北部集生态居住、旅游康养、产业服务为一体的独具山水特色的生态康养小镇。

4.1 与中心城区统筹一体化发展导向

树立区域联动发展观念，积极融入中心城区发展全局。一承揽中心片区城市功能的外溢，优化毗邻吉州工业区和职教园区的配套设施，并主动衔接城北中心片区、吉州区工业园片区、庐陵生态园片区以及本镇发展重点樟山新区片区的发展规划；二加大土地执法力度，严格执行国土空间用途管制制度，减少“空心村”现象，利用建设用地减量化手段盘活土地，实现镇区内的工业用地逐步退出；三推动综合交通一体化建设。镇域路网布局要考虑路与中心城区主干路网的衔接及对区域土地开发的影响，规划思路主要是加快建设抚吉高速公路连接线、沿江路，构建与中心城区高速连接的通道，另外加快现代化航道和港口设施建设，推动吉安樟山货运码头升级改造及樟山货运码头专用路建设，全面推进“四好农村路”建设以及乡镇公交及物流站场建设，推动城乡公交一体化，完善县、乡、村三级农村物流体系。

4.2 以生态为基底的全域国土空间格局

开发与保护兼顾，统筹全域空间格局。吉州区生态保护红线面积为832.55ha，其中樟山镇占比23%，为全区管辖内乡镇生态红线占比最大的乡镇。以自然地理格局及第三次国土调查为基础，结合适宜性分析，合理构建生态屏障和廊道，明确开发保护区域、轴带及重要节点，以樟山镇政府为中心形成产业综合引导核心，依赣江江畔的吉水吉湖国家湿地公园和江西庐陵赣江国家湿地公园形成的天然景观生态带，依托金樟大道、沿江路便捷的交通条件带动以及S442省道形成产业发展主轴和次轴，依照产业结构特色分区划定四个区域，分别是东南部旅游休闲产业区，西部产业服务区、北部特色农业种植区以及城北工业区，如此确定“一核一带两轴四区”国土空间总体格局。

根据各村镇所具备的职能特点统筹推进美丽乡村建设。为促进农村人口的居住和产业的发展，应鼓励从事第二、三产业的农村人口进驻镇区，同时引导从事第一产业的农村人口向中心村落聚集。通过搬迁改造和新村建设等计划，逐步整合空闲地并开展退宅还耕工作，切实保护耕地、节约用地。加强对具有人文自然特色村庄的保护，以延续其独特的景观风貌和传统文化。在保护过程中，注重生态环境的保护和培育，同时注重防灾减灾规划与村庄保护紧密结合，提高村庄的抗灾能力和安全性。

4.3 以转型发展引领产业空间布局

加强三产转型优化。樟山镇经济发展主要为农业及工业收入，其中农业占比达到90%，传统产业的优化调整尤为重要。第一产业以多功能农业为主，坚持产业引导，继续发展大江村蔬菜种植基地、东水村井冈蜜柚种植基地、尧塘村百合种植基地等特色农业基地，促进产业结构调整，形成以水稻、特色农业、农副产品为主导的第一产业格局；二产主要继续发展大米加工、钢筋加工、制砖、石材、预制构件等传统优势产业，推进工业产业结构的优化和升级；积极引进投资，重点培育龙头企业；依托樟山镇优越的交通区位、优美的生态环境和厚重的文化底蕴重点发展旅游休闲、康养、现代商职业教育等产业，促进传统服务业转型升级，打造休闲旅游强镇与区域性滨水休闲康养新城。积极推动推动一二三产融合发展，以农旅结合方式延伸传统产业链条，以计划落实近期规划重点项目方式推动产业健康发展（图2）。

图2 近期重点项目布局图

优化产业空间结构。在产业分析的基础上进一步结合全镇自然环境、交通条件、村镇建设基础、资源分布状况及镇域经济发展战略思想，构建樟山镇“一心（以樟山镇政府为核心）、两轴（同总体格局两轴）、三区”的产业发展格局，构建重点为三区，分别是依托文石古村、神童第门坊、石屋古塔等旅游资源打造的旅游休闲产业区，积极发展绿色食品加工、实现产业转型并推进工业产业结构的优化和升级的产业服务区，以发展生态农业为重点、建立现代农业基地的特色农业种植区（图3）。

图3 镇域产业结构示意图

5 结语

目前乡镇国土空间规划编制工作正在加速推进，乡镇作为最低层级的总体规划编制单位是过去“多规冲突”最直接的成效平台，同时也是城乡二元土地所有制度体现最为明显的行政单位[6]。本文选取近城区乡镇作为典型案例，是在乡镇总规编制规程细则尚未完善情况下的初期成果。加强城市郊区乡镇国土空间总体规划编制，需率先打造城镇一体化联合发展的样板，因此仍需要更多学者持续深入地进行探索和研究。