社区嵌入式养老服务机构发展现状、困境及对策研究——以桂林市孝慈轩养老服务中心为例

覃建溢

(广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541006)

0 引言

国家卫健委相关数据显示，截至2021 年年底，我国60 岁及以上老年人口数量达2.67 亿，占总人口的18.9%；65 岁及以上老年人口数量达2 亿以上，占总人口的14.2%[1]。 人口老龄化程度不断加深使得养老保障体系的运行压力骤增，养老问题已成为新时期我国社会保障体系建设中亟须解决的一大民生问题。 随着社会的发展和人口结构的变化，我国现有的机构养老、居家养老和社区养老这三种养老模式在养老服务的供给与需求之间的矛盾日益凸显，亟须对现有的养老模式进行创新，更好地整合养老服务资源，使养老服务供给能够满足老年人如今多层次、多样化的养老需求。 在此背景之下，嵌入式养老服务模式应运而生，其以社区为载体，整合就近的养老资源，建设专业的嵌入式养老服务机构，为社区辐射范围内的老年群体提供专业化、多元化、便利化的养老服务，是一种结合居家、社区、机构养老三重优势的新兴养老模式。 目前，这一模式已在全国多地区推广试点，取得了一定程度的发展，但多集中在经济水平和社会治理水平较高的地区，而在经济基础相对薄弱的地区开展时间尚短，缺乏系统化、可借鉴的经验成果。 本文以桂林市的社区嵌入式养老机构为例，对其在嵌入式养老服务模式实践进程中的探索经验和发展困境进行分析与探讨，希望能为社区嵌入式养老模式的进一步推广发展提供帮助。

1 嵌入式养老服务机构的实践探索及发展困境——以孝慈轩养老服务中心为例

1.1 孝慈轩养老服务中心运营现状

1.1.1 基本情况

广西第七次全国人口普查主要数据结果显示，2020 年桂林市60 岁及以上的老年人口占全市总人口的20.33%，其中65 岁及以上的人口为14.82%[2]，为全区老年化最严重的城市。 孝慈轩养老服务中心所在的C 社区老年人口比例达到40%，是养老服务需求量较大的老年化社区。 孝慈轩养老服务中心是M 集团积极响应国家提出的“以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充”的“9073”养老发展思路，采用“公建民营”的模式，由地方政府提供房屋场地、华邦集团投资建设运营的养老服务综合体，于2019 年正式开放，建筑面积约5 000平方米，提供机构养老床位约200 张。 作为桂林市首家“公建民营”养老机构及市重点示范养老机构，孝慈轩养老服务中心自开放以来运行效果良好，有效满足了周边居民的不同养老需求，其所在的社区也在2021 年被评为自治区老年人宜居社区。

1.1.2 服务内容

为满足群众的差异化、多层次的养老需求，孝慈轩养老服务中心依托于机构，整合社区资源平台，在机构内部设立日间照料中心、长者饭堂、社区卫生服务站、康复活动中心、评估中心、平安宝呼援平台、老党员之家等社区服务功能区域，为机构内入住的老年人与半径10 公里内的居家老年人提供医疗护理、生活照料、康复保健、紧急救援、文体娱乐、心理治疗、精神慰藉、临终关怀等方面的社区居家养老服务，以及居家建床、适老化改造等专业照护上门服务。

1.1.3 机构优势

一是在社区内开设专属老年诊所。 孝慈轩养老服务中心以机构为载体，开设社区诊所，为院内入住的老年人及附近社区居民提供家庭医生式的基本医疗服务与特色医疗服务。 基本医疗服务包括老年人的一般常见病、多发病的诊疗以及对医院诊断明确的慢性病的治疗和护理；特色医疗服务则包括刮痧、艾灸、拔火罐、推拿、雾化等服务。 诊所提供的医养结合服务重点是对老年慢性病的预防、治疗与管理，以及急重症急救与医学中心对接的转诊服务，实现大病直通车服务，能够有针对性地满足社区内老年人的就医需求。

二是提供专业化与多元化的居家医养服务。 孝慈轩养老服务中心在政府的主导下，利用自身优势嵌入社区之中，整合社区周边的养老设施和医疗资源，为中高龄及失能的居家老人开展日间照料、上门援助、建设家庭养老床位等服务，使老人可以在家中享受到专业的医养服务(表1)。

表1 孝慈轩养老服务中心居家医养服务项目

三是与专业院校达成护理人才培养协议。 护理人员的专业水平决定了养老机构的养老服务质量水平，无论是对社区嵌入式养老服务机构还是对其他养老机构来说，专业的护理人员都是不可或缺的。运营孝慈轩养老服务中心的华邦集团与广东省英才职业培训学院、湛江职业培训学校签订协议，通过建立系统性的培训制度，向孝慈轩养老服务中心输送了受过专业培训的公共营养师、健康管理师、营养配餐员等护理型人才。 这不仅提高了机构工作人员的服务水平，还为机构节省了部分人力资源成本，有利于机构的可持续性发展。

2 嵌入式养老服务机构发展困境——以孝慈轩养老服务中心为例

综合型养老机构连锁运营是嵌入式养老模式发展的重要支撑，需要引进社会资本的参与，充分发挥市场资源的配置作用。 嵌入式养老机构，既要能够发挥其在养老保障方面的补充作用，达到维护社会福利的效果，同时也要实现一定的盈利，自身才能够长期运转下去。 孝慈轩养老服务中心作为M 集团旗下的连锁化养老服务品牌，虽然以市场化开展运作，依靠企业的优势为机构的发展提供保障，采取积极的措施避免机构养老的局限性，但受养老产业的局限性和外部环境影响，与传统养老机构一样面临着一定的发展困境。

2.1 配套政策不完善，缺乏统一的标准规范

社区嵌入式养老模式是结合多个传统领域共同发展的新型养老模式，需要有一系列同时涉及“医”和“养”的相关政策法规，支持、推动这一模式的制度化、规范化建设。 桂林市目前尚处于对社区嵌入式养老的探索阶段，虽然政府关注到这一养老模式的前景优势，推出了一些政策和措施鼓励机构嵌入社区提供服务以满足居民的养老需求，但与之配套的政策尚不完善。 全市的养老服务体系建设规划、政策、标准由市民政局负责拟定并组织实施，而医养结合政策措施则是由市卫生健康委员会负责制定；《桂林市民政局关于印发居家和社区养老服务中心验收标准和服务评价标准的通知》等对嵌入式养老机构的政策支持也没有系统的规划安排，多是在原有的政策文件上添加了部分相关内容，缺少对嵌入式养老机构的总体规划、优惠政策、准入资格、服务标准、考核机制等方面的细化。 缺乏统一的行业标准，不利于向本市更多的社区扩展嵌入式养老机构的经营，削弱了机构连锁化的优势。 同时，无统一的制度标准可遵循，也让机构拥有了较大的自主操作空间，容易在提供服务时出现较大的随意性，不利于政府和社会对已建立起的社区嵌入式养老机构进行监督和检验机构服务的效果。

2.2 财政补贴有待细化，扶持力度相对不足

养老服务业具有投资回收期长、投资成本高而利润率低的特点，注定了嵌入式养老机构在建立和发展的初期需要得到政府政策和资金上的支持才能更好地发展。 孝慈轩养老服务中心虽然在机构用地上得到政府和社区支持，但除了机构经营规模较小之外，在前期场地建设、设施采购、人员配备等方面都与民办营利的养老院一致，需要投入大量的资金。在财政支持上，桂林市《民办养老机构及居家养老服务中心补贴实施细则》规定收住自理、半自理、失能老人的民办养老机构可以获得一次性建设补贴以及按月获得床位运营补贴，床位在100 张以下的每张床位补贴500 元，连续发放五年；社区居家养老服务机构则一次性给予1 万元的补贴。 作为公建民营式的孝慈轩养老服务中心，同时为社区居民提供着机构住养服务和上门居家建床护理服务，而支持政策中大部分补贴资金是一次性发放，短期内按月发放的床位补贴只适用机构内所拥有的可让老人入住的床位，居家建床这一隐形的床位资金补贴并没有得到足够的重视，对盈利空间较小的日常照料服务项目也缺少有针对性的优惠财政支持。 财政补贴资金投入力度不足，不能做到在机构建立初期缓解资金短缺的压力，扶持其成长发展，难以对机构后期的资金回笼和可持续性运营起到积极的作用。

2.3 嵌入式养老的社会认知程度相对较低

受传统养老观念影响，家庭养老仍是最受我国老年人欢迎的一种养老方式。 普通的养老机构因考虑场地成本问题，地理位置往往与老人原住地相距甚远，无法满足老年群体对家庭的情感需求，部分老年人对离开原住地、进入机构养老有抵触心理。 嵌入式养老机构与普通养老机构相比，最大的优势之一就是嵌入社区，可以让老人在熟悉的环境之中享受到优质的养老服务，同时满足其情感需求和物质需求[3]。 孝慈轩养老服务中心所在社区中部分老年人对嵌入式养老机构的定位、功能、优势了解较少，因机构规模较小，对其在养老服务上的专业水平有所质疑，对是否选择入住或是在机构购买服务持观望的态度。 另外，虽然孝慈轩养老服务中心同时提供机构入住养老服务和上门养老服务，但因建立不久，大部分收入来源于入住老年人缴纳的费用，机构对外的宣传也侧重于入住服务，对其他服务的宣传不到位，致使社区中不少的居民并不清楚其与普通养老机构的区别之处，将孝慈轩养老服务中心视为一般的民办盈利型养老院，认为孝慈轩养老服务中心只为入住机构的老人提供照料服务，不知道机构还提供居家建床、居家照护等上门服务项目，这无形之中影响到了机构功能的发挥和运营收入。

2.4 机构专业医养人才短缺

专业医疗护理人才的缺乏是养老服务行业一直以来的积病。 由于嵌入式养老机构承担着比普通养老机构更加繁重的医养服务供给任务，对专业医疗护理人才的需求也更大。 老年护理的特殊性、护理工作劳动强度大等，使得孝慈轩养老服务中心的人员变动成为常事，人才流失也比较严重；虽与专业院校达成了人才培养协议，可以为机构输送部分护理型人才，缓解部分用人压力，但多集中在康养方面，如营养配餐员、健康管理师等，医养服务供给的主力军，如医生、护士、康复师等医疗专业型人才还是要通过社会招聘引进。 而出于节约用人成本的考虑，孝慈轩养老服务中心招聘人员的薪资待遇并不高，与高端型养老机构或大型医疗机构相较而言并不足以吸引更高水准的人才前来应聘；同时相关专业学生在潜意识里对养老相关岗位缺乏职业认同感，在择业时往往也会优先选择医疗机构而非养老机构，这也给机构专业医疗队伍的建设带来困扰。 为满足用人需求，护理人员招聘的门槛也相应降低，不少护理人员在进入机构前并没有经过专业的培训，医养护理水平还有待提高。

3 对策建议

3.1 完善嵌入式养老相关政策制度

政府对引导养老产业健康发展、协调各方资源有着不可推卸的责任，应该发挥统筹全局的主导作用，通过完善相关政策标准、加大政策扶持力度、加强监督管理等，进一步推动嵌入式养老机构的发展。

首先，政府相关部门应总结、借鉴各地成功的试点经验和已建立的嵌入式养老机构发展经验，填补现有政策的空白，对嵌入式养老机构建立前期的政策标准进行统一规定，如设施标准、服务标准和管理标准以及对服务对象的准入、服务的内容等，让后续建立的嵌入式养老机构有可遵循的政策标准，帮助其规范发展，用良好的制度环境使养老产业充分市场化、可持续性地健康发展。

其次，政府应加大政策扶持力度，要在社区嵌入式养老机构建立初期对其进行场地、设备设施、税收等方面的优惠补贴，制定社区养老服务机构享受企业所得税、增值税和行政事业性收费减免的扶持政策[4]。 同时增加对居家建床以及居家医养、康养服务等新兴医养服务的财政补贴，根据当地经济发展状况制定和调控医养服务价格区间，对机构护理费和居家建床护理费适度给予补贴，减轻老年人及其家庭的经济负担。

最后，对已建立起的嵌入式养老机构，相关部门应加强对其的监督管理和服务质量评估。 结合多方意见对机构的服务内容、服务规范、服务质量、服务人员资格条件等方面制定统一的考评标准，并引入第三方机构定期对养老机构进行考评，及时将运营中存在的漏洞和不足向社会公开，以考评结果对其做出相应的奖励或惩罚措施，督促社区嵌入式养老机构严格规范自身行为，提升养老机构的服务质量。

3.2 多渠道加强嵌入式养老宣传

要提高嵌入式养老的社会认知度，需要多渠道对社区嵌入式养老机构进行宣传，只有从思想上转变老年人对社区嵌入式养老机构的看法，才能让更多老人接受这一新兴养老方式。 一方面，政府相关部门应发挥主导作用，与社区一同加大对嵌入式养老机构的宣传力度。 可以利用社区宣传栏，以文字、图片形式讲解嵌入式养老的优点，也可以与社区居委会进行合作，定期举行宣传会和发放宣传手册，让老人及其家人了解嵌入式养老与传统养老院的不同，宣传其在地理位置、产品服务、管理模式上所具有的优势，加深居民对嵌入式养老机构的认识和理解，逐步转变居民的传统养老观念。 另一方面，机构自身也要重视宣传，可通过线下和线上同时进行宣传。 在线下可采用免费参观体验、短期试住、试用服务等多种方式增进居民对社区嵌入式养老机构的了解[5]，吸引社区周边的潜在客户；在线上可以利用好网络平台，扩大宣传范围，完善机构线上的专属智慧平台，如客户端小程序、机构官方网站等，配备专线讲解客服，让对机构感兴趣的人群能够快速了解到机构的环境设施、服务项目、服务价格等信息，提高嵌入式养老的社会认知度。

3.3 建设医养结合专业人才队伍

养老服务人员的专业水平决定着机构整体服务水平，缺乏专业的医护人才会使机构发展动力不足，对机构的可持续发展造成不良影响，制约嵌入式养老模式的进一步推广。 针对目前嵌入式养老机构专业医护人员短缺的问题，政府应出台相应的支持政策，鼓励职业院校与养老机构达成长期的人才培养合作，签订定向就业协议，在学习费用、奖助补贴等方面给予相关专业学生优惠政策支持，向机构持续输送受过专业培训的医养人才；鼓励医疗机构与养老机构进行更深层次的合作，定期交流和学习，对在职的护理人员进行养老相关理论以及护理技能方面的最新培训，不断提升他们的专业技能，提高机构医疗护理的专业水平。 养老机构自身也要重视专业人才队伍建设，严格按照国家相关要求进行人员招聘，对初次从事养老行业的服务人员进行岗前培训，对已经上岗的护理人员进行继续培训，督促其学习更多新兴养老服务知识，提高专业水平。 同时，也可以邀请其他地区发展较为良好的嵌入式养老机构中经验丰富的工作人员开展相关讲座和培训活动，为发展中的嵌入式养老机构传授经验，提高机构工作人员的整体素质。