监察调查与检察审查程序之衔接——以审查起诉为关切点

罗 伟，李振南

（重庆市巴南区人民检察院，重庆 401300）

一、问题的提出

根据《中华人民共和国监察法》（本文简称《监察法》）规定，国家监察委员会（本文简称“监察委”）依法履行监督、调查、处置职责，依法办理职务违法犯罪案件，并形成一套特有的监察调查程序。所谓的监察调查在本文仅指监察委依照《监察法》对所有行使公权力的公职人员职务犯罪进行监察所采用的调查措施。事实上，办理职务犯罪案件同时受到《监察法》和《中华人民共和国监察法实施条例》（本文简称《监察条例》）与《中华人民共和国刑事诉讼法》（本文简称《刑事诉讼法》）的规范，从而形成了“调查—起诉”（“调查—公诉”）与“侦查—起诉”两种模式并行的局面。“调查—起诉”是一种全新的模式，内涵是监察委的监察刑事调查直接与人民检察院（以下简称“检察院”）的审查逮捕和审查起诉（公诉）衔接，检察院主要以监察委的调查结论作为审查的主要依据。在两种模式并存的情况下，我国监察调查程序与刑事诉讼程序的运行也存在诸多隐忧。从目前的研究和司法实践来看，有研究者从《监察法》与《刑事诉讼法》两法衔接、制度构造的角度研究两法之间的关系，并从法律运行规范层面，分析两法衔接面临的冲突，探讨两法的法律位阶以及法律适用等问题。也有不少研究者以程序的流转与衔接为视角，从职务犯罪案件立案调查到审查起诉再到审判的整个过程为关切点，研究司法实践中监察调查程序与刑事诉讼程序这两种程序之间的协调，并提出了不少实际可行的建议，包括针对立案管辖权的分配、调查措施与强制措施的衔接、监察调查过程中第三方的介入等方面的问题。从全国逐步推进的国家监察体制改革试点和完善中可以看到，目前监察调查与刑事诉讼程序衔接制度工作运行情况总体较好，许多学者提出的建议也被立法吸收。2019 年底修订的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》）增加了涉及检察院提前介入监察调查与检察院审查起诉等事项规定，进一步优化了监察调查与刑事诉讼程序的衔接，体现了《刑事诉讼法》对全新监察体制的回应。在微观层面，一些疑难复杂职务犯罪案件的深层次具体衔接和实践操作上的问题也在逐步凸显，诸如何操作实施亦缺乏具体的规则制度。因此，如何从微观层面处理好监察调查与审查起诉程序的有效衔接仍然是当下重要的理论与实践课题。基于此，本文以现有研究为基础，深入探讨检察院与监察委之间协调衔接（本文简称“检监衔接”）在微观具体操作层面仍面临的问题，主要着眼于监察刑事调查与检察审查起诉程序的衔接，寻找合适的解决路径，以推动监察体制改革法治化进程。

二、检察院与监察委的地位与职能定位

（一）检察院的《宪法》地位及职能定位

要解决好监察刑事调查与检察审查起诉程序有效衔接的问题，就应当对检察院和监察委的《中华人民共和国宪法》（本文简称《宪法》）地位与职能进行再明确，并以此为逻辑起点探求两者程序衔接问题的处理之策。《宪法》将检察院定位为国家的法律监督机关，具有法律监督职能。笔者认为，应当从广义上理解检察院的法律监督职能，检察院的监督体现为对法的执行各个环节进行监督，而不仅限于刑事诉讼法领域。自国家监察委员会设立后，实质性削减了原属于检察院的职务犯罪侦查权，为了保障检察院的法律监督权能，维护其在《宪法》中的地位，《宪法》增加了检察院的公益诉讼职能。由此可见，检察院的“法律监督机关”的地位不应仅从狭义上进行解释，而应从广义上理解，这样才更有利于处理检察院与监察委在有关程序上的衔接问题，也有利于维持国家机构间的制约与配合。

（二）监察委的《宪法》地位与职能定位

《监察法》规定监察委享有职务犯罪调查权，由监察委开展对职务违法和职务犯罪的调查工作，其他行政机关与司法机关与其相配合。监察委的设置具有特殊的目的性，国家监察委与纪检机关共同合作，代表党和国家行使监督权。因此，多数观点认为监察委与行政、司法机构之间存在异质性，并将其明确定位为一个反腐败工作机构是符合立法目的和要求的。监察委依据《监察法》的规定享有职务犯罪和职务违法调查权，依法独立行使监察调查权，不受任何其他机关、社会团体和个人的干涉，表明监察调查权作为监察权核心与侦查机关的侦查权有所差别。另外，监察权的属性依附于监察委的《宪法》定位，监察委具有一定的政治属性，此点是由法律明确规定的，监察调查权也因此具有一定的政治属性，此即与侦查权有所区分。侦查与调查二者在文意上亦有所区别，2018 年修订《刑事诉讼法》时对侦查概念的界定是与查清案件事实、收集证据有关的强制性措施。调查一词在监察委依法独立行使监察权之前较广泛地应用于国家机关拥有一定权利展开的调查，如法院调查、行政调查等。监察体制改革后，调查的概念包含监察委实施职务违法、职位犯罪的活动。

（三）检察院与监察委之间的关系模式

在我国刑事诉讼的立法与实践中，检察院基本上发挥了监督者的作用，在监察体制改革的新形势下，对检察院与监察委的关系界定学界也有着不同的声音。有论者认为两者之间是监督模式，这一观点与《宪法》对检察院的定位相符。在这种监督模式下，检察院对监察调查活动的监督类似于检察院对公安机关的监督，监察委的调查活动与刑事侦查活动性质类似，因而也属于检察院的法律监督对象。另一种观点则认为，两机关之间的关系应属于制约模式，这一观点基于监察委在《宪法》中的定位以及《监察法》的规定，认为应然层面上的监督模式并不符合现实层面上两机关的关系逻辑。其一，在法律上，监察委虽具有一定的政治属性，但又与常规意义上的行政机关有所区别，不属于一般“行政机关”。此外，监察委依法享有职务违法与职务犯罪活动调查权，且直接与检察院审查起诉相衔接，具有一定司法职能，但亦不属于法律规定的司法机关。其二，从《监察法》的角度看，监察委依法独立行使监察调查权，与检察院的起诉权相分离。因此，在刑事诉讼中两机关的关系在本质上应为“互相制约”。从立法与当前的司法实践角度看，笔者认为，检察院与监察委的关系正逐步向制约关系模式发展。总而言之，厘清检监之间的关系是进一步处理好监察调查程序与审查起诉程序协调衔接的基础与关键。

三、监察调查与审查起诉衔接中的现实困境

（一）审查起诉前的程序流转

与刑事侦查措施不同，监察委对涉嫌职务违法及职务犯罪的对象调查后，对于符合起诉标准的应当制作起诉意见书，并将相关证据等案卷资料一并移送检察院审查起诉。这一过程即涉及受《监察法》《监察条例》规制的监察调查程序与受《刑事诉讼法》规制的审查起诉程序之间的衔接问题。有学者将此种程序衔接模式称为“调查—起诉”模式，该模式不同于刑事侦查的“侦查—起诉”模式，这不仅是两机关在两个不同阶段的程序流转，而涉及两机关在两法之间的适用以及程序上的衔接[1]。在此种新的模式下，审查起诉前留置措施与刑事强制措施的转换以及证据的适用问题是关键。《刑事诉讼法》规定对于可已经采取留置的案件应当先行拘留，即通过设置先行拘留程序来解决留置措施和强制措施的衔接问题。先行拘留程序宏观上填补了留置措施与强制措施衔接问题的空缺，但在微观操作层面上，又带来一系列的困境。

第一，先行拘留程序作为监察委留置措施与检察院审查起诉程序衔接的第一接口，实际上为检察院决定是否起诉监察委移送的已采取留置措施的案件留出了“审查期”，是程序对接的过渡。《刑事诉讼法》修正案规定在程序流转中可自动适用先行拘留，以便将留置措施与刑事强制措施无缝衔接。这里存在一个问题：在涉及先行拘留的案件中，先行拘留期间检察院的职责是对案件是否符合《刑事诉讼法》所规定的起诉条件进行审查，若案件存在事实不清、证据不足等情形时检察院将会作出发回监察委补充调查的决定，这就可能造成对职务犯罪嫌疑人超期拘留或是不当拘留。因先行拘留为自动衔接程序，在此期间所剥夺的当事人的人身自由以及对当事人造成的侵权损害如何进行弥补与赔偿？是否应同样适用《刑事诉讼法》规定的超期羁押或不当拘留而进行国家赔偿的相关规定？笔者认为，先行拘留作为留置措施与刑事诉讼程序衔接的过渡程序，具有与刑事拘留相似的功能，即使两者在目的上存在差异但实质上都是对人身自由的限制，因而由于不当拘留而造成对当事人的损害应当适用《刑事诉讼法》中超期羁押或不当拘留而进行国家赔偿的相关规定。

第二，适用留置措施必然会在一定程度上限制被调查人的人身自由，《监察法》中的留置实质上与《刑事诉讼法》中的逮捕措施均是对犯罪嫌疑人的人身自由的限制，在权利的限制程度上二者几乎持平。而监察委可采取留置措施的对象主要是具有严重职务违法、犯罪的人员，这就导致在留置措施与逮捕措施衔接过程中存在“二元化”审查的情形[2]。对于监察委已采取留置措施的案件，检察院必须避免在审查批捕过程中将批捕形式化，并对相关案件进行更为严格的审查。

第三，监察调查与审查起诉程序衔接的另一重要问题是证据的衔接适用，即监察委通过调查所获的证据是否可以直接作为检察院审查起诉的依据。证据是刑事诉讼的基石，是实现程序正义与实体正义的关键。与行政机关在行政执法中收集获取的实物证据一样，《监察法》规定监察调查获取的证据可以直接适用于刑事诉讼活动中，并能作为检察院审查起诉和法院作出判决的直接依据。这一规定使监察调查所获取的证据无须再进行司法转化，提高了取证的效率，但与行政机关所获证据的适用也有不同。其一，监察调查证据适用涉及监察调查程序与刑事诉讼程序的衔接，而不受《刑事诉讼法》的规制。其二，可直接适用于审查起诉的监察调查证据类型中不仅包括实物证据，而且还包含言辞类证据。这就使监察调查所获证据的来源与效力性难免会遭受质疑。移送检察机关审查起诉的证据必须达到证明标准具有证明能力，也就是说证据材料必须具备合法性。监察调查所获取的证据的合法性应如何判断？监察取证的证明标准应以何为依据？这些关于证据的适用问题是当前两种程序衔接过程中的面临的困境之一。有学者认为，证据的合法性判断应当依据《监察法》，因目前已形成一套独立的监察调查程序且证据也是依据《监察法》规定的程序获取，因而对于证据的合法性应当依据《监察法》进行判断[3]。依据《监察法》判断证据的合法性，有利于司法程序简化，提高办案的效率，不会“威胁”程序正义。而对于主观性较强的言辞证据，若一并直接适用于刑事诉讼程序在之后的程序中易对证据的合法性产生质疑，进而影响案件审理的客观公正性，不利于程序正义与实体正义的实现。

第四，要考虑的是，监察委将调查终结案件移交检察院后，检察院以监察调查所获证据为基础对案件进行审查起诉的问题。监察调查所获取的证据依《监察法》的规定而具备合法性，而《监察法》对于证据的要求与《刑事诉讼法》中对于审查起诉所应具备的证据条件，两者在性质上基本相同。对于证据的判定，就涉及非法证据排除规则的适用，理论上普遍认同的观点是两法对该规则的适用要求基本是一致的。笔者认为，职务犯罪案件本身无具体的被害人，基于此类案件的这一特殊性质，证据收集的客观性与合法性应更加受到重视，就非法证据排除规则的适用而言，《监察法》也应作出与《刑事诉讼法》相同的规定，才能更好地做到二者程序的有效衔接。同时，对于监察调查过程中所获取的证据是否合法，检察院也应当尤为重视，对非法证据予以排除，以发挥《宪法》赋予的法律监督职能，依法独立行使职权。

（二）审查起诉中的不起诉决定和补充调查

对于监察委移交的涉嫌严重职务违法犯罪的案件，检察院在审查其是否符合起诉条件时，可能会得出以下处理意见：其一，案件事实清楚，证据链能够形成完整闭环符合起诉条件的，检察院依法向人民法院提起公诉；其二，案件事实不清，证据不足时则需退回监察委补充调查或者检察院自行补充侦查。然而，关于检察院作出不起诉决定或是退回补充侦查，在司法实践中都产生了一些问题，如少部分监察委过分追求“零退回”目标而出现推诿等情况，导致检监协调配合出现裂痕。

第一，关于不起诉问题。在确认监察委与检察院属制约关系的前提下，检察院对监察委的监督与制约主要体现在对案涉证据的审查，对于证据的真实性、合法性以及合理性进行独立审查，对于犯罪情节轻微或没有犯罪事实的案件，依法作出不起诉决定。然而，检察院审查的主要依据还是监察委提供的调查报告，有论者担忧将会造成“调查中心主义”[4]。笔者认为，存在此种担心不无道理，监察委的特殊地位加之与纪委合署办公，使得监察委的调查结论极可能“威慑”司法办案。因此，必须重视检察院审查起诉，确保司法机关依法独立行使审判权与检察权。

第二，关于退回补充调查的程序衔接问题。检察院审查后对于证据不足需要退回监察委补充调查的案件，若在此前已采取留置措施且已经检察院批准逮捕，此时强制措施如何流转成为实践中的难题。逮捕措施是否也应相应地退回到留置措施？对被调查人的羁押场所是否也应由看守所转移到留置场所？笔者认为，通常情况下检察院将案件退回监察委补充调查是因为证据不足需要补充核实，而留置措施与逮捕措施均是剥夺被调查人的人身自由，都能提供对调查措施有利的调查隔离条件，若将案件退回补充调查同时将强制措施也一并退回留置，这种程序上的倒退将对实际操作带来诸多不便，也会导致司法机关办案成本增加，执行效率降低。因此，检察院在对已被采取留置措施的职务犯罪案件审查后决定将案件退回补充调查的，可不再将被调查人一同流转回到留置场所，继续对其适用逮捕措施羁押于看守所内。

（三）检察院的提前介入问题

新的监察体制的创设，对司法机关特别是检察院的职能作出了重大调整，检察院对职务犯罪的侦查权转移给监察委，这对检察院的职能地位产生了重大影响。有观点认为，检察院的法律监督地位将被削弱。也有学者认为，面对“威胁”程序正义、侵犯人权的行为，检察院仍发挥着重要的监督制约作用。《刑事诉讼规则》作出了允许检察院与监察委协商后适当介入监察委办理的职务犯罪案件，同时也回应了学者提出的两机关之间制约关系的发展趋势，巩固了检察院的《宪法》地位。为保证监察权的顺利有效实施，确保调查程序的有序推进，就必须对检察院提前介入监察调查的时间节点、介入的程度、介入的案件类型以及介入的身份作严格的规定。笔者建议，可以借鉴检察院提前介入公安机关侦查案件的成功经验，监察调查活动与侦查活动本身存在许多共通之处，但也应当注意调查与侦查之间的差异而进行有针对性的建构。首先，检察院介入的案件类型应当具有“重大、疑难、复杂”的特征，而对于这些特征的评估最好由独立且专业的第三方机构进行评估，不宜由检察院、监察委任何一方进行。其次，一般应当由监察委书面邀请检察院介入，且检察院介入案件之后应当出具书面反馈建议。最后，检察院给出的反馈建议对于监察委没有强制约束力，原因在于检察院提前介入案件的主要目的在于协助监察委查清案件事实、提升办案效率以及更好地保障公民权益。对于检察院出具的反馈建议，监察委内部可以建立论证机制，并决定是否予以采纳。

四、检监衔接困境的主要原因分析

2018 年《中华人民共和国宪法修正案》中增设了国家监察委，形成了“一府两院一委”的新格局。监察委作为国家政治机关，其特殊地位和自身独特性将对刑事诉讼程序以及整个司法体制产生深远影响。《监察法》出台后，一套独立的监察制度体系形成，监察调查程序与检察院审查程序的衔接不再是同一制度规范下的程序流转问题，而是两种法律规范之间的协调与衔接。

（一）两机关程序对接机构职能的不对称

在新的监察体制下，监察委将调查完毕的案件移交检察院，检察院将审查调查结果并决定是否依法提起公诉。笔者认为，监察调查程序与审查起诉程序衔接不协调的原因之一在于机构职能设置的不对称。从监察委的职能角度看，监察调查的对象便呈现出二元化形态。因此，检察院在审查起诉过程中需要对职务违法行为与职务犯罪行为进行准确界定，特别是对于已经采取留置措施的案件，在决定逮捕的过程中应进一步对案件的性质作额外的考量，二元化的追诉机制将给检察院审查起诉带来更大挑战。就目前检察机构的职能分工来看，在新的“调查—起诉”模式下，检察院面临着是否将留置措施转换为逮捕措施以及是否对案件提起公诉的双重审查任务。由此看来，两机关负责程序对接的机构及其职能设置的不对称成为当前监察调查程序与审查起诉程序衔接不协调的原因之一。

（二）《监察法》与《刑事诉讼法》外部衔接的不协调

造成检监衔接困境的原因不仅在于两主体的差异性，更在于制度层面衔接的不协调。《刑事诉讼法》作为惩罚刑事犯罪的程序法，兼顾程序正义与实质公平，并对刑事诉讼中国家权力和公民权利作了界定。而《监察法》带有鲜明的政治属性，为的是依法严厉打击贪污腐败，惩治职务犯罪。与其他犯罪案件相比，职务犯罪嫌疑人具有较高的社会地位和丰富的社会资源，同时，职务犯罪案件中没有明确的被害人，容易缺乏实物证据。为确保职务犯罪调查程序有效实施，必须赋予监察委与司法机关相当的职能，因而监察调查程序也具有与刑事侦查相当的职能属性。但是，作为监察调查程序实施依据的《监察法》以政治属性为主，不同于《刑事诉讼法》，这就导致法理上的冲突和不协调。因为，过分关注职务犯罪案件特殊性，严格将“调查”与“侦查”相区分，使得两制度衔接不协调并且在立法技术面临诸多难题，也造成监察调查与审查起诉衔接的困境[5]。

（三）“调查—起诉”新模式下两机关职能的交叉

监察委的监察对象为公职人员，此处的公职人员应是包括司法机关工作人员在内的所有行使国家公权力的公职人员。所以，司法机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、非法搜查、刑讯逼供等犯罪行为同样属于监察委监察调查的对象。这就意味着，立法尽管将监察调查与刑事侦查严格区分开来，但对于部分特定案件而言检察院并非唯一的管辖主体，而是与监察委和检察院在特定案件中形成了“权力共享”的格局，两机关存在职能交叉。当前的法律制度体系框架下，《监察法》与《刑事诉讼法》为两套并行的法律规范，而在《中华人民共和国宪法修正案》“国家机构”一章中监察委排在检察院之前，且监察委具有特殊的政治属性，这将有可能让检察院的侦查职能难以充分发挥，甚至可能在司法实践中沦为“沉睡条款”[6]。

五、完善监察调查与审查起诉程序衔接的路径

随着监察体制改革的稳步推进，应当正确认识监察委和检察院的配合制约关系，从法律规范角度考虑当前已逐步成形的“调查—起诉”模式的不足之处，从而完善职务犯罪调查模式，实现监察调查与审查起诉程序之间的协调衔接。

（一）厘清两机关定位及职权关系

为使监察调查程序与审查起诉程序衔接更加顺畅，就必须明确检监两机关的定位及属性。《宪法》赋予检察院的法律监督职能并未动摇，也就是说只要是“威胁”程序正义的行为，不论该行为的权能主体是谁，检察院均能够依法进行监督和规制。而监察委具有鲜明的政治属性，其监察调查程序与刑事侦查程序具有类似的性质。当前立法将调查与侦查作了严格的区分，监察调查程序的“类似侦查”性质并不会影响监察委是政治机关的定位[7]。就目前看来，监察委在国家机构中处于较为特殊的地位，在办理职务犯罪案件时，遵循监察委主导的模式较为妥当。但是，也应当注意与检察院之间的协调配合，体现两机关“配合与制约”的关系。

一方面，检察院在审查批捕时应当严格进行羁押必要性审查，还应当严格把握职务违法与职务犯罪的界限。在审查过程中检察院还应当为确保证据合法性而对调查活动进行审查，及时运用非法证据排除规则，可对调查活动形成一定的制约，避免走向“调查中心主义”导致逮捕形式化，也不会破坏两机关的“制约关系”。另一方面，在涉及案件管辖范围交叉的情况时，目前的司法实践主要呈现出以监察委为主导，公安机关与检察院协助调查的局面。笔者认为，在监察委办理的职务犯罪案件涉及多项罪名时，由监察委在监察权范围内进行调查为主，检察院与公安机关协助为辅的格局是合理的。但是，为使检察院保留的部分侦查权充分发挥效用，在涉及检察院侦查权案件管辖范围内的14 类犯罪，应当以检察院侦查为主，而不再以监察委调查为主。笔者认为，监察委和检察院应体现“配合与制约”的双向互动关系，监察委的监察范围包括检察院的公职人员，而检察院应当在审查起诉过程中充分发挥其法律监督职能，对监察调查活动形成事后制约，对于不符合起诉条件的应当依法不起诉。

（二）严格规范监察调查所获证据在审查起诉中的适用

检察院审查监察委移送的案件是否符合起诉条件，首先，应当严格依法审查证据三性并适用非法证据排除规则，对于客观性、稳定性强的实物证据，随案件移送检察院后无须进行司法转化。但是，对于具有主观性、反复性等特征的言辞类证据应当进行司法转化，检察院可以采取讯问犯罪嫌疑人、询问证人以及在场人员、听取辩护律师的意见等方式重新制作新的笔录。其次，非法证据排除规则的适用问题中，《监察法》与《刑事诉讼法》非法证据排除的要求基本上是一致的，但在非法证据排除规则、适用的情形、具体条件等细节问题上，《刑事诉讼法》的规定相较于《监察法》更为明确，因此，对于移送审查起诉前监察委未依据《监察法》排除的非法证据，到了审查起诉阶段，检察院也应当按照《刑事诉讼法》的相关规定排除非法证据。最后，是检察院对证据合法性的审查问题。检察院应充分行使其法律监督职能，全面审查监察委移送审查的证据，审查后认为证据存在瑕疵或证据材料不符合要求时，有权要求监察委进行说明或补正证据材料。在“制约关系”下，检察院无法对监察调查活动进行监督，则应当充分发挥事后制约的作用，审查监察委移送审查起诉案涉证据时，应当对监察调查活动进行审查，以确保证据来源的合法性。对监察调查活动形成一定的制约，促进两机关良性互动，实现监察调查程序与审查起诉程序的有效衔接。

（三）强化人权保障完善第三方介入机制

监察委在实施调查措施的过程中，除追求案件调查的效率外，更应当注重对被调查人合法权利的保障。因为缺乏必要的第三方介入监察调查程序，被调查人在面对强势的监察委时难以进行防御，在此情况下便难免对被调查人的权利保障问题产生担忧。有学者提出，考虑到职务犯罪案件的特殊性，若在监察调查程序中不便于第三方的介入，可考虑在被调查人被监察委采取留置措施之日起允许律师介入职务犯罪调查程序[8]。笔者赞同这一观点，允许律师在一定条件下提前介入职务犯罪案件中，出现“经济困难或其他原因”无法委托辩护人情况的可能性极低，因此，介入职务犯罪调查案件的律师应仅限于具有专业性、有组织纪律且受职业伦理规范的专业辩护律师。如此允许律师介入职务犯罪案件并对此加以严格限制可保障监察调查案件有序进展，也有利于尊重与保障其他诉讼参与人的权利。

六、结语

自国家监察体制改革以来，如何进一步规范实施《监察法》的各项规定，如何使《刑事诉讼法》对其作出有效回应，如何实现《监察法》中规定的监察调查措施与《刑事诉讼法》中规定的司法程序进行有序顺畅的衔接成为各界关注的重点。学者们从宏观上的法律规范角度，微观上的具体程序操作角度等多个角度对这些问题进行了深入研究，并提出诸多完善路径与措施。人们必须肯定《监察法》的出台所带来的良好的效果，同时也必须承认当前尚有诸多问题亟待解决。要实现我国职务犯罪模式法治化是一个漫长的过程，必须在厘清当前各个国家机关之间的权力架构关系后，明确各种权力的实质，在实践中不断地磨合检验，及时发现问题并尽全力解决问题，以实现两部法律、两种制度的有效衔接，使监察调查程序与审查起诉程序更加协调、顺畅地运转。