宅基地多元盘活利用中农民财产权益的实现路径

2024-01-15李金霞

安徽农业科学 2024年1期

摘要盘活利用宅基地有利于闲置土地资源充分利用，激发农村经济活力，增加农民财产权益。宅基地盘活利用方式呈现多元化趋势，相关政策法规强调保护农民权益。农民财产权益能否得到有效保障，是闲置宅基地能否有效盘活的重要影响因素。实践中农民财产权益遭受着各种侵害，包括宅基地价格评估不权威且标准不一、土地增值收益未能落实、土地租金比较僵化等。为此，需要突出农民主体地位，建立科学的价格评估体系，完善农民权益救济途径、推进农民社会保障体系等，助力农民财产权益保护。

关键词宅基地；多元盘活利用；农民财产权益；司法救济

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2024）01-0260-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.01.058

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Path to Realizing the Property Rights and Interests of Farmers in the Diversified Revitalization and Utilization of Homestead Land

LI Jin-xia

（Law School， Xi’an University of Finance and Economics， Xi’an， Shaanxi 710100）

Abstract The revitalization and utilization of homestead land is conducive to the full use of idle land resources， stimulating the vitality of the rural economy， and increasing the property rights and interests of farmers. The way of revitalization and utilization of homestead land shows a diversified trend， and relevant policies and regulations emphasize the protection of farmers’ rights and interests. Whether peasants’ property rights and interests can be effectively protected is an important influencing factor on whether idle homesteads can be effectively revitalized. In practice， farmers’ property rights and interests suffer from various infringements， including the non-authoritative and inconsistent standards of homestead price assessment， the failure to implement the income from land appreciation， and the relative rigidity of land rent.To this end， it is necessary to highlight the status of farmers as the main body， establish a scientific price assessment system， improve the remedies for farmers’ rights and interests， and promote the social security system of farmers to help protect farmers’ property rights and interests.

Key words Homestead;Diversified revitalization and utilization;Farmers’ property rights and interests;Judicial remedy

作者簡介李金霞（1998—），女，陕西延安人，硕士研究生，研究方向：法学理论。

收稿日期 2022-12-13

宅基地是农民最重要的财产权益的表现之一，我国始终坚持维护农民权益的理念进行宅基地制度改革。宅基地改革的前提是保证农民参与发展过程，确保农民平等地享受到发展红利。在农村宅基地的多元盘活过程中，各方主体都想保证自身利益的最大化，因此利益分配发生纠纷的问题时有发生。作为一种探索性实践，各地在如何保障农民的财产权益方面并没有可以借鉴的经验，不可避免地会出现各种问题。此类问题在部分农村地区还引发了激烈的社会矛盾，对农村的社会稳定以及和谐社会的构建造成了一定的阻碍［1］。因此，在农村宅基地盘活过程中，必须将农民放在主体地位、尊重农户意愿。在农村宅基地的多元盘活中保障农民的合法财产权益，有利于维护农村社会的和谐稳定，推动乡村振兴的进程。基于此，在农村宅基地多元盘活过程中，进一步研究农民财产权益的实现路径，具有十分重要的意义。

1 宅基地多元盘活利用中农民财产权益保护的价值

1.1 宅基地多元盘活农民财产权益法律保护的主要内容

中央持续针对宅基地盘活中农民权益保障的相关问题出台政策文件。2018年中央一号文件提出“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”。该重大改革举措坚持还权赋能，增加农民财产性收入。2019年中央一号文件规定了在深化农村宅基地制度改革过程中的底线：保障农民利益不受侵害。2019年，農业农村部印发的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出要不断创新宅基地盘活的方式与政策措施，维护好每一位农民的合法权益［2］。2020年《深化农村宅基地制度改革试点方案》再次强调要坚决守住“农民利益不受损”的底线，始终维护好我国广大农民的合法权益［3］。

2007年《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，明确宅基地使用权是集体土地法定的用益物权。《民法典》中的物权编将宅基地使用权界定为用益物权，明确宅基地使用权是集体土地法定的用益物权［4］。《土地管理法》允许进城落户的农民“自愿有偿退出宅基地”，宅基地的收益权能得以体现。《城乡规划法》规定征收农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则。各地方政府必须将农村村民意愿置于首位，遵循公平合理的原则给予补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

国务院有关行政主管部门也制发的一系列部门规章和规范性文件，如《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》等，对农村宅基地多元盘活利用的方式、农民权益的保护等方面作出了规定。

1.2 农民财产权益保护的价值

1.2.1 维持农村社会的稳定，提升农民生活幸福感。

由于缺乏管理和规划，农村宅基地的分布大多毫无章法，杂乱分布居多。且各家各户宅基地大小不一、新旧不一、位置偏差较大，导致村落的各种公共设施难以全部覆盖，对村民的生活造成了困扰。更甚者利用宅基地无偿的取得的政策，乱搭乱建房屋，使本就分布无章的宅基地更加混乱，对农村的生态环境及风貌也造成了一定的影响。我国经济的快速发展也给农民带来了追求美好生活的信心。农村杂乱的宅基地已经阻碍了他们对美好生活的追求。农村采取实现统一、科学的办法管理宅基地，拆除违规住房，有助于农民享受舒适的宜居环境。同时盘活农村宅基地，吸引新兴力量助力村落发展，有利于提高农民在农村生活的幸福感、维持农村社会的稳定［5］。

1.2.2 盘活农村闲置资源，促进城乡统筹发展。

城乡发展差距大是社会显著的标志。宅基地作为生产要素，是结合其他生产要素、带动经济的重要资源。城市发展迅速，土地时常紧张；而农村的土地面积充足，却发展缓慢。盘活农村宅基地，有利于激发农村经济活力，促进农村地区经济稳步发展。深化宅基地制度改革、赋予宅基地更加完整的权能，有助于社会资本与农村闲置资源的联系，丰富农民的财产性收益。只有最大程度利用闲置宅基地资源，最大程度保障农民共享经济收益，才有助于促进城乡统筹发展［6］。

1.2.3 激活农民财产收益，助力乡村振兴。

宅基地的盘活，可以使农村闲置资源发挥其最大的作用，有助于激活农民财产性收入，助力乡村振兴。盘活闲置宅基地，采用科学的方式对宅基地进行管理，提升乡村公共服务，有利于为农民提供现代化的居住环境。盘活闲置宅基地，为乡村发展引资引技引智，发展新兴产业链，不仅能丰富农民财产性收入，而且能保证宅基地利用效率，激发乡村经济发展潜力起着巨大的作用。宅基地的多元化增值，为实现农民财产收益打开了空间，为乡村振兴增添了新的力量［7］。

2 宅基地多元盘活利用中农民财产权益保护的试点与成效

2.1 浙江省德清县：数字“宅富通”助力农房盘活

随着农村闲置宅基地与闲置房屋盘活范围的不断扩大，浙江德清县作为全国新一轮农村宅基地制度改革试点地，积极盘活闲置宅基地资源，为其经济快速发展提供了支撑，为乡村振兴增添力量。

首先，对于宅基地的流转，德清县更加关注农户利益的动态调整，并且致力于农户利益的保障。德清县创新推出宅基地使用权抵押贷款政策；还出台相关政策，鼓励银行参与宅基地使用权抵押贷款，并提出建立风险缓释基金等风险防控措施。其次，德清县尽力避免“一窝蜂”开发与同质化竞争，其宅基地的改造都是依靠政府的系统的规范进行。德清县还不断引进数字化产业等新型的经济模式助力其经济的发展，创新性提出闲置资源“宅基地+”的流转形式，多元盘活闲置宅基地及闲置农房。最后，德清推出全流程数字化管理系统——“宅富通”，将数字运用到盘活闲置农房的全过程，线上平台标有成交价、市场参考价，成功解决了经济评估难以确定的问题。

德清县已经制定出台了《农村宅基地管理办法》等非常完备的相关配套政策文件，保障宅基地盘活的顺利推进。浙江省德清县宅基地多元盘活的试点保障了农民的财产权益、明晰了宅基地的价格评估体系，并且将数字的力量注入农民权益保护的范畴，将所有事项公之于众，保障了农民的知情权，而且使得政府的行为得到社会力量的监管。创新了宅基地使用权抵押贷款政策，保障了居民住房问题。政府对土地利用进行统一规划，避免了商业经营不利的情况［8］。

2.2 安徽省金寨县：因地制宜构建农地评估体系

金寨县结合当地山区特色，盘活闲置宅基地及闲置农房，推动了当地脱贫攻坚的进展。金寨县为宅基地盘活配备了充足的政策法规，对贫困户实行优先享受宅基地改革政策、优先各类扶贫资金的扶持，实现以农村宅基地制度改革推动精准扶贫的“金寨模式”。

首先，金寨县尊重农户主体地位，尊重农户意愿。将分散的农户通过宅改政策分为三类，对于愿意进城的，给予安置补偿金、给予选房买房优先优惠政策；对于不愿意入城的，在集中安置区进行新宅置换；对于不愿直接入住安置区的，为其建造房屋，并给予经济补偿。其次，金寨县推出数字政府服务，利用金寨县农村综合产权交易中心平台，免费为农户提供信息交流，解决农户存在的问题，并且将所获资金款项的主要流动去向图解，保障农民权益。再次，为避免宅基地有偿腾退、村庄建设等方面迫切需要资金，因此金寨县设立专项基金，保障前期投资以及农民的利益。金寨县采用多措并举盘活资产，赋予农村宅基地和农民房屋使用权更多权利。金寨县在宅基地盘活过程中，不断丰富农户经营者的融资渠道，因地制宜地构建金寨县的农地评估体系［9］。

安徽省金寨县的宅基地多元盘活给予了农民是否愿意退出极大地自由选择权，并且充分赋予农民住房选择，保障了农民的权益。农村综合产权交易中心平台的建立保障了农民的知情权与监督权。专项基金的设立保障了农民的财产权益的实现。

2.3 西安市高陵区：创新提出“共享村落”

首先，西安市高陵區不断健全和完善宅基地盘活的相关政策、法规，为农民维护自身合法权益提供了充实的依据。高陵区保障农民的主体地位，积极开展宅基地盘活的会议、听证会等措施听取农民意见；将农村集体经济组织取得的收益纳入农村集体资产统一管理，用于村集体基础设施建设和宅基地退出补偿等，并纳入村务公开内容［10］。此举保证了农民的知情权、参与权、表决权。其次，西安市高陵区还积极探索“户有所居”多种实现形式，在不损害农民利益的前提下，鼓励通过分割、合并和异地调整等方式集约节约高效利用宅基地。在农村“两权”抵押贷款试点成果的基础上，完善农民住房财产权抵押担保机制、风险补偿机制等机制，形成抵押贷款“闭环”，完善“农房贷”等金融产品，保障好农民的财产权益。再次，高陵区通过数字化管理手段，实现农村宅基地申请、审批、流转、退出等业务管理服务和执法监管的线上运行，推动宅基地信息透明化、规范化，保障各方合法权益。其中特色便是完善“共享村落”建设机制。加强农村产权流转交易平台建设，支持村集体经济组织开展城乡居民合作建房。

西安市高陵区建立宅基地有偿使用机制，打通宅基地自愿有偿退出通道，创造性地提出和实践了“共享村落”，着力解决宅基地管理中存在的大量闲置宅基地的存在、农民多占超占宅基地等问题，顺应了城乡融合统筹发展的趋势，对于打破城乡二元体系、推进乡村振兴具有创新意义。高陵区在宅基地改革方面取得了积极进展，探索出一条全新的路子。

3 农民财产权益实现存在的问题与影响

农民财产权益是农民最基本的，也是最受关注的权益。农村宅基地多元盘活会涉及土地权利在不同利益主体上重新分配的问题。在利益分配过程中，利益最易受损的就是农民。而各地在如何保障农民的宅基地权益方面缺乏权威的指导，难免会出现财产权益无法得到保障的情况，部分地区甚至还因此引发较尖锐的社会矛盾。宅基地多元盘活利用中农民财产权益保护存在的困境，主要由以下几个方面。

3.1 “农民被上楼”致贫

在农村宅基地盘活过程中，为了保障村集体的经济利益，“农民被上楼”的现象时有发生。该现象不仅没有尊重农民在宅基地盘活中的主体地位，未发挥保障农民财产权益的作用，还会对农民的财产权益造成损失。为了更大程度地利用农民的宅基地、为了宅基地盘活工作圆满完成，许多地方政府回收或者迫使农民退出宅基地，搬迁上楼。本就处于弱势一方的农民，面对农村纠纷调解方式不完善以及向政府申请行政复议无门的情况下，只能被迫搬迁。面对“农民被上楼”的情况，政府会给予一定的经济补偿用于农民购买房屋，但经济补偿对于农民搬迁所用的花费远远不够。因此，农民需要自己出大部分的钱，用于“被上楼”的房屋购买、装修以及日常生活开销。农民被迫搬迁上楼后，需要自己出钱购置新的房子，价格或许与城市无法比拟。但对于收入本就微薄的农民来说，几乎也是一生的积蓄。而且部分地方政府为了自身的面子工程，“农民被上楼”后还强迫农民装修新房，并且会定期验收。购房及装修的费用几乎耗尽了农民的一生的积蓄。住房后的暖气费、水电费甚至部分地区的物业费对农民来说也是沉重的压力。此类的宅基地盘活还增加了农户融入城市的成本［11］。

3.2 宅基地价格评估不权威且标准不一

宅基地多元盘活的过程中不可避免地会产生宅基地流转价格的评估、对农民的住房及其附属设施的经济补偿等经济性问题，但同时价格评估是否公正、权威对农民的财产权益能否得到保障息息相关。我国许多地方宅基地退出与回收的价格评估都是由地方政府进行的，这种情况极易导致农民财产权益受损的状态。首先，地方政府作为非专业的评估机构，不可避免地会对农民宅基地及之上的建筑物、构筑物等附属设施认识不充分、评估产生偏差。而农民作为弱势的一方即使对评估结果有异议，也无法找到专业的评估机构对其宅基地及其附属设施进行评估，通过行政复议、诉讼途径解决问题更是难上加难，因此大部分农民选择忍气吞声。其次，我国各地目前尚未形成科学的、完整的闲置宅基地的价格评估体系。而且由于各地的经济水平发展不一，很难形成统一的价格评估体系，因此极易给政府损害农民的经济补偿的机会。而后还以经济发展不良为由且拒绝公开政务信息，即使农民有疑惑，也没有核查的标准及文件。这种情况极大地损害了农民宅基地盘活中的经济权益。

3.3 宅基地土地增值收益未能落实

宅基地盘活利用中必然会产生一些增值性收益。为了充分实现土地增值收益的公平性和合理性，农民应当享受宅基地多元盘活过程中产生的增值收益，从而使农民的土地财产权益得到充分发挥，彰显宅基地的财产属性。实践中，一些地方宅基地盘活产生的增值收益可能会出现无法到位的情况。究其原因，有以下几个方面。一是地方政府或街道办为了发展街道的经济，拒绝将宅基地出租给外来商户生产经营，坚持自己对宅基地进行改造，从而进行商业经营。但一些地方政府或街道办由于其经营理念存在偏差、不成熟等问题，导致商业经营亏损，无人问津。从而阻断了宅基地盘活过程中的增值收入，没有经济能力支付农民的增值收益。二是地方政府或街道办把宅基地出租给外来商户或者其选择自身经营，且经营状态良好，产生了稳定可观的经营收益。但其为了发展地方政府或街道办的经济，循环利用农民的增值收益用于扩大发展，用于投资其他项目，拒绝给农民分配增值收益。农民的财产收益理应属于农民，实践中大量的宅基地盘活过程中的增值收益无法到位的情况极大地阻碍了农民财产权益的实现。

3.4 宅基地租金比较僵化

在宅基地出租路径中，我国法律规定的租期可长可短。因此，在宅基地长期出租的过程中，由于市场不稳定因素的存在，租金的变化便成了农民需要时刻关注的事情。合同中明确规定农民的宅基地及其住房的租金变化的相关事项显得尤为重要。实践中，农民群体大部分文化教育水平都较低，对于我国的现行法律、法律条文、社会热点等事项关注较少。大部分农民都不了解出租时租金可以随着市场价格的变化而进行调整的情况，甚至不知道发生纠纷，可以根据《合同法》进行处理。在宅基地出租中，很多承租方正是抓住农民普遍的弱点，侵害农民宅基地出租的合法财产权益。因而，宅基地出租的过程中不可避免地出现农民的租金无法随市场的变化而提高、承租方恶意承租等社会现象，这些现象对农民的财产权益造成了极大的影响。

3.5 农民生计来源减少

宅基地盘活利用过程中不可避免地会出现农民被劝搬迁上楼的现象，该情况极易造成农民生计来源被切断的情况。农民离开村落搬到中心村（镇）后，农民的生活必然会受到一定的影响。宅基地退出对于长期在土地上耕作的农民来说，其耕作的不便利性显而易见。农民无法在没有宅基地及其构筑物的村落进行农业生产。农民无法在土地上种植作物自给自足，维持生活的基本要素都需要购买。因此，失去宅基地的农民也间接地失去了土地，失去了收入来源之一。农民在中心村（镇）的生活也增加了其生活负担，物业费、暖气费等费用增加了农民的经济压力。退出宅地基后，村民也丧失了地方建筑物的所有权，其所带来的原本收益也消失了，影响村民的收入来源。农民的收入来源减少、以往自给自足的现象被迫阻断、无法优惠的集中居住的成本等现象对于农民来说，都是巨大的生活压力和经济来源的焦虑。

4 宅基地多元盘活利用中农民财产权益实现问题成因分析

4.1 农民主体地位未落实到位

农民财产权益与农民自身息息相关，绝大多数地方政府未将农民在宅基地盘活中的主体地位落实到位。我国宅基地多元盘活始终将农民置于主体地位，坚持宅基地多元盘活始终维护好、实现好、发展好农民的利益。除此之外，还应保障农民对宅基地盘活各种政策的知情权、对宅基地盘活的方式、具体方案实施等事项的参与权、话语权，对宅基地盘活中政府权力运行的监督权［12］。但由于我国早期的政策禁止宅基地的自由流转，因此，宅基地的盘活绝大多数都是政府主导下的盘活，农民没有选择的权利。政府主导宅基地盤活的各个具体运行过程，长期观念的影响使其无法将农民作为宅基地盘活的主体，习惯性地包办一切。地方政府及村集体时常根据经济利益替农民做决定，农民没有选择是否退出、回收、出租、入股的权利；农民对于宅基地盘活过程中与地方政府存在争议的问题，农民并没有话语权，地方政府一手包揽，农民无法表达自己真实的意愿；地方政府抓住农民法律知识欠缺的弱点，经常以政务秘密为由不对农民公开。政府不能真正尊重农民的主体地位，无法听取农民的真实意愿、理解农民真实诉求，导致农民对政府的不信任，加剧双方的矛盾。

4.2 宅基地评估价格缺乏明确的标准

无论是宅基地退出、回收都会产生经济问题。我国并没有对宅基地的市场价格进行评估的相关机制，因此，各地政府对宅基地及其构筑物进行的评估都是依靠政府自身作出，甚至没有明确的地方政策或者文件对补偿农民的经济损失等方面作出规定。未将经济补偿标准明确化，村民闲置宅基地及其构筑物的价格定位、补偿价格评估可能会面临被损害的风险。在科学评估体系没有明确的标准来参考的情况下，农民自身对闲置宅基地的价值也缺乏清晰的认识，因而无法判断其权益有无受损。农民有限的知识与经济能力也无法支持他们找到专业的宅基地评估机构对其宅基地及其构筑物进行评估。村民闲置宅基地的流转价格不足、补偿价格被压低等问题普遍存在［13］。村集体回收宅基地或者农民退出宅基地实行农民集中居住，农民理应获得属于自己财产损失的补偿。目前，宅基地盘活经济评估标准的模糊、补偿分配主体的不唯一，容易导致补偿不合理、不充分而让农民权益受损［14］。如以天津华明镇“宅基地换房”模式，由于经济补偿体系的模糊性，使农民财产权益受损，不仅使他们失去世代熟悉的院落，更要负担数额不等的房款。

4.3 地方政府缺乏约束与监督

宅基地盘活利用的主体涉及多方，包括政府、村集体和外来资本等，宅基地盘活作为国家的政策方针，具有明显的政治性。对于农民宅基地盘活的方式以及农民权益保护等都是由我国的法律或者政策法规规定，并没有具体到地方。因此，宅基地盘活过程中的政策、法规都来源于地方人民政府。由于搬迁中的房屋评估、拆迁补偿标准等因素具有不稳定性、主观性，地方人民政府出台的政策、法规等合理性、规范性不可避免地存在一定的问题，是否真正做到保护农民的权益不得而知。地方政府的政策文件往往是比较笼统，缺乏明确、具体的规定，有些甚至是中央文件的简单重复，致使农民财产权益保护并没有相关的依据，甚至造成新的“政策性”伤害。地方政府和农村集体经济性组织作为宅基地盘活中的重要参与者，缺乏相应的约束监督，因而很容易造成对农民权益的损害。地方政府主导宅基地盘活的各个具体运行过程，由于其长期理念的影响，可能无法将农民置于宅基地盘活主体的地位，包揽宅基地盘活中的一切事宜。地方政府及集体经济性组织缺乏相应的监管。

4.4 社会保障政策存在缺陷

宅基地多元盘活利用过程中，我国的社会保障制度并不完善，而不完善的社会保障也间接导致农民财产权益受损。首先，进城农民的养老保险、子女上学、购房补贴、返乡住房等不能得到保障。同时，在农村社会保障体制还不健全的情况下，农民暂时失去宅基地走进了城镇，但却没有完善的城镇社会保障体系给予其保障。这种现象直接导致失去宅基地的农民既不是城镇居民，又不是纯粹的农民。农民自身长久的生存问题会变得比较严重，长期生活在消费水平更高的城镇，经济权益不可避免地受损［15］。其次，未进城的农民在搬到中心（乡）镇居住后，由于社会保障不到位，也无法获得稳定的生活。随着宅基地盘活范围的扩大，必然会导致很多失宅农民。农民失去稳定的住所，也就意味着他们的承包地也间接失去了意义。宅基地基本的功能便是保障农民的居住和养老，农民在失地后，便无法再得到该份财产性保障。而且农民由于普遍缺乏文化及其他社会技能，就业对于农民来说变得尤为艰难。正常的生活保障无法到位，对农民的财产权益造成了极大的损害。

4.5 农民权益保护司法救济路径不通畅

我国宅基地纠纷主张先协调处理、先行复议原则。农民的文化水平不高，对政策的理解不到位，法律知识淡薄，农民的维权能力并不强大。因此造就了农民处于弱势地位的状态，很多时候面对不满、权益受损，农民无法与政府抗衡。因而农民的权益得不到有效的保护。我国农民的文化教育水平相对较低，法律意识整体比较淡薄。具体表现在农民对我国现行法律条文的了解不是很全面、对法律条文的理解不是很到位等方面。因此，他们在面对问题时没有体现出法律意识，没有能力维护自身合法权益，也很少通过自身并不熟悉的法律来解决相关问题。他们的权益在遭受不法侵害时，往往因求助无门而选择放弃维权其合法权益。一些求助无门的农民甚至采取极端的方式或者违法的方式来解决相关问题。而且农村非诉救济方式比较匮乏。部分村或乡镇的民调委员会目前尚不完善，并不能真实解决农民切实的问题。在我国并没有充足的社会法律援助方面的专门指导、政策和制度上对农民维护其权益的支持。

5 宅基地多元盘活利用中农民财产权益实现的法治路径

随着我国经济的不断发展以及社会的不断进步，宅基地不再保持以往单一的功能，其经济功能日益凸显，宅基地的重要性越来越突出。因此，保障宅基地多元盘活中、处于弱势地位的农民的财产权益不受损是大势所趋，也是民心所向。

5.1 注重保障农民的主体地位

宅基地多元盘活的过程中，农民作为利益的共享者，必须尊重农民的主体地位。当地政府必须让农民自主选择盘活宅基地的方式，不能将政府的意志强加于农民。政府应当把自己置于帮助农民盘活宅基地的服务者的地位，不能彰显政府权力，替农民做主。农民财产权益是否得到保障，农民是切身的体会者。因此，农民财产权益的保护，应当多聆听农民的意见，将农民放在主体地位。地方政府不能将农村宅基地的多元盘的成功与否活作为评价自己政务优良与否的标准，必须坚持宅基地盘活尊重农民的意愿，充分保障农民的知情权［16］。例如农民应知晓宅基地到底采取哪种方式进行盘活、哪种方式盘活更有利于农民的利益，例如宅基地盘活中的农民原有房屋或其他建筑物的评估价格、补偿标准等。政府或村集体必须充分保障农民的参与权和话语权。例如制度何种政策盘活宅基地、具体方案如何实施、让农民对宅基地盘活积极建言献策等。政府或村集体必须充分保障农民的监督权。例如将宅基地多元盘活涉及的可公开的政务公开、对于不能公开的也对农民耐心解释说明理由等，充分保障农民的主体地位。

5.2 建立科学的宅基地评估价格体系

由于我国宅基地多元盘活中，宅基地流转价格、经济补偿没有真实的市场价格和科学的评估价格，而经常造成农民财产权益被侵害。首先，经济发展水平相当的各地方政府需要联动建立科学的评估价格体系，明确宅基地价格评估标准，将宅基地盘活流转价格、补偿价格等等涉及经济的要素标准化、清晰化，保障农民的财产权益不受侵害。各地方政府应当聘请具备资质的评估机构，在政策或者文件中将宅基地的真实的市场价格和科学的评估价格的参考范围明确化、将补偿标准大致范围化。此举可使村民对闲置宅基地的价值有清晰和准确的认识，且会大量减少政府把村民闲置宅基地的补偿价格变相压低的情况［17］。其次，地方政府应出台相关地方性法规、文件，采用数据的方式说明农民退出宅基地的价格评估及经济补偿等的大致范围。同时，为了避免因补偿分配主体过于多元造成的财产权益损失，可以将政府确定为利益分配主体。加强监管政府在农民财产权益分配中的作为，保障农民利益的实现。

5.3 加强对地方政府的监管确保农民利益最大化

宅基地盘活最重要的事情便是保障农民财产权益，保证宅基地盘活主体的合法权益不受侵害。农村宅基地盘活利用过程中许多政策的制定与实施，都缺乏法律法规以及地方立法的规范，即使部分地方政府有此相关规定，该规定也非常笼统、模糊，如对搬迁中的房屋评估、拆迁补偿标准的规定。规定缺乏可操作性，原则性太强，不可避免地导致相关规定在落实的过程中，地方政府的权力过大。地方政府对相关规定过大的解释权，极易对农民的财产权益造成侵害，无法真正做到保护农民权益。在宅基地盘活的过程中，农民是否自愿退出、出租其宅基地、农民搬迁中的房屋评估、拆迁后补偿标准等类似的问题上，都是由政府决定，农民并没有话语权。因此，加强对地方政府行政行为的监管，可以起到对相关规定的二次检查，能够很大程度上从源头制止政府对农民财产权益的侵害。综上，建立完善的监管机制，加强对政府的行为监管，以此保障农民财产权益，刻不容缓［18］。

5.4 持续完善社会保障体系

宅基地多元盘活利用过程中，我国的社会保障制度不完善，不可避免地会造成进城农民以及未进城农民的财产权益的损害。因此，地方政府应当持续推进社会保障体系的不断完善，充分实现农民经济权益。社会保障制度的完善，可以更充分地调动农村宅基地的经济效益。首先，地方政府應当与城镇政府形成联动，将进城农民享受“临时的”社会保障体系，该社保体系应当与城镇居民一致。如此可使其享有城镇居民同等的户籍、子女上学、社保等政策，解决农民面临的融入城镇的社会难题，缓解农民在城镇生活的压力，为其带来继续在城镇生活的动力。其次，对于农村宅基地的多元盘活的未进城的失宅农民，地方政府应当保障其接受继续教育或技能培训，保证失宅农民有一定的文化或者一技之长可以在失去住宅乃至失去耕地时可以继续维持经济收入［19］。由此可见，社会保障体系的完善，可以间接保障农民财产权益的来源。

5.5 健全农民权益保护司法救济途径

农民作为社会的弱势群体，由于其自身知识和能力的欠缺，农民对其合法权益的维护和救济往往存在各种障碍。因此，相关的机关要充分发挥利用法律资源。加大讲座、宣传栏、法律咨询点等开放的力度。免费为农民提供法律援助、帮助农民实际解决所面临的问题，提升农民自身素质的发展。为了使普法贯彻的更深入，相关部门及其人员有必要深入农村并主动向他们普及法律知识，宣传能够保护其权益的、我国现行的相关法律法规及政策。地方政府可以积极引导村或乡镇建立民调委员会，并为其配备足够的、专业的人员解决农民的问题。政府还需进一步补充我国现有的法律援助机制以更好地保障农民合法权益的实现，让法律援助深入农村。政府还应主动形成社会各方对法律援助机构的监督，保证该类机构处理纠纷的效率和力度，保护农民财产权益的实现。

6 结语

多元盘活利用农村闲置宅基地，可以充分调动农村闲置资源发挥其应有的作用，而多元资源的引入也会激发乡村发展活力。此举不仅会维持乡村和谐稳定的生活，而且会带动农村新产业的发展，为乡村振兴提供一份坚定的力量，实现共同富裕。但是在宅基地盘活中因各种原因出现的价格标准不明确且相对较低，增值收益无法到位，收入来源被切断，农民因缺乏就业指导而就业困难，农民在宅基地盘活后生活压力大等情况，对农民财产权益造成了极大的损害。宅基地多元盘活不仅是经济问题，还是很深刻的社会问题。宅基地多元盘活要在充分保障农民权益的前提下实施，严格遵照国家规定的标准，但也必须以保障农民合理的需求，并保障多元盘活后的农民能够安居乐业。宅基地多元盘活利用必须在充分尊重农民意愿的基础上，建立健全相关法律制度，使宅基地改革有章可循。同时还得配备完善的辅助措施，如加强对政府的监管、完善农民权益保护司法救济途径等，充分发挥市场在宅基地多元盘活利用中的作用，充分保障宅基地多元盘活利用中农民的财产权益得以有效实现。

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