大数据视域下基层应急治理范式变革路径

［摘 要］受数字化、城镇化、风险全球化等因素的影响，基层所面临的复合型危机越来越多。基层应急治理能力的提升是应对重大危机、提升社会整体治理能力、实现治理能力现代化的重要条件之一。目前，基层在应急治理方面面临着危机非线性演化、基层韧性不足、空间阻隔等困境。结合大数据视域下社会和风险出现的新特点，文章阐明基层需要进行应急治理范式的变革，并尝试从高效化数据应用、柔性化基层建设和泛在化协同联动3个方面提出先行实践路径。

［关键词］大数据；基层；应急治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.20.059

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）20-0186-03

0     引 言

受风险全球化的影响，应急治理不仅是一个全球瞩目的宏观问题，更是关系到每个人生命健康安全的重要问题。大数据不仅能给应急治理问题的解决带来技术和工具支持，也使得应急治理的方式和过程更加科学化与智能化。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。基层应急治理在社会治理体系中发挥着基础作用。特别是在风险全球化的环境下，应急治理的不可替代性更加突显。

1     基层应急治理界定

国内现有研究中，学者容志和窦美霖以空间合作为视角，将应急情境与社会治理共同体构建相结合，打破了对应急能力“科层式”的研究［1］。学者张锋以特大城市为例来研究大数据等新兴技术嵌入应急管理体制［2］。学者张弛研究了大数据政务在应对突发公共事件中运用实践平台、数据中台具有监测预警、数据协同治理、网络舆情数据治理等多项核心价值［3］。从现有文献来看，当前国内学者对地方政府应急治理能力的宏观研究较多，而在大数据视域下研究基层组织应急治理问题的相对较少。可见，本文的研究既有一定的理论基础，也有较大的研究空间。

国外部分学者在研究应急治理相關方面时，更偏向于从风险管理的角度入手，尤其关注数字化在应急治理中的影响。奥斯卡（Oscar）等人分析了数字化制造时代风险管理的新兴技术采用情况，研究展示了数字化转型成熟度、市场压力、法规和弹性对感知有用性的影响，以及对这些技术在业务运营中管理风险的采用［4］。蓝迪（Landi）等人在风险管理研究中嵌入可持续性，将环境、社会和治理评级三者作为评估标准［5］。

综上，本文界定的基层应急治理指的是与人民群众联系最紧密、最直接的一层组织在应对自然或人为风险危机的过程中管理共同事务，协调各种利益关系的方式总和。基于大数据视域的分析背景，研究此问题时既分析在此背景中风险危机所出现的新变化，也分析面对危机新变化时基层如何利用大数据工具进行应急治理范式变革。

2     目前基层应急治理面临的困境

2.1   危机的非线性演化

风险社会中，基层所面对的危机情况较为复杂，既有各种自然灾害引发的危机，也有人为社会危机。危机在演化的过程中，受到危机本身突发性和多变性的影响，以及环境中诸多因素的干扰，存在很多不确定的属性，容易形成非线性的发展态势。在非线性演化的过程中，危机经过转折、跃变等过程可能演化为巨型危机，给人们造成巨大的财产以及生命的损失。人们很难在这些不确定因素中判断危机的发展走向，危机治理的可预测性极低。虽然基层组织对于危机的学习在不断强化，但日益增长的危机治理需求无法与危机学习的知识完全同步。另外，互联网和大数据环境使得危机的舆论风险也变得变幻莫测。基层作为直接接触危机源的组织，如果不能有效地在小范围内控制住危机，危机就有扩大和蔓延的风险，从而造成巨大的社会危害。

2.2   基层韧性不足

近几年，“治理共同体”思想提出之后，应急治理职能重心下沉到基层。基层在应急治理反应能力和效果提升中起到了重要作用，特别是在公共卫生事件和生产安全性事件中的表现有目共睹。但基层组织对于资源的宏观调控能力较差，很多大数据科技设备还未完全在一些基层组织中投入使用。另外，基层存在资金支持能力不足、人力配备不当等问题。这就导致基层在应急治理时缺乏长期的资源支撑，不易变通，后期韧性不足。在应急治理职能下沉到基层的过程中，基层组织仍存在职能分配不清晰或治理错位的情况，造成很多基层对于危机发生后不清楚自身在应急治理过程中应承担哪些工作。部分基层领导班子存在少作为、少担责的思想，不愿充当应急治理的积极行动者。另外，基层受到人情社会的影响比较大，这也阻碍了部分应急治理措施的开展。

2.3   空间阻隔

近几年，多省市在社会治理中都大力推行网格化的社会管理方式。这种管理方式表现为，每个同级网格之间各自进行管理，向上级网格负责，同级网格之间的沟通交流不足，形成了网格式的空间阻隔。在网格化管理中，基层网格仅靠自身有限的治理能力，加之公共应急资源空间的规划又不平衡，一旦形成阻隔，其很难全过程应对变幻莫测的公共危机。另外，城市空间中的小区和乡镇空间中的村落受到自然或人为空间阻隔的影响，在资源交流时，很多情况下都存在着封闭或半封闭的现象。当自然或社会危机发生时，小空间中的现有资源基本只在本空间中流动，降低了应对危机过程中资源流通的灵活性，最终影响到应急治理的效果。除了现实空间的阻隔，还存在互联网虚拟空间的阻隔，给危机发生后的舆论引导造成阻碍。

3     大数据视域下基层应急治理范式变革路径

3.1   高效化数据应用

充分发挥以大数据为基础的应急指挥中心的重要作用，推进各应急治理部门间和各基层组织间的大数据融合，有效应对危机的非线性演化。通过数据采集和共享交换，实现信息资源共享，加强应急治理主体之间的沟通与协调，促进高效化的数据应用。以应急指挥中心为核心的系统中包括应急指挥大厅、视频会议室、会商室以及综合值班室等功能单元，并依靠分布式综合显示系统、发光二极管（Light Emitting Diode，LED）显示系统进行可视化的数据采集与整合，利用不间断电源（Uninterruptible Power System，UPS）供电系统、视频会议系统等进行数据的全时段支撑与共享，如图1所示。基层在应急治理时，既需要通过应急指挥中心系统获取危机数据信息和环境数据信息，也需要反向提供其所获取的社会一手信息给应急指挥中心，以便应急治理的信息循环与共享。

可见，数据应用基础设施的建设和应急指挥中心系统的依靠必不可少。除此之外，基层组织对已有数据设备的强化应用也十分重要。基层已建设完成的应急设施需要配备相关数据设备使用和数据分析方面的人才，做到物尽其用。另外，高效化的数据应用还需要理念的支撑。基层要以治理能力现代化理论为指导，依靠其与大数据本身的一些特性和应急治理的环境、条件等存在的契合性，加强自身在理念层面的数据应用。

3.2   柔性化基层建设

柔性化基層建设强调应急救援过程中灵活变通，以及能够快速适应变化的环境，主要包括协调柔性和资源柔性两个方面。在协调柔性方面，基层需要定期模拟开展各类灾害事故环境下的应急救援演练，提高基层防灾减灾意识。政府高点谋划与网格化信息传递相结合，充分发挥基层在协调对接和研判方面的优势，降低危机扩散风险。发挥典型基层的示范引领作用，推进基层防灾减灾基础设施的建设。在危机发生时可能出现的不同主体间的利益矛盾，基层还需要增强协调统筹能力。形成基层党委领导下的多元社会主体有序参与的治理格局，充分发挥非正式组织在基层应急治理过程中的重要作用。比如，加强基层志愿者服务体系建设，志愿者团体在基层应急治理中属于不可替代的重要力量，既要鼓励其积极参与，也要对其进行规范化的管理。

在资源柔性方面，基层处在社会第一线，能尽快摸准风险底数，快速提供物资保障，并且有力推动风险普查。可见，要充分发挥基层在应急资源方面的重要作用。基层应持续配备应急大数据通信装备资源，方便基层人员开展工作，同时有利于全面提升风险监测预警能力、应急指挥调度能力和应急处置能力等综合减灾能力。除了物质资源，还需要增强基层组织在情感资源和社会资源方面的协调力。情感认同和社会团结不仅可以有效提高资源的利用率，还有助于资源的优化配置。同时，在危机发生后，情感凝聚有利于网络舆论朝良性方向发展，并能带动社会组织、企业、群众等各方面的力量应对危机。

3.3   泛在化协同联动

建立泛在化协同联动机制，对于减少危机应急治理中的空间阻隔问题有极大的作用。借助大数据视域下无处不在、无时不在的信息基础设施，这样更便于危机发生后信息的交流以及上下联动，建立“人人参与、共建共享”的协同联动的普惠格局。大数据技术环境下，基层工作人员可以通过便携可穿戴设备、物联网设备、非常规电子设备等共享风险监测信息、物资资源信息和应急治理信息。在协调联动的过程中，还需增强各基层应急单元之间的包容性，结合整体性治理理念改善各自“碎片化”的基层危机治理方式。在危机处境中，基层组织要调整工作内容，以危机应急治理为要务。

在地理尺度上，泛在化应急治理并不是意味着在每个基层区域进行平均化的治理，而是利用按需服务的云模式进行差异化全覆盖的应急治理。常态化应急治理和危机发生后的紧急治理都需要收集、处理和分析大规模的数据。云模式利用云计算、物联网等管理大量的数据信息，使得各应急部门和基层组织在协同联动时更加快速有效。由于资源的有限性，在泛在化协同联动的过程中，政府应急管理部门应根据不同的地理人文环境、经济状况、危机轻重缓急情况、应急治理经验等，面向相关基层提供按需服务，并分类提供相关应急物资资源。在时间尺度上，将应急治理作为日常治理中的重要部分，并实现常态化。提升基层在危机发生后的自我修复能力，以及能够快速回归常态化运行的能力。通过大数据信息实现相应时间范围内的精准应急整治，把握危机治理的节点，防止危机扩散。

主要参考文献

［1］容志，窦美霖.应急情境与社会治理共同体构建：基于空间合作的视角［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2022（5）：5-12，127.

［2］张锋.大数据视域下特大城市应急管理模式反思与重构［J］.城市发展研究，2020（9）：12-18.

［3］张弛.数据中台在应对突发公共事件中的核心价值研究［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2021（1）：77-84.

［4］OSCAR R E，CHOWDHURY S，DEY P K，et al.Analysis of the adoption of emergent technologies for risk management in the era of digital manufacturing［J］.Technological Forecasting and Social Change，2022（178）：1-25.

［5］LANDI G C，IANDOLO F，RENZI A，et al.Embedding sustainability in risk management：The impact of environmental，social，and governance ratings on corporate financial risk［J］.Corporate Social Responsibility and Environmental Management，2022（4）：1096-1107.

［收稿日期］2023-04-22

［基金项目］江苏高校哲学社会科学研究一般项目“大数据背景下江苏基层社区应急治理能力提升路径研究”（2022SJYB1026）。［作者简介］张琪（1991— ），女，浙江金华人，硕士，讲师，主要研究方向：应急治理、数字经济。