派出所“两队一室”警务运行机制研究——基于扎根理论的探索性分析

李丹阳，勾志梁，王 亚

（1.北京警察学院，北京 102202；2.河南大学，河南 开封 475001；3.重庆市公安局，重庆 401331）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出全面深化公安改革的重大决策。2019 年5月，习近平总书记在全国公安工作会议上强调，公安机关要把新时代公安改革向纵深推进，树立大抓基层、大抓基础的导向，优化职能配置、机构设置、力量资源配置，加强机构人员职能整合、业务工作融合、机制流程衔接。[1]派出所是公安机关保持同人民群众密切联系的最重要的桥梁和纽带，是公安基层基础工作的核心，也是公安改革的关键环节。在公安改革的时代背景下，为持续深化推进“省级主责、市县主战、派出所主防”的实战化职能，全国公安机关纷纷探索实践基层警务运行模式再造，推动派出所警务运行机制系统性重塑、流程性再造、整体性变革。2022 年公安部出台《公安部关于完善派出所警务运行机制推进派出所工作标准化建设的意见》(下文简称《意见》），提出完善派出所“两队一室”警务运行机制。2023 年公安部再次颁发《加强新时代公安派出所工作三年行动计划(2023-2025 年）》，进一步明确全面深化“两队一室”改革的要求，明确牢固树立大抓基层、大抓基础的鲜明导向，要求建立健全社区警务、案件办理和综合指挥工作规范，固化完善两队互为协同、一室支撑两队的警务运行机制。“两队一室”警务运行模式是派出所通过科学搭建组织架构、合理调配警务资源、确立高效运转机制的基础上，实现基层警务工作科学规范开展、集约高效运转的工作方式[2]，是创新警务机制流程的一种有益尝试。

目前关于派出所“两队一室”警务运行机制改革的研究较少，以往研究多集中在实践层面，多为地方派出所“两队一室”改革经验分享。①杨耀威介绍了辽宁省大连市公安局深入推进公安基层基础工作改革的做法，着重介绍了“两队一室”警务运行模式取得的初步成效。参见杨耀威：《大连市公安局深入推进公安基层基础工作改革的实践与探索——以构建派出所“两队一室”警务运行模式为例》，载《公安教育》2019 年第3 期，第20-25 页。福公宣介绍了福建省南安市公安局在“两队一室”改革中党建、人情、治理、信息、服务“五个闭环”的实践做法。参见福公宣：《南安市公安局：以“五个闭环”推进派出所“两队一室”警务机制改革》，载《派出所工作》2023 年第5 期，第15-16 页。近年来，学者们开始关注派出所“两队一室”警务运行模式相关理论研究，在组织结构[3]、职能定位[4]、基层基础工作[5]等方面进行了初步探索。总体来说，当前派出所“两队一室”警务运行机制改革研究已有一些积累，但由于理论研究起步晚、研究力量薄弱、研究视角单一等问题，需要突破“实践探索——经验总结——理论提炼”的路径依赖和发展惯性，进一步增强对基层警务实践的引领作用。因此，派出所“两队一室”研究还需要进一步完善和深化。其中，核心问题是派出所“两队一室”运行现状如何？运行过程中存在哪些现实困境？“两队一室”改革的优化策略有哪些？以上都是本文研究的重点。

一、派出所“两队一室”运行现状

派出所是公安机关的基层组织，负责整个公安队伍的基础性、保障性、实战性工作，其职责任务直接决定了公安工作的基本方向。在原来的警务运行模式下，派出所实行“大值班组”工作模式。每一值班组民警在值班当天负责各类警情的出警、案件办理和综合指挥等工作，工作内容繁杂且专业化程度不高，同时还容易出现各值班组之间极端案情相互推诿的工作局面。

随着时代的不断发展，派出所的职责也在不断发生变化。结合习近平总书记关于新时代公安工作的重要论述，围绕新时代公安机关职责使命，全国大部分地区派出所根据辖区面积、辖区人员复杂程度、实有警力数、民警业务能力、接处警数量和勤务需要等情况，均在不同程度地推进派出所“两队一室”改革工作，将专业化职能设置与公安机关大部门大警种制改革相结合，明晰职责、优化勤务、做实社区警务、做专侦查办案、做强指挥支援，不断提升基层治理能力水平。

(一）“两队一室”组织架构

按照《意见》规定，25 名民警以上的派出所，以及15 名民警以上且辅警力量充足的派出所设立“两队一室”。人口不多、治安较好的农村派出所可以结合实际撤并设立中心所，对达到条件的设立“两队一室”。规范“两队一室”名称统一为综合指挥室、社区警务队、案件办理队。按照该《意见》，综合指挥室负责所内值班和警务调度支援，社区民警立足社区处置纠纷求助警情，办案民警处刑事、治安警情。同时合理配置“两队一室”警力，社区民警占派出所警力不低于40%。

以北京市公安局为例，基层派出所一般设置4个社区警务队，分别由1 名副所长兼任队长，警长兼任副队长；案件办理队1 个，由1 名副所长兼任队长，警长兼任副队长；综合指挥室1 个，由派出所政委负责。在社区警务队的划分中，各分局派出所依据辖区实际，科学合理地划分社区警组。在案件办理队的划分中，各所依据实际警力情况和辖区治安形势，以侦查办案组和机动力量组为模板，量体裁衣细化内部运转。综合指挥室作为统筹全所工作运转的中枢核心，下设警务管理、指挥调度和案管组三个分支。(见图1）

图1 北京市公安局派出所“两队一室”组织架构

正如图1 所示，“两队一室”组织架构的调整能够实现“五项转变”：一是责任划分由少部分民警的属地责任向绝大部分民警的属地责任转变；二是运转模式由以值班处置为中心向以属地日常管控为中心转变；三是条块关系由以“条”牵动为主向以“块”管理为主转变；四是基础工作内容由重点了解向全面掌控转变；五是社区警务室由定时办公向全时办公转变。

(二）“两队一室”运行情况

《意见》规定，通过健全两队互为协同、一室支撑两队的警务运行机制，不断加强社区警务队、案件办理队在接处警、查办案、降警情、控发案、治乱点等方面的支援协作。以北京市公安局为例，“两队一室”在牵头所领导的统筹下，各负其责。社区警务队贯彻落实《北京市公安局关于推进落实社区警务室7×24 小时值班制度的实施方案》，依托警务室将社区民警固化在社区，力争做到群众进门有人接待、矛盾纠纷有人调处、群众求助有人帮助、社情民意有人反映、社区警情就近处理。案件办理队积极适应侦审一体化工作需要，对于所内接报、侦查发现、社区警务队提供的线索，以及上级领导交办的各类疑难案件全力开展打击破案工作。综合指挥室在既有的组织模式上不断做精，进一步固化职能定位，力争做到每一名民警都能独立承担各项业务职责，充分发挥综合指挥室的中枢作用。此外，在保证各项工作有序运转的同时，各队室之间有效衔接，不断提升合成作战能力。

二、研究设计

(一）研究方法

本文选用深度访谈法为信息获取途径，运用扎根理论，通过开放式编码、主轴式编码和选择性编码三个步骤来对资料进行质性分析，并通过理论饱和度检验来保证研究效度。本研究按照五分之一的比例，分别对访谈记录文稿做了两次独立编码；在互不影响的情况下，分别对文稿内容进行研究分析，从中归纳、提炼概念并对概念进行分类、范畴化；将各自编码一一对照，找出两次独立编码，不断进行比对、归纳、分类、联系，从而将其归纳为一个完整的理论框架。

(二）样本选择

本研究围绕派出所“两队一室”警务运行情况对受访者进行深度访谈。为使样本更加可靠、可信，选择样本时尽最大努力考虑性别、年龄、地域、职级、职务、岗位、学历等变量。基于此，最后选择了辽宁省、山东省、河北省8 个设区市和重庆市、天津市和北京市9 个区的派出所共138 份样本。由于工作性质特殊，样本在性别上，男性占94.7%，女性占5.3%；在年龄上，30 岁以下占2.8%，31-40岁占78.9% ，41-40 岁占13.1% ，50 岁以上占5.2%；在职级上，副科级占63.1%，正科级占26.3%，副处级占10.6%；在岗位类别上，社区警务队民警52.6%，打击办案队民警28.9%，综合指挥室民警18.5%；在学历上，专科及以下占31.5%，本科占52.6%，研究生占15.9%。研究采取半结构化访谈方法，主要包括五个开放性问题(见表1）。

表1 访谈问题列表

三、数据分析过程

本研究的数据分析过程借助Nvivo12.0 软件，通过开放式编码、主轴式编码和选择性编码3 个步骤来对资料进行质性分析，并通过理论饱和度检验来保证研究效度。

(一）开放式编码

开放编码是分析、检视数据并对其进行概念化的归纳、比较的过程。[6]开放编码的目的是从搜集的原始资料中发现相同或相近的类型，同时对类型加以命名，以确定类型的概念和维度。开放式编码包含概念化——概念分类——范畴化三个步骤，由此确认和发展概念及其特征和维度。在本研究开放式编码过程中，共产生791 条原始语句和概念，最后得到559 个概念，30 个范畴。(见表2）

(二）主轴编码

主轴编码是借由演绎与归纳，通过不断比较的方法将近似编码链接在一起的复杂过程。[7]本研究利用Nvivo 12.0 Plus 软件中可以对子集进行归纳和汇总的“树状节点”功能对30 个初始范畴进行连续的比较和归纳，最终得到改革成效、现实困境、优化策略3 个主范畴，15 个副范畴。(见表3）

表3 主范畴编码

(三）选择式编码

选择式编码通过范畴整合，分析核心范畴及其他范畴的连接关系，并以“故事线”的方式描绘行为现象和脉络条件，最终发展出新的实质性理论框架。[8]本研究通过对访谈资料的分析及概括出的范畴，发展出范畴之间的内在逻辑，构建了“‘两队一室’警务运行优化路径”的理论模型。(见图2）

图2 “两队一室”警务运行优化路径理论模型

(四）理论饱和度检验

为确保结论的科学合理性，本研究随机抽取28份访谈资料，依照上述三级编码过程进行分析和概括，并对形成的理论模型进行理论饱和度检验。结果显示，后续被访者生成的原始访谈资料未有新的元素产生，其编码形成的范畴包含于建构的理论模型所呈现的范畴和关联关系置中。由此，本研究认为构建的理论模型已达到饱和状态。

四、模型阐释和讨论

(一）派出所“两队一室”运行困境

1.职责与警力数匹配低

近年来，公安工作面临的维护稳定、反恐防控、应急联动等任务繁重艰巨，加之群众法律意识、监督意识日益增强，对基层民警执勤执法工作提出更高的要求。虽然当前各地公安机关都制定了充实基层警力的相关配套措施，但是落实情况并不理想，基层警力编制不足的现实情况在大部分地区并没有得到有效解决。同时就目前机构设置的“蜂窝煤效应”[9]来看，各部门为了落实责任给基层派出所下达的工作任务和考核指标，在一定程度上分散了基层警力，使紧缺的警力变得更为捉襟见肘。落实“两队一室”改革，不仅需要充足的警力配置，更重要的是完善当前的警务运行模式，减少警力内耗的现象。

2.配套运行机制不健全

当前，“两队一室”的配套运行机制不够健全，整体统筹不足。在协同配合层面，分县局各职能部门向派出所下达任务指标，不断纵深强化“打”的力度。但派出所在专业化的侦查破案层面缺乏相对健全的工作机制，从而造成非专业化工作任务层层叠加，不断冲击着对于基层来讲相对重要的“防”的工作，导致派出所在治安防范、人口管理、信息收集等方面的基础工作仍较为薄弱。在指挥运行层面，“两队一室”在社区警务工作的条块关系上强调“块”上管理为主，值班当日的指挥结构与各队室间的指挥管理结构存在冲突，指挥过程存在职权划分不清的局面，同时较多的中间环节也导致了派出所层面扁平化指挥效率降低，一定程度上影响了指挥效果以及工作开展。由于尚未形成与各部门的资源共享、协作配合和研判处置机制，很多派出所排查出的矛盾纠纷在移送有关部门进行源头化解时，容易出现沟通不到位的情况。

3.人员专业化程度不高

“做精综合指挥室、做专社区警务队、做强打击办案队”的思路需要强大的警务人才队伍做支撑。当前，部分派出所在改革推进的过程中面临专业人才缺乏的困局。综合指挥室作为基层派出所的“核心枢纽”，承担接处警、警情分析研判、政工党建等工作。因此，综合指挥室民警需要提升指挥调度、情报研判、窗口服务、勤务管理、案件管理、档案管理、内务管理和警网融合、社会联动等工作的融通能力，而基层派出所缺乏专业的警务参谋和政工人才，一定程度影响派出所整体警务运行效率。社区民警作为调控基层社区治安秩序的主导性力量和推进社区警务战略实施的核心主体，其角色作用的发挥直接影响着基层社区警务和社区治理的实效。目前仍有部分社区民警对于自身在基层社会治理实践中承担的服务职能认知不深，对于社区中存在的复杂多变的基层治理难题缺乏解决思路。当前新型犯罪层出不穷，对办案民警的情报线索整合能力和侦查办案能力提出巨大挑战。

4.量化考核标准待完善

量化考核的前提是考核内容易于量化。指标考核体系是近些年来公安系统使用率较高的一种考核方式，但过度依赖于指标考核，在一定程度上给基层派出所的工作反而带来了负担。一是指标考核体系会弱化依法行政原则。当前过分强化公安机关的社会治安综合治理能力，导致了指标考核的治理路径是通过高强度的激励与约束机制，而非依法行政所采取的弱激励机制。同时，实践中民警的受激励程度与依法行政的指标难以量化为具体可测量的数值，进而容易最终流于形式，只留下越来越严格的约束效力。二是量化指标影响基层民警执法中的即时判断能力。民警执法所特有的即时判断力往往是在危害防止阶段作出，而目前的指标考核体系主要通过指标测量的方式对整体结果进行考核，在一定程度上成为民警“压力源”，导致民警过于担心在执法过程中出现错误进而影响决断。三是指标考核数值设定存在局限性。当前多数基层派出所的指标都是纯粹单一化的由上级部门根据政策和环境综合决策，进而设定下一阶段的指标考核条款，以完成对基层派出所业务工作运行的控制和监督，导致考核标准与基层工作贴合度降低。

(二）深化“两队一室”改革的路径探析

1.组织优化：构建职权相适应的结构基础

目前，派出所“两队一室”改革的基本框架已经形成，派出所内部“两队”和“一室”之间、派出所和分县局各职能部门之间、公安局内部与外部单位之间融通、联动和协同的现实需求进一步增加。一是科学界定警察职能。通过完善110 接警平台的社会联动制度，指挥平台与政府社会治理现代化指挥中心(网格化服务管理中心）、社会治安综合治理中心、集成指挥中心等其他社会治理相关部门的联动对接、数据共享、融合运行，推动形成共建共治共享的基层社会治理格局。二是规范派出所综合指挥室建设，通过加快推动派出所工作向智慧警务、数据警务、集约警务、合成警务转型升级，大力整合信息数据、技术手段等软硬件资源，强化过程管理、跟踪问效，着力提升“派出所主防”的核心能力，做实指挥“神经末梢”和“前沿触角”，在指挥调度、情报支撑、综合管理和警务保障等方面为“两队”提供支撑和保障，增强基层派出所的核心战斗力。三是明确职能，提升警务运行效率。派出所应依据事权的合理划分，从总体目标、职责任务、警务机制、运行模式、警力配置等方面进行优化升级，根据警力的年龄结构、工作经历、业务特长实现量材而用、优势互补的用警格局。尝试建立“分县局统筹牵动，派出所具体制定”的基层治理方案，即各派出所根据上级党委的工作指示要求，紧密结合本辖区的治安情况，初步制定本辖区的社会面打防管控方案，分县局职能部门负责厘清和监督各部门职责，避免出现违规给派出所下达办案指标、转嫁工作任务的情况。

2.机制优化：完善关联协同的内生性规则

为破解机制之间“合而不实”的痛点，应坚持整体推进，不断完善关联协同的内生性规则。一是优化基层指挥运行机制。综合指挥室是“情指行”一体化实战化运行机制的中枢纽带，在派出所警情处置、情报研判、社区警务、案件办理、窗口服务和网格警格融合联动等各项工作中发挥智慧大脑和统筹协调作用。派出所可依托综合指挥室统筹协调，按照力量集约使用、警网融合联动的原则，对所内警力以及网格力量统一组织实施指挥调度、情报研判、窗口服务、勤务管理、案件管理、档案管理、内务管理、社会联动等工作，实现资源统一汇聚、信息统一流转、指令统一下达，打造高效指挥管理中枢。二是优化基层勤务模式。可以考虑在派出所打破“大轮班”模式，队室间实行“公转”与“自转”相结合、“专职”与“集约”相结合。所谓“公转”，即从“两队一室”分别抽调民警组成综合值班组，7×24 小时四班运行，当日值班的派出所领导担任指挥长，负责牵动合成作战小组开展综合指挥、信息研判，并就突发情况进行现场指挥决策。所谓“自转”，即“两队一室”内部按各自职责有序运转。所谓“专职”，即在工作日期间白天各室队专司其职，综合指挥室处理所内事务、提供资源支撑，社区警务队扎根社区开展基础性工作、接处一般类警情，案件办理队接处治安、刑事等较复杂警情。所谓“集约”，即在工作日夜间和节假日集约用警，根据警情状况梯次处警，最大限度节约警力。三是推动形成机关与基层的良性互动。提升各级公安机关对派出所基础性、先导性地位的认识，始终紧扣新时代派出所建设主题，以派出所“主防”为方向，贯彻落实《公安部关于建立健全警种部门支援派出所机制的意见》，不断加强各警种部门对基层派出所警情处置工作、基础管控工作和案件办理工作的支援。

3.人员优化：强化能岗匹配的专业性保障

在“两队一室”改革之初，基层民警无论数量亦或质量，均不能满足“两队一室”人员专业化要求。“两队一室”改革要求派出所综合统筹警力状况，根据年龄结构、工作经历、业务特长，将警力重新分组调整，形成量材而用、优势互补的用警格局。一是合理优化警力配备。按照“两队一室”改革对专业化人才配备的要求，通过警力的合理调配来提升组织内部的调控能力。二是开展有针对性的专业培训。按照专业分工制定相应的培训计划和考核标准，各地应充分开展校局合作，依托地方警察院校开设专业知识和技能培训，对参加培训但在岗位实践过程中不尽如人意的，通过构建素质培养循环机制，使民警再次“回炉”培训。三是建立尽量贴合派出所实际工作的动态调节机制。在明确考核内容、领导机构和责任部门的基础上，以突出工作重点为目标，通过各基层派出所及时、准确反映的辖区实际情况和改革进程，推动形成以质量和结果为导向的工作氛围。四是细化派出所的考核指标。分县局层面设立绩效考核办公室，逐项梳理细化各警种、各队室的关键性业绩指标，根据分县局不同派出所的工作任务、业务特点及实际需要确定绩效考核标准，定量评价和定性评价相结合，建立全员参与、全警覆盖的绩效考评体系，对各队室的负责人、各岗位民警进行月度和季度的两级量化考核排名。

4.技术优化：增强质效统一的程序性耦合

创新科技应用理念，坚持把大数据作为推动基层警务工作发展的“大引擎”，积极探索“大数据+”新路径，推动派出所“两队一室”警务运行模式创新。一是建立统一数据服务平台。以基层实战应用为导向，聚焦风险预测预警等重点工作，建立统一数据服务平台，针对基层派出所“两队一室”民警所需所用，扩大数据资源供给，分级分类授权管理，让信息查询、研判比对、职能预警更加精准高效。二是建设社区智慧警务平台。通过建立网上警务室，及时、高效地回应社区居民的需求，提升社区民警的“回应力”。还可以利用网上智能警务客服的推广，剥离基层民警日常工作中的大量非警务警情，使社区民警能够更好聚焦主业、聚焦核心业务。不仅如此，可以尝试使用新技术推动社区民警专职化，通过建立社区民警智慧化管理平台，对社区民警的工作进行网上定位及考核，在一定程度上对社区民警沉不到社区的问题进行监督。三是强化赋权支撑。更新基层民警的移动警务终端设备，实现日常工作中的“随采集、随录入”，在丰富采集渠道和手段的基础上，逐步做到治安要素的全方位呈现与掌控。面对当前治安信息日趋复杂化、动态化的趋势，开展专题情报研判，对情报线索、重点人员、风险隐患、警情、案事件等进行动态监测和研判预警，并依托通信系统和移动警务终端，主动向民警推送涉警背景信息、重点人员活动轨迹、警情动态、治安态势等数据信息，随时为民警提供动态信息和数据支撑。此外，还要加强公安机关与其他政务部门，以及公安内部各部门、各警种之间的信息共享与整合，切实提升对整个社会面的防控能力。

五、结论

“两队一室”警务改革是顺应时代发展潮流，落实“做精机关、做专警种、做强基层、做实基础”要求，提高警务运行效能，推动新时代公安工作取得新进展的有效举措，具有十分重大而深远的意义。本研究为探析派出所“两队一室”警务运行机制改革中存在的问题及相应的优化路径提供一个有效分析框架，为各地派出所进一步深入推进“两队一室”改革提供有益借鉴，具有一定的理论和实践意义。基于本研究的调研分析和模型构建，得出结论如下：

第一，派出所“两队一室”改革推行以来，派出所警种专业化程度提升，民警工作压力减轻，效率有所提升。但仍然存在职责与警力数匹配较低，人员专业化程度亟需提升，量化考核标准有待细化，配套运行机制尚待完善，改革主动性需要提升等问题。

第二，派出所“两队一室”警务运行机制改革要从组织要素、机制要素、人员要素和技术要素四个层面出发，结合大部门大警种改革机制，完善各警种部门支援派出所的工作机制，深化派出所内部及外部的协调和合成作战能力，进一步激发全体民警工作的积极主动性，切实提高警务工作效能。