深化“情指行”一体化运行机制的实践探索——以首都公安环食药旅领域为视角

董中华

（中国人民公安大学，北京 100038）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公安工作。习近平总书记站在全局的战略高度，就准确把握新发展阶段、深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局等重大理论和实践问题作出了深刻阐述、提出了明确要求，为新时代公安工作指明了前进方向、提供了根本遵循。在公安部党委和北京市公安局党委坚强领导下，北京市公安局紧紧围绕系列重大安保活动和警务创新的内在需要，不断深化大数据情报模型应用，建立高等级情报会商机制，推进110 报警台、交通事故122 报警台两台合一，规范派出所综合指挥室建设，推进区域警务协作和多警种融合执法等，在“情指行”一体化运行机制方面取得明显成效，整合了警务资源，提升了警务效率。北京市公安局局属各单位紧密结合实际，在“情指行”一体化方面进行了探索创新，取得了各具特色的实践经验。作为承担民生领域打击违法犯罪任务的职能部门，环境食品药品和旅游安全保卫总队(以下简称“环食药旅总队”）坚决贯彻落实公安部党委和北京市公安局党委决策部署，在上级情报指挥部门的大力支持下，结合领域实际对“情指行”一体化运行机制进行了实践探索，持续夯实基础工作、不断强化系统建设，取得了初步成效。

一、“情指行”一体化运行机制基本理论梳理

“情指行”一体化，即情报中心、指挥中心、行动部门构成的一体化指挥防控体系，这一综合性的警务模式是对现代警务运作机制的最新探索[1]。结合警务实际，“情指行”一体化运行机制是指公安机关充分应用大数据等新技术，紧紧围绕实战化、集成化、高效化的需要，推进情报、指挥和行动融为一体，建立配套制度机制和保障体系，实现警务资源有效整合、横向互联纵向贯通、数据流业务流管理流汇聚的一种新型警务工作机制。

(一）从三个维度认识和理解“情指行”的基本概念

1.从基本内涵的维度认识和理解“情”的概念

所谓“情”是指与警务工作有关的情报信息，其基本内涵应该包括三个方面，即范围、来源和要素。首先，要明确“情”的范围，主要包括警情、案情、舆情、社情、访情、敌情等。其次，要明确“情”的来源，主要包括110 报警服务台、12345 政务服务便民热线、投诉信访举报、基础摸排、部门流转、区域协作、模型研判、技术提取、上级指令等。最后，要明确“情”的要素，主要包括人的要素、时的要素、地的要素、行为指向要素、结果要素或者相关研判要素。此外，还应包括结构分析要素，涵盖背景结构分析、关联结构分析、风险结构分析、防控结构分析等。

2.从基本要义的维度认识和理解“指”的概念

所谓“指”是指公安业务活动中的指挥调度，其基本要义应该包括三个方面，即流程、方式和机制。首先，要把握“指”的流程，主要有“上对下”指挥、层级和垂直指挥并存、“一对一”或者“一对多”指挥，特别要避免同一事项“多对多”指挥。其次，要把握“指”的方式，主要有口头指令、书面指令；远程指令、现场指令；研判后指令、即时性指令；单一性指令、持续性指令等。最后，要把握“指”的机制，主要有动态优化机制、闭环管理机制、复盘推演机制。此外，还应包括与时效性、精准性、实战性要求相匹配的网上网下协同机制等。

3.从基本属性的维度认识和理解“行”的概念

所谓“行”是指公安各项业务的具体落地实行，其基本属性应该包括三个方面，即预案、过程、规范。首先，要把握“行”的预案属性，“预则立、不预则废”，提高“行”的实效性，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。其次，要把握“行”的过程属性，做到过程规划、过程管控、过程优化、过程评估，实现全过程管理。最后，要把握“行”的规范属性，落实执法办案规范化、应急处置规范化、管理服务规范化，实现标准化、流程化实战效果。

综上所述，“情、指、行”既具有普遍共同性，也具有特殊差异性。普遍共同性主要体现在：一是精准、精细、精心，这是贯穿“情指行”一体化运行机制的基本要求；二是快速、实操、联通，这是贯穿“情指行”一体化运行机制的实战要求；三是人力、技术、规范，这是贯穿“情指行”一体化运行机制的保障要求；四是数字化、流程化、标准化，这是贯穿“情指行”一体化运行机制的内在要求。此外，三者也有特殊差异性，主要体现在：一是定位有差异，“情、指、行”在实战定位上各有重点；二是方法有差异，“情、指、行”在实战方法上各有不同；三是作用有差异，“情、指、行”在实战作用和衔接上互为补充。

(二）对“情指行”辩证关系的认识和把握

1.“情”具有先导性鲜明特点

“情”的先导性是指在警务实战中要切实体现情报主导地位和先行作用。具体有以下要求：一是要求情报信息精准，其涉及到的时间、空间、人员、指向内容等方面要精准掌握；二是要求情报内容全面，其涉及到的人、地、物、事、组织要全面了解掌握；三是要求情报逻辑严密，避免逻辑错误，出现前后矛盾、情况不一致等问题。

2.“指”具有牵动性本质特点

“指”的牵动性是指在警务实战中要切实体现指挥中枢地位和牵动作用。具体有以下要求：一是要求高效指挥，特别是对重点警情舆情反应要快、沉着冷静、敏感敏锐；二是要求统筹调度，指挥过程中要加强情况动态报告，密切横向协调沟通，向下准确发布指令；三是要求闭环管理，重要指令要叮到人、叮过程、叮结果，形成闭环流转。

3.“行”具有实效性内在特点

“行”的实效性是指在警务实战中要切实体现行动基础地位和实效作用。具体有以下要求：一是要求行动必须务实，每一次重大行动，要做到预案到位、力量到位、装备到位、组织到位、责任到位；二是要求行动必须细致，要提前考虑周全，强化目标导向，注重程序规范，持续过程管控；三是要求行动务必有效，要最大限度地保障政治效果、法律效果和社会效果相统一。

辩证来看，首先，“情指行”一体化运行机制是一个战略和战术有机结合的整体化、合成化机制，其中“情”“指”“行”不是各自孤立的存在，而是贯穿于一个完整的公安执法勤务过程。其次，“情”“指”“行”是一个反复联动的过程，不是从“情”“指”到“行”的简单机械重复，一个完整的执法过程可以包含多次从“情”“指”到“行”的重复联动。最后，“情”“指”“行”也是相互包含的，不完全是泾渭分明、相互割裂的三个环节，“情”里面有时候会包含“指”和“行”的环节，同样“指”里面也会包含“情”和“行”的成分，“行”里面蕴含了“情”和“指”的要素。

二、深化“情指行”一体化运行机制的现实意义

(一）深化“情指行”一体化运行机制是公安工作现代化的内在要求

公安工作现代化是各项公安工作提质增效的现代化，是警务资源使用效率最佳、形成警务合力的现代化，是聚焦公安工作治理能力和治理体系全面提升的现代化。“情指行”一体化运行机制将情报、指挥和行动融为一体，依托技术平台和实体平台，充分发挥大数据分析和人工智能等领域最新应用成果，实现情报研判精准化、指挥调度科学化和警务行动实战化，形成警务工作合力，大幅提升警务效率。为此，深化“情指行”一体化运行机制符合公安工作现代化的内在要求和发展方向，是对公安工作治理体系和治理能力现代化的实践创新和探索发展。

(二）深化“情指行”一体化运行机制是公安数据化警务的重要阵地

进入大数据时代，随着互联网、云计算、人工智能等高新技术的快速发展，公安情报工作必须与时俱进，创新发展，向 “数据”要 “战斗力”[2]。“情指行”一体化运行机制也是大数据警务的一体化，一方面为大数据深度应用于警务工作提供了平台和契机，另一方面也促进了大数据应用自身的提档升级。深化“情指行”一体化运行机制涵盖了情报、指挥和行动的融合，每块业务都离不开大数据和新技术的支撑，特别是在情报研判方面，海量数据的汇聚和分析是情报研判的重要前提，直接影响了情报研判的准确性和行动研判的精准性，对于指挥和行动具有重要意义。

(三）深化“情指行”一体化运行机制是公安各领域工作的关键支撑

公安各领域工作涉及的点多、线长、面广，承担着维护社会稳定、打击违法犯罪、保障服务民生、护航社会发展等多重职能，涵盖打击办案、治安管理、社区防范、群众工作等多个领域。“情指行”一体化运行机制集成了情报发现、指令下达、工作落实等多个任务环节，贯穿于打击违法犯罪、治安整体防控、基础要素管控等多项工作领域，为各领域提供了精准化、高效化和扁平化支撑体系。为此，深化“情指行”一体化运行机制是公安各项警务活动不可或缺的重要内容，对有力保障各项任务顺利完成提供了关键支撑和平台。

三、“情指行”一体化运行机制基本模型与构建路径

(一）“情指行”一体化运行机制基本模型

从警务工作实践来看，目前“情指行”一体化运行机制有以下三种基本模型。

1.“工”字模型

“工”字模型的显著特点是：具有多个情报来源部门和领域，经过汇总研判后，归集到一个指挥部门下发指令，指挥到多个行动部门开展工作。此种模式一般应用在全局性重大安保活动期间，由局内情报、网安、治安、区域办等部门综合研判情报，汇聚到指挥部门，下发指令到各警种、属地分局开展维稳防控工作。如图1 所示：

2.“1”或倒“T”字模型

“1”或倒“T”字模型的显著特点是：一般只有一个情报部门进行分析研判、一个指挥部门根据研判下达指令，指挥到一个或多个行动部门开展工作。此种模式一般应用于单一总队或分局层面的日常警务工作，或应用于单一部门承担的相关专项安保工作。如图2、图3 所示：

图3 倒“T”字模型

3.“众”字模型

“众”字模型的显著特点是：一般具有一个或多个微情报来源，指挥和行动常常融为一体，一个或多个行动小组集体行动或者分别行动。此种模式一般应用于基层一线单位，如派出所“两队一室”或者专业部门最小作战单元的日常警务工作。如图4 所示：

图4 “众”字模型

(二）深化“情指行”一体化运行机制的基本路径

1.切实更新思想观念，打破传统惯性思维

一是要做到思想认同和行动一致，从思想观念上改变以往惯性思维模式，充分认识到此项改革创新的重要性和必要性。二是要树立问题导向和目标导向，梳理目前模式中存在的问题，依托“情指行”一体化运行机制找到解决问题的路径方法。三是要强化调研和基层首创，敞开大门、深入一线搞改革，确保“情指行”一体化运行机制体现基层所需、实战所需，提质所需。

2.科学搭建组织体系，优化实体力量构成

一是在组织架构上要体现集成性，建立带有牵动性质的集情报、指挥、行动于一体的实体化运行组织体系。二是在警力布局上要体现专业性，按照高效精干、一专多能、动态配置的原则，建立符合实战需要的高素质队伍。三是在实体运转上要体现协同性，建立与组织架构和警力配置相协调的运转规范，确保实现警力使用最大化、组织效能最优化。

3.强化实战运行保障，持续开展流程推演

一是要强化搜集研判保障，拓展情报来源渠道。应广泛开展警情、舆情、访情、社情搜集，依托实时动态研判预警机制，第一时间流转指挥平台，开展行动。二是要强化指挥平台保障。“情指行”平台建设是一体化实战化机制运行的关键支撑和重要载体[3]。建立信息化指挥平台和实体化流转平台，形成线下闭环与线上闭环的有机统一。三是要强化警力资源保障。建立两级“情指行”警力资源保障体系，动态完善警力资源设置配置，保障所有警力围绕一体化的任务运转。

4.突出一体建设重点，着力完善制度体系

一是要明确建立制度规范体系的类型和内容，聚焦“情报精准、指挥顺畅、行动高效、系统集成”的思路，完善情报引领、指挥运转、行动集成相结合的制度规范体系。二是要明确建立制度规范体系的路径和方法，提出制度规范体系建设的时间表和路线图，确保各项制度规范相互支撑、互为配套、成为体系。三是建立制度规范体系能力提升的机制举措，组织开展一系列教学练研大练兵活动，提升民警实战能力，确保各项制度规范得到贯彻执行。

5.反复动态评估论证，不断优化完善提升

一是在运行机制上要持续评估，依托实战推演机制，不断加强技术评估、流程评估和效果评估，确保一体化运行机制始终发挥最大效能。二是在组织保障上要不断强化，按照“机构围绕任务转、警力围绕实战转”的思路，持续优化“情指行”一体化运行机制的机构设置和警力配置，确保警力资源使用效能最大化。三是在流程设计上要动态调整，常态性进行流程再造，形成层层负责、件件闭环的工作形态，建立多类型预案体系、制度体系和培训演练体系。

四、环食药旅领域深化“情指行”一体化运行机制的实践探索

探索实践“情指行”一体化运行机制，是各级公安机关面临的一个全新课题，目前在实践中依然还存在一些瓶颈性难题，如思想观念上，有的尚未认识到一体化运行机制所带来的改革红利，仍保守认为一体化运行机制和现有模式没有根本性改变，不愿、不想、不敢探索的现象依然存在；组织体系上，有的尚未构建与一体化运行机制相匹配的“情指行”一体化组织框架和力量体系，仍按照原有组织模式推进此项工作，影响了一体化运行机制的实战效果；配套保障上，有的尚未建立一体化运行机制的配套制度规范，造成运行不顺畅、整合不到位、联通不彻底、协作有缝隙、合力有短板等问题。此外，有的在大数据应用上缺乏系统思维和整体观念，共建共享、互联互通效果不佳；有的在平台建设上仍然跟不上警务发展现实需要，不同程度地影响了一体化运行机制的深化发展和效果体现，亟需在实践中进行有效探索和逐步解决。为此，环食药旅总队在北京市公安局党委的领导下，结合本职本岗不断持续推进深化“情指行”一体化运行机制的实践探索。

(一）以警务理念更新为切入点，形成推进“情指行”一体化运行机制的行动共识

一是深入开展调研。系统梳理近年来公安部和北京市公安局关于“情指行”一体化运行机制的相关文件和会议精神，环食药旅总队组织办公室全员进行学习研读，设置不同课题开展集中交流研讨，明确推进方向，达成推进改革的思想共识和行动共识。二是突出职能定位。通过重新梳理总队办公室部分岗位职责，重新明确情报和指挥岗位的职责定位和力量配置标准，突出对“情指行”一体化运行机制的组织领导和配套制度建设，加大保障力度。三是注重统筹整合。依托公安部“昆仑2023”和北京市公安局系列平安行动，持续充实“情指行”一体化运行机制改革的实战内容，纳入到改革重点事项，在推动促进中提升“情指行”一体化运行机制改革的实战效能。

(二）以组织体系构建为着力点，强化推进“情指行”一体化运行机制的力量保障

一是建立总队情报专班。经过深入调研，优化情报力量构成，改变以往以内设支队为主要构成力量的专班模式，建立以办公室情报指挥部门为主体的专班构成模式，解决了情报专班牵动统筹不足、各内设支队各自分散作战、情报集成共享作用发挥不突出等问题。二是充实一体化合成专班。将总队平安办由指挥中心调整至情报专班，组建新的总队“情指行”一体化合成专班，整合情报和平安办工作内容，形成总队“情指行”一体化、实战化运转，初步实现“1+1”大于、优于“2”的效果。三是做实两级一体化专班。结合总队人才培养计划，在各内设支队推行二级情报指挥专班，加强本领域技术情报和人力情报建设，直接指导业务领域打击整治实战，形成工作合力。

(三）以信息平台研发为关键点，筑牢推进“情指行”一体化运行机制的技术支撑

一是完成情报平台“一二三一四”框架设计。即夯实环食药旅领域一个基础数据库；促进总队、分局环食药旅部门、派出所之间内部聚合，以及总队与兄弟公安机关、相关委办局之间外部协作等两个联合；建成综合管理、智能应用、决策指挥等三类应用；打造情报信息化治理一个体系；实现平台一站式感知、研判、指挥、处置四个功能。二是自主研发总队旅游安保指挥平台。涵盖公园景区、指挥调度、旅游购物场所、涉旅乱象、交通路况与人流热力等9 个模块，此平台已于2023 年第二季度上线使用，有效服务了“五·一”假期和端午节假期期间的旅游安保工作。三是同步组织开展打击模型研发工作。研究梳理出非法捕鱼、制售假劣肉、制售假酒、倒卖医保回收药、网络涉假等案件侦办较为成熟的技战法，推进系列数据模型建设。

(四）以运转模式创新为牵动点，夯实推进“情指行”一体化运行机制的规范基础

一是设立三个工作专刊。即每日互联网舆情动态专刊，帮助各内设支队举一反三开展本领域工作；每半月领域警情研判分析专刊，帮助各内设支队有针对性地开展打防工作；每月领域打击违法犯罪专刊，突出对本月各领域打击犯罪情况数据分析。二是建立三项牵动机制。即情报要点发布处置机制，根据各级领导关注、群众关心的热点，形成情报要点下发各内设支队进行搜集研判，形成转化成果；警情闭环管理机制，梳理各领域警情，进行编号并下发各支队进行核查反馈，形成管理闭环；高警情派出所挂牌帮扶考核机制，以警情分析数据为基准，找出高警情派出所进行挂牌帮扶指导，成效纳入执法质量考评。三是研发三个应用系统。即旅游安保指挥调度平台、民生服务微信小程序APP、人力情报建设应用系统，依托科技信息化提升“情指行”一体化运行机制的实际效能。

(五）以管理效能提升为活力点，激发推进“情指行”一体化运行机制的内生动能

一是建立“双长”管理模式。每日设立一体化专班值班长和指挥长各一名，其他指挥调度人员三至五名，其中值班长侧重一体化人员管理，指挥长侧重一体化事项管理，“双长”之间相互配合形成管理合力，确保各种事项有人叮、有人管。二是完善督办管理机制。制定督办工作方案和流程，按照“综合统筹、责任明晰、闭环管理、综合施策”原则，建立总队指挥部门牵头、各内设机构各司其职督办体系，按照事项紧急、重要程度分级分类规范督办流程，确保第一时间叮办落实。三是加大指挥牵动力度。定期组织召开总队“情指行”一体化专班例会、平安行动例会等，通报情况、查找问题，提出整改措施，确保工作落实到位。组织开展岗位能力提升计划，采取开办青年民警成长课堂、民警多岗位轮换历练、内部管理“五个一”机制等措施确保一体化运转顺畅有效。

(六）以警务资源整合为提升点，拓展推进“情指行”一体化运行机制的动力源泉

一是加强局内联动。强化警种融合打击办案，与刑侦、网安等多警种有效联动，建立“情报导侦配侦、警种合成打击、整体捆绑作战”全域合成攻坚模式。自推行一体化改革以来，环食药旅总队摸排研判重点线索支撑案件110余起，刑事拘留86人，取得良好的打击效果。二是做实局外联动。环食药旅总队已经与18 家市级行政机关建立“六协同、四集成”机制，特别是强化行政监管数据和公安打击数据互通，推动建立多领域基础数据库，加大线索流转、处罚数据追踪比对力度。三是拓展联动领域。公安情报搜集的主体是人，任何智能工具都无法取代人的作用[4]。为此，需要广泛发动群众，持续强化民力发动和宣传引导，大力加强线索核查调查；持续提升警企、警社协同，启动多区集群打击。

五、结语

总之，以服务公安实战为落脚点，环食药旅总队持续推进“情指行”一体化运行机制实践探索并取得实绩实效。一是守护了生态安全。聚焦非法倾倒垃圾、非法捕捞、非法开采、非法排放污染物等污染环境问题，强力推进蓝天保卫战、碧水保卫战、净土持久战，持续保持高压严打态势，破案、刑拘同比上升。二是守护了食品药品安全。结合发案规律特点，组织打击假劣肉、非法食品添加、假烟假酒，医保诈骗等攻坚战，有力维护群众生命安全。三是保护了知识产权。深入开展“转办树”活动，重点围绕汽车配件、儿童用品、电子产品、图书音像、服饰箱包等群众身边小案小事，通过组织开展保护知名品牌、打击侵权盗版等专项，攻坚示范，效果显著。

从总体上看，环食药旅总队“情指行”一体化运行机制实战化探索已经取得了一定进展和成效，但从长远看还存在一些亟待解决的问题。在深化调研、转变思想观念方面，个别领域还存在因循守旧，甚至认为情报就是警情分析、指挥就是指挥部门一家的事、行动就是抓人破案等，这在一定程度上影响了“情指行”一体化运行机制的探索与实践。在信息化应用方面，还未能建成与“情指行”一体化运行机制实战化相匹配的实战数据平台。此外，还存在制度规范、培训练兵、资源整合等方面的短板不足，也需要进一步结合实践抓紧研究解决。为此，下一步应强化系统调研，紧紧围绕“情报、指挥、行动”发展沿革、现状特点等方面，组织开展系统研究，找出规律性特点，梳理实战警务中的瓶颈性问题，建立调研清单，对照问题逐个研究提出解决对策，确保调研成果转化的实效性。特别要深化平台建设，突出数据分析功能、情报预警功能、监督管理功能，实现数据分析、情报研判、监督管理等功能一键式操作、流程化实施。同时要强化机制完善，不断优化运行机制，建立各类规范制度，在推进实战大练兵、加大人才保障等方面持续发力，促进“情指行”一体化运行机制实战化向纵深发展，构建精准、高效、协同、联动的现代警务实战模式，为公安机关更好维护社会安全稳定提供坚实保障。