新中国成立以来中国共产党统筹发展和安全的历史经验--以“环境-任务-策略”为框架的分析

上官酒瑞

统筹发展和安全，历来都是中国共产党治国理政的基础性工作。新时代，习近平围绕发展与安全关系发表了一系列重要论述，并在理论与实践结合上不断深化认识，形成了统筹发展和安全的创新理论。对此，学术研究主要为阐明理论内涵1参见钟开斌：《统筹发展和安全：理论框架与核心思想》，载于《行政管理改革》2021年第7期。、解析理论意义2参见丁忠毅：《统筹发展和安全：中国式现代化新征程的战略遵循》，载于《邓小平研究》2023年第2期。、提出实践路径3参见郑国光：《统筹发展和安全 着力防范化解重大安全风险》，载于《红旗文稿》2021年第10期。等。这对深化该理论研究很有意义。但研究更多以发展与安全的统一性为理论预设，对二者对立性关注不够；更多以问题或目标导向分析新时代发展和安全的统筹，对历史演进探讨与经验总结不足。虽然也有人梳理党统筹发展和安全理论的形成脉络4参见张伟：《百年党史视野下统筹发展和安全理论形成脉络》，载于《中国应急管理科学》2022年第4期。，但多为总结党应对风险挑战的历史经验5参见柳建辉：《新中国成立以来中国共产党应对困难和风险挑战的重要启示》，载于《当代中国史研究》2019年第5期；刘志明、朱思远：《百年来中国共产党应对风险挑战的历史经验》，载于《江西社会科学》2021年第6期。。本文以发展和安全的对立统一性为立论，更深入探讨党对二者统筹的历史经验。从历史看，“新中国成立七十年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”6《十九大以来重要文献选编》中册，中央文献出版社2021年版，第270页。。创造“两大奇迹”的“果”，源于统筹发展和安全的“因”；习近平提出该理论，也是对历史经验的深化。从发展看，历史是“教科书”“清醒剂”，学史可明理增信。中国的国家治理越是推进和拓展，遇到的安全风险越是纷繁复杂，越要总结历史经验，统筹好发展和安全。为此，本文回答的问题是：新中国成立以来党统筹发展和安全在不同时期体现了哪些阶段性特征？对实现更好统筹有何合价值性与合规律性的经验启示？

一、发展和安全统筹的治理难题及分析框架

在国家治理中，发展与安全如鸟之两翼，相互支撑、不可偏废。“发展是安全的基础，安全是发展的条件。”1《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第356页。二者统则兴、分则弱，缺乏安全保障的发展，难建长治之业；脱离发展基础的安全，难成久安之势。但 二者应该统筹是一回事，能否统筹是另一回事。多见情形是，发展未必带来安全，安全也未必助力发展，甚至在左支右绌中顾此失彼，出现安全焦虑、发展瓶颈等。因为发展意味着变化、变动、变革，内含竞争性、风险性；安全意味着免于威胁、危险、危害，要求稳定性、确定性。二者有着不同价值偏好，存在内在关系张力，是现代化建设的两难选择、国家治理的难题悖论。这也是发展经济学、比较政治学等的研究议题。如亨廷顿研究发现，与很多发展中国家现代化伴生的是社会不安与政治动荡，正可谓：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”2[美]塞缪尔•P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社2008年版，第31页。。如此现代性风险随着全球化不断转移、传播，让进入世界体系的国家在享受发展红利的同时，也面临着高度关联、异常复杂的风险。因此，统筹发展和安全是国家治理难题，是本研究的立论前提。

作为不同偏好的治理原则、关系对立的价值目标，发展和安全并不能自发形成相互强化关系，破解难题的关键在于“统筹”。“统筹”是统一筹划、通盘考虑之意，是携带中国传统文化基因的方法，又与现代治理思维高度契合。发展和安全的统筹治理水平取决于三个因素：一是环境，即科学判断环境，把握国际形势与时代主题，有利环境推动发展，不利环境伴随安全风险的发生传播，这是统筹缘由；二是任务，即适应环境变化与安全情势，明确治理任务，这是统筹目标；三是策略，即根据环境风险、围绕任务目标，有效选择治理理念、政策、方式等，这是统筹方略。此三方面密切关联、相互作用，构成一个闭环，如图所示。

统筹发展与安全分析框架图

其中，环境OA线、任务OB线、策略OC线，如能有效衔接、集成、整合，方可形成环境与任务融合的OAB面、环境与策略契合的OAC面、任务与策略统合的OBC面，共同支撑统筹效能这个OABC体，并可随OA、OB、OC线延伸不断拓展、得以增强；相反，无论哪个因素、环节出现偏差，都无法支撑高水平高效能统筹，甚至陷入安全困境、发展陷阱。

在特定时空中，发展和安全的统筹治理，即促成“三线”“三面”良性互动的过程，也是不断提升统筹效能（“一体”），形成发展和安全互动互促互补互强关系、推进国家治理的过程。这是一个具有普遍解释力的组织行为学分析框架。共产党统筹发展与安全也是如此行为与治理过程。运用该框架，本文分析新中国成立以来党统筹处理发展与安全的历史经验，这不是历史研究，而是基于历史事实的逻辑分析与理论总结。

二、中国共产党统筹发展和安全的历程及阶段性特征

根据“环境-任务-策略”的理论框架，结合党史、新中国史分期，可将党统筹发展和安全的历史分为三个时期，并描述相应特征：社会主义革命和建设时期寓发展于安全，改革开放和社会主义现代化建设新时期融安全于发展，中国特色社会主义新时代统发展与安全。

（一）社会主义革命和建设时期：寓发展于安全

在环境上，以战争与革命为时代主题。新中国成立，虽然得到苏联等国家承认支持，但美国等则采取敌视态度，进行封锁威胁。“新生人民政权面临着错综复杂的国内形势和国际环境，党和人民政府面前还存在着许多困难。”3《中国共产党历史：第二卷（1949-1978）》上册，中共党史出版社2011年版，第19页。面对严峻环境，党延续了以往“世界是处在战争与革命的新时代”4《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第170页。的判断。同时，党也认识到世界和平力量在增加，“战争威胁依然存在”，但“新的世界战争是能够制止的”。5《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第67-68页。随着抗美援朝胜利、社会主义改造、“一五”计划顺利推进，党对国际形势有了新认识。毛泽东指出：“新的侵华战争和新的世界大战，估计短时期内打不起来，可能有十年或者更长一点的和平时期。”1《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第26、115、27、28页。在党的八大开幕词中，他强调“国际的局势已经趋向和缓”2《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第26、115、27、28页。。这些认识在大会报告中得以确认，1959年他还提出“整个国际形势是在好转”3《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第91、341、340页。。

但进入2 0 世纪6 0 年代，苏联大量增兵我国边境并声称要进行“外科手术”式打击，美国升级对越南侵略战争，国民党叫嚣“反攻大陆”等，让我国面临严重安全威胁，使党对时代环境认识发生根本变化。1963年毛泽东提出“存在着战争可以避免和战争不可避免这样两种可能性”4《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第91、341、340页。。此后，他对战争估计是“不可避免”“迫在眉睫”，多次要求做好打仗准备，虽然也立足国家利益提出“三个世界”思想，为处理发展和安全关系提供了指引。

在任务上，以政权巩固和制度安全为根本。新中国成立初期，党应对安全风险的首要任务，是维护领土完整、主权独立，巩固新生人民政权。最先的威胁是美国武装干涉朝鲜内战、侵入台湾海峡。党从政权、军事安全出发作出抗美援朝决策并取得胜利，捍卫了国家安全。习近平就此指出：“经此一战，中国人民粉碎了侵略者陈兵国门、进而将新中国扼杀在摇篮之中的图谋，可谓‘打得一拳开，免得百拳来’，帝国主义再也不敢作出武力进犯新中国的尝试，新中国真正站稳了脚跟。”5《习近平谈治国理政》第4卷，外文出版社2022年版，第73页。战争期间，党也适时调整原则，统筹战争与建设全局。

随着国际局势“趋向缓和”，党开始更注重发展，如提出过渡时期总路线，主体任务是逐步实现社会主义工业化。社会主义改造完成标志着我国进入了社会主义社会。党的八大提出：“我们国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”6《建国以来重要文献选编》第9册，中央文献出版社1994年版，第341页。基于该判断，党的中心任务转变为解决这个矛盾。此后，围绕中心任务党形成了一系列发展决策。

遗憾的是，由于多种原因，党的八大提出的正确路线没有得到很好坚持。苏共二十大赫鲁晓夫全面否定斯大林，引发了党中央高度警惕；1957年杜勒斯提出和平演变战略，宣称要推动中国等社会主义国家从内部瓦解，引起了毛泽东极大关注。此后，他反复强调要警惕防止和平演变。于是，党对国家政权与制度安全更为重视，进而斗争重心从“国际战争”向“国内革命”转化，而理论认识与政策也作了调整。如混淆敌我矛盾和人民内部矛盾，反右派斗争被严重扩大化；改变党的八大关于社会主要矛盾论断，强调“无产阶级和资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾”7《建国以来重要文献选编》第10册，中央文献出版社1994年版，第606页。；甚至提出“无产阶级专政下继续革命的理论”，把斗争矛头指向“走资本主义道路的当权派”，虽然主观上是维护政权与制度安全，但客观上误判了阶级斗争形势。

在策略上，以保障安全推进发展。根据马斯洛需求层次理论，一个组织低层次的安全需求没有保障，实现高层次发展需求只能是空话。在战争与革命环境下，党处理发展与安全难题时，必然以政权和制度安全为出发点，行动策略为在保障安全中推动发展。

面对环境挑战，党重视经济建设，但更重视国防建设。1949年毛泽东就强调：“我们的国防将获得巩固，不允许任何帝国主义者再来侵略我们的国土”8《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第345页。。直面外部军事挑衅、安全威胁，党和国家坚决通过军事手段应对，进行了抗美援朝战争、抗美援越战争、珍宝岛战役等。随着国际形势趋缓，党提出“四个现代化”目标及“两步走”方略，也开始加快经济建设。毛泽东还专门分析了经济建设和国防建设的关系：“只有经济建设发展得更快了，国防建设才能够有更大的进步”。军政费用支出，“要使它降到百分之二十左右，以便抽出更多的资金，多开些工厂，多造些机器”9《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第26、115、27、28页。。“因为还有敌人，我们还受敌人欺负和包围嘛!”10《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第26、115、27、28页。显然，强调搞经济建设是为更好加强国防、不受欺负包围。他还指出：“如果不在今后几十年内，争取彻底改变我国经济和技术远远落后于帝国主义国家的状态，挨打是不可避免的。”11《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第91、341、340页。这反映了保障安全的生存型发展思想。

当安全受到严重威胁，党将发展和安全的天平向安全一边倾斜，提出“准备打仗”，我国由此长期处于临战备战状态，在行动上最有代表性的是三线建设。按照毛泽东指示，从1964年起全国广泛开展三线建设，以应对军事威胁。中苏交恶后，1970年“四五”计划编制提出以“备战、备荒、为人民”“要准备打仗”和“用打仗的观点观察一切、检查一切、落实一切，以临战的姿态做好反侵略战争的充分准备”1杨伟民等：《新中国发展规划70年》，人民出版社2019年版，第34页。，要求集中力量加快三线建设，尽快建成部门齐全、工农业协调发展的强大战略后方。这是以空间置换保安全、促发展的策略。

（二）改革开放和社会主义现代化建设新时期：融安全于发展

在环境上，以和平与发展为时代主题。改革开放前夕，邓小平指出，“国际形势变化很大，许多老的概念、老的公式已不能反映现实，过去老的战略规定也不符合现实了。”2《邓小平思想年谱：一九七五-一九九七》，中央文献出版社1998年版，第40页。1977年他又指出：“国际形势也是好的”，“战争可能延缓爆发”3《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第77、162、276页。。这改变了以往世界战争“迫在眉睫”的认识，很快成为领导层共识。基于国际力量对比，邓小平指出：“现在世界上问题很多，有两个比较突出。一是和平问题……二是南北问题。这个问题在目前十分突出。”4《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第56、373页。此后，他多次谈到这两个问题。这作为对世界形势的全局性、战略性认识，有客观依据：世界上不断增长的和平力量超过战争力量；超级大国拥有相互毁灭的核力量对战争形成遏制；经济一体化发展也是制约战争因素等。党的十三大提出“和平与发展是时代主题”，是认识的飞跃，也是发展所处环境。

从党的十四大到党的十八大，党的报告都坚持相同判断。领导层也多次强调：“和平与发展是当今世界的两大主题，同时这两大课题至今一个也没有解决。”5《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第7页。适应形势环境变化，党不断深化认识。面对冷战后的新形势，江泽民强调：“当今世界正处在大变动的历史时期。两极格局已经终结，各种力量重新分化组合，世界正朝着多极化方向发展。”6《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第241、222页。面对21世纪初世界大变革大调整，胡锦涛指出：“和平与发展仍然是时代主题，求和平、谋发展、促合作已经成为不可阻挡的时代潮流”7《胡锦涛文选》第2卷，人民出版社2016年版，第649、624页。。这些认识为党统筹发展和安全提供了总依据。

在任务上，以经济建设为中心推进现代化建设。对时代主题的新判断，是党的十一届三中全会把工作中心转移至经济建设、开启改革开放和社会主义现代化建设新时期的前提。党统筹发展和安全，也从注重安全转向强调发展。任务何在？“一句话，就是搞现代化建设。”8《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第77、162、276页。改革开放是以经济建设为中心、以现代化建设为目标的。在邓小平看来，现代化建设要从中国国情实际出发。党以经济建设为中心，创造性提出社会主义初级阶段理论及党的基本路线，提出中国式的现代化建设首先要实现小康社会等，都体现了以发展为导向的任务目标。特别是，邓小平提出“三个有利于”标准，为发展提供了无限可能，进而要求学习“包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法”9《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第56、373页。等，为发展打开了空间。

自1990年起，党始终以发展为执政兴国第一要务。江泽民强调：“必须把经济建设作为全党全国工作的中心，各项工作都要服从和服务于这个中心”10《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年版，第15页。，“除非发生大规模外敌入侵，无论在什么情况下都不能动摇这个中心”11《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第241、222页。。胡锦涛强调“要牢牢扭住经济建设这个中心”12《胡锦涛文选》第2卷，人民出版社2016年版，第649、624页。，并提出科学发展观，“对新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题作出了新的科学回答”13《胡锦涛文选》第3卷，人民出版社2016年版，第618页。。现代化建设由此释放了强大活力、发展潜力。

在策略上，以推进发展保障安全。适应和平发展环境，聚焦现代化建设，党以推动发展保障安全为行动策略。邓小平高度关注经济发展，强调“发展压到一切”，也非常重视安全稳定，强调“稳定压到一切”。“一心一意地搞四个现代化建设，必须一心一意地维护和发展安定团结、生动活泼的政治局面。”14《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第77、162、276页。就改革开放引发的不稳定问题，“要注意经济稳定、协调地发展，但稳定和协调也是相对的，不是绝对的。发展才是硬道理。”1《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第377页。这体现了以发展保安全的清晰逻辑，可称为发展型安全。

在注重发展的同时，各类安全风险接踵而至，维护稳定要求日益紧迫。改革开放新时期，党主要通过处理改革发展稳定关系来破解发展与安全困境。党的十五大首次提出“正确处理改革、发展同稳定的关系”，强调“必须把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定”2《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年版，第16页。。面对国有企业“下岗潮”等问题，党既推动经济发展，也重视社会稳定。江泽民强调：“把握好改革发展稳定的关系，是现代化建设的一项重要领导艺术。”3《江泽民思想年编：一九八九-二〇〇八》，中央文献出版社2010年版，第153页。经历了21世纪初“非典”疫情、汶川地震等，党坚定谋发展决心，并加强应急管理体系建设以维护稳定。胡锦涛总结“正确处理改革发展稳定关系”为指导改革开放的重要经验，认为“发展是硬道理，稳定是硬任务；没有稳定，什么事情也办不成，已经取得的成果也会失去”4《胡锦涛文选》第3卷，人民出版社2016年版，第540、651页。。虽然发展与安全关系张力愈强，但党仍以发展保障安全为策略。

处理改革发展稳定关系中的“发展”，主要指经济发展，“稳定”则涉及政治、社会等各领域。该时期，党的文件报告中使用“稳定”的频次不断增加，党的十五大达20多次；报告中也有了“安全”的表述，如党的十四大4次提及“安全”，首次提出“国家安全”，此后渐次增多；有别于传统安全，党的十五大首次提及“维护国家经济安全”，拓展了安全内涵，乃至后来提出“新安全观”“安全发展战略”等。不过强调“安全”仍处于改革发展稳定关系框架中，主要针对生产生活领域、社会政治稳定等。质言之，发展与安全是两个领域，安全是条件、环境，发展是目的、根本，安全保障是通过发展实现的。

（三）中国特色社会主义新时代：统发展与安全

在环境上，以和平与发展为时代主题、提出世界百年未有之大变局。中国特色社会主义新时代，世界形势深刻变动，但党坚持认为“和平与发展仍然是时代主题”5《习近平著作选读》第2卷，人民出版社2023年版，第47、48页。。其依据是：世界多极化深入发展，新兴市场国家和发展中国家整体实力增强，国际力量对比更趋平衡，有利于世界和平；经济全球化、社会信息化持续推进，各国间合作向多层次全方位拓展，有助于形势总体稳定等。2020年党的十九届五中全会仍坚持这一判断。

在新时代，党强调和平与发展为时代主题，更强调我国发展面临的严峻挑战和环境压力；提出发展仍处于战略机遇期，但风险挑战前所未有。党的十八大、十九大作了相似判断，但也有微妙变化。如前者表述为“世界经济增长不稳定不确定因素增多”6《胡锦涛文选》第3卷，人民出版社2016年版，第540、651页。，后者则为“世界面临的不稳定性不确定性突出”7《习近平著作选读》第2卷，人民出版社2023年版，第47、48页。。这表明“不稳定不确定”已不只是经济领域，而是全方位的；也不只是“增多”，而是“突出”，党的十九届五中全会表述为“明显增加”。2022年3月18日，在中美两国领导人视频通话中，习近平指出：“和平与发展的时代主题面临严峻挑战，世界既不太平也不安宁。”8《习近平同美国总统拜登视频通话》，《人民日报》，2022年03月19日。要指出的是，自1987年党的十三大以来，党的二十大首次不再提和平与发展为时代主题，一定意义上反映了党对世界形势深刻变化的认识。尤其是习近平提出“世界正处于百年未有之大变局”，可谓新时代党对国际形势的标识性判断。2017年他参加驻外使节工作会议时指出：“放眼世界，我们面对的是百年未有之大变局。”9《习近平关于中国特色大国外交论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第74页。此后，该论断被反复强调，加之突如其来的新冠肺炎疫情，推动“世界百年未有之大变局加速演进……世界进入新的动荡变革期”10《习近平著作选读》第1卷，人民出版社2023年版，第21-22、22页。。“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。……准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”11《习近平著作选读》第1卷，人民出版社2023年版，第21-22、22页。这是根据世界大变局对我国统筹发展与安全形势的新判断新要求。

在任务上，以高质量发展与高水平安全互动为要求。进入新时代，我国经济总量不断做大，但大而不强，发展不平衡不充分问题突出，出路惟有高质量发展。党的十八届五中全会提出新发展理念，党的十九届五中全会要求统筹发展和安全。“坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，既通过发展提升国家安全实力，又深入推进国家安全思路、体制、手段创新，营造有利于经济社会发展的安全环境，在发展中更多考虑安全因素，努力实现发展和安全的动态平衡。”1《习近平谈治国理政》第4卷，外文出版社2022年版，第390页。既要高质量发展，也要高水平安全，这是新时代应对世界动荡变革，统筹发展与安全的任务目标。

事实证明，高质量发展对应着低风险隐患，可增强抗御各种冲击的能力和韧性，而低质量发展对应着高风险隐患，往往是各类安全问题的产生累积。新时代意味着新环境，环境越是深刻变化，风险隐患越是频发多发，发展和安全越是需要统筹；意味着新阶段，即进入“发展起来以后”的时期，遇到的问题不比不发展时少，面临的安全困境更多；意味着新的社会主要矛盾，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，离开安全感，获得感、幸福感会荡然无存，美好生活也将落空；意味着新使命，即“两个一百年”奋斗目标，尤其是实现强起来、民族复兴，越是接近这个目标，发展压力越大、安全风险越多。

党和国家最早使用“统筹发展与安全”是在《2006年中国的国防》白皮书中，但当时是作为国家安全战略一部分提出。立足新时代，习近平思考世界形势和发展任务，明确提出“统筹发展和安全”，党的十九大确立为国家治理重大原则，标志着该创新理论的形成。统筹发展和安全要求“实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一”2《习近平著作选读》第2卷，人民出版社2023年版，第415页。，“不是把砝码只放在安全上、把发展摆在次要位置，而是要在发展中更多考虑安全因素，在确保安全的同时努力推动高质量发展。为了发展而不顾及潜在风险挑战，是不对的；为了安全而在发展上裹足不前，也是不对的”3《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅导读本》，人民出版社2020年版，第31、53页。。党的二十大提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”4《习近平著作选读》第1卷，人民出版社2023年版，第23、43页。，强调确保国家安全与社会稳定等。这意味着将“两件大事”化为“一件事”，在高质量发展与高水平安全间划上等号，体现了“统筹”的任务内涵。

在策略上，将安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。新时代的国家治理中，党反复强调发展与安全的深度融合、统筹，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》列“统筹发展和安全”专章并作出部署，要求“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程”5《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅导读本》，人民出版社2020年版，第31、53页。，也是实现高质量发展与高水平安全良性互动的策略。新时代国家安全的内涵外延、时空领域、影响要素等，都比以往变得更复杂、宽泛、多样，各种可预见、难预见的安全风险前所未有。既有传统安全，也有金融、网络安全等非传统安全；既有国土、生活、现实空间的安全管控，也有国际、虚拟空间等的安全治理；既有内部经济社会发展的不确定性，也有外部、周边环境的风险挑战。既然安全拓展至全方位、风险来自各领域，那么统筹发展与安全自然要贯穿至各领域、全过程，要建构新安全格局以保障新发展格局。

在统筹发展和安全的理论形成中，习近平创造性提出并发展了总体国家安全观。这是一种破解国家发展总体性安全风险的大安全观，其亮色在“总体”二字：“要坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托”6《习近平著作选读》第1卷，人民出版社2023年版，第23、43页。。总体国家安全观也是一种方法，即运用全面、系统、发展观点，在统筹中思考发展和安全的整体性、贯通性、融合性；要求协调好传统安全与非传统安全、国土安全与国民安全、外部安全与内部安全等，实现安全发展、发展安全的任务。

在行动上，新时代增强统筹发展和安全效能的一项制度安排，是设立国家安全委员会，坚持党中央对国家安全工作的全面领导，遵循“集中统一、科学谋划、统分结合、协调行动、精干高效”7《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第201页。的工作原则，以形成高效权威的国家安全领导体制，为将安全发展贯穿到各领域全过程提供了保证。与此相应，党领导制定了《国家安全法》等，推进国家安全法治体系建设；制定国家安全战略，深化国家安全体制机制改革，推进国家安全体系和能力现代化；开展全民国家安全教育，整合全政府全社会资源力量，构建国家安全“人人有责、人人参与”格局等。这为统筹发展和安全提供了坚实保障、社会基础和能力支撑，也让发展与安全融通互动成为新时代国家治理的新特点。

三、中国共产党统筹发展和安全的历史经验与启示

新中国成立以来，党推进国家治理的历史，就是不断探索统筹发展和安全的历史。基于“环境-任务-策略”分析框架，研究发现党统筹发展和安全，经历了从寓发展于安全到融安全于发展，再到统发展与安全的过程；即便进入新时代，探索也是从“稳定”到“安全”，从“发展安全”到“发展安全兼顾”，再到“统筹发展和安全”。这说明发展与安全极具价值冲突性、内在张力性，探索规律并非易事。虽然在不同时期党的统筹呈现不同特征，但也蕴含着合价值性与合规律性的共同特点；虽然也有教训，但创造了“两大奇迹”，更积累了经验，对新时代更好统筹、推进国家治理现代化具有启示意义。

其一，坚持统筹兼顾是根本点。历史地看，无论是寓发展于安全、在保障安全中推动发展，还是融安全于发展、在推进发展中保障安全，都是特定环境下统筹兼顾二者的选择，还将发展与安全作为两件事情、两大原则，并存在统筹水平不高、效能不强问题，甚至也有教训值得总结。但二者融合贯通、互动互强要求兼顾起来、共同筹划，这本就是党统筹发展和安全探索形成的规律性认识。这启示我们，统筹发展和安全必须走出二元论认识局限，关键是重塑发展与安全的“一体化”特质。1参见陈进华：《发展与安全统筹治理的中国逻辑》，载于《学术界》2022年第7期。习近平强调，要“在把情况搞清楚的基础上，统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局”2《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第102页。。在新时代，要坚持统筹兼顾这个根本点，即统筹时代主题、发展任务与行动策略，兼顾全领域、全场域、全要素、全主体、全周期，以提高效能，实现“合二为一”、良性互动。

其二，正确认识社会主要矛盾是结合点。统筹发展和安全，即推动时代环境、发展任务、行动策略有机结合，关键在于正确认识社会主要矛盾。只有准确判断世界形势环境，才能科学认识社会主要矛盾，明确安全风险的本质属性，进而实事求是确定任务目标。换言之，社会主要矛盾与时代主题、工作任务、行动策略密切关联，是将统筹发展和安全的三个核心因素和变量关联起来的中介，是重要结合点。新中国成立以来，贯穿党统筹发展和安全历史的一条主线，即科学把握和有效解决社会主要矛盾。比如，“对国际形势的过于严重的估计和过度的反应，就使得党内容易接受当前国内的阶级斗争日趋尖锐的错误论点，容易接受国内阶级斗争和党内斗争是同国际阶级斗争紧密联系的错误论点”3《中国共产党历史：第二卷（1949-1978）》下册，中共党史出版社2011年版，第746页。。这是党的八大关于社会主要矛盾正确认识被否定的重要原因。随此而来的，是强调政权和制度安全，是备战高潮到来，忽视了经济规律、造成发展问题，是统筹的失误失衡。进入新时代，党科学认识到社会主要矛盾已经转化，于是提出新发展理念、以高质量发展为首要任务、以新安全格局保障新发展格局等。这也是提升统筹发展与安全效能，取得历史性成就的关键，要一以贯之坚持发展。

其三，建设包容性治理体系是立足点。统筹发展与安全虽然在不同时期展现了不同特征，但方向目标都是“既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境”4《习近平关于中国特色大国外交论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第263页。。这要求在统筹发展和安全框架中“三线”“三面”的良性互动与“一体”的效能提升；要求科学研判环境、明确任务目标、选择有效行动并整合起来，进而涉及统筹的价值理念革新、体制机制变革、工具方法创新等。根据结构功能主义，增强发展和安全统筹效能是功能性需要，取决于结构性安排，立足点是包容性治理体系和卓越治理能力建设。在新时代国家治理现代化场景中的发展与安全，价值偏离不断凸显、张力关系日益紧张，于是总体性领导的整体治理体系得以建立。“总体性领导”是党对发展和安全工作的全面领导制度；“整体治理体系”是由党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障、技术赋能构成的治理体制和治理共同体的不断完善发展。这种整体主义体现了“统筹”的本质，可广泛动员治理资源和主体，形成合力，化解治理碎片化、离心力，克服统筹悖论。

其四，用好底线思维是关节点。凡事预则立，不预则废。统筹发展与安全本就内含着风险观念、忧患意识，要求“守底”“托底”“保底”。这并非要彻底规避风险、在“温室”中发展，即便是在严峻环境压力和安全威胁下，也要以动态开放的视野思考安全问题，相反过度安全化，会造成治理资源浪费、治理成本高企，无助于经济社会发展，甚至削弱持续动态安全塑造能力。特别是，现实中的安全没有绝对的，只有相对的，安全不是最高目标，“发展就是最大安全”1《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第356页。。坚持底线思维，不是守住底线而无所作为，而是在风险可控范围内做到下好“先手棋”与打好“主动仗”的统一，是统筹关节点。习近平强调：“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”2《习近平著作选读》第2卷，人民出版社2023年版，第20页。新时代党统筹发展与安全，已初步形成了高质量发展与高水平安全的互动格局，还要不断提高应对风险和不确定性的统筹韧性，增强安全治理体系的适应力、防御力，以及化危为机、转危为安的恢复力，让“统”得更高明、“筹”得更有效；要实现“有守”与“有为”结合，统筹中以守住人民对美好生活向往为价值立场，以保障人民主体地位和人民根本利益为评判尺度。这是党守初心、担使命和立党为公、执政为民的价值所在，是重要的经验启示。