全球化视野中的安全与发展

马赟菲 毛维准

一、问题的提出

安全与发展是当代国际政治最重要的议题，“发展是一个难以捉摸的领域，而安全是一个不断扩大的概念，具有非凡的可塑性”1Jens StilhoffSörensen and Fredrik Söderbaum，"Introduction:The End of the Development-Security Nexus?"，in Jean StilhoffSörensen and Fredrik Söderbaum，eds.，The End of the Development-Security Nexus? The Rise of Global Disaster Management，Dag Hammarskjold Foundation，2012，p.7.。追溯二者的历史，早期“安全”被定义为国家的领土完整、稳定和重大利益；随后，安全威胁扩大到导致暴力冲突并影响个人、社区和国家安全的非军事威胁。2International Peace Academy，The Security-Development Nexus: Conflict，Peace and Development in the 21st Century，(https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/publications/security_dev_nexus.pdf.)最初，“发展”指国家和社会寻求实现更繁荣和更公正的生活水平的进程和战略；二战后，发展概念以“援助”的含义与安全概念相互交织，正如杜鲁门曾指出，世界上近一半的贫困人口“对他们和更繁荣的地区都是一种障碍和威胁”3Arturo Escobar，Encountering Development:The Making and Unmaking of the Third World，Princeton University Press，1995，p.3.。

安全和发展及其互动关系还会因参照物的不同而呈现出不同的意涵。在现代主义的叙事中，发展是民族国家创立、建设和进步的进程，安全是国家保持自由、民主、繁荣的状态，安全的实现条件与发展的实现条件相互加强，安全与发展在实现现代化的意义上彼此联结；而在后现代主义的叙事中，发展被视作维护不平等和等级制度的工具，保护国家安全的行动会导致恐惧的永久产生，因此安全与发展需要避免发生联结。1Maria Stern and Joakim Öjendal，"Mapping the Security-Development Nexus:Conflict，Complexity，Cacophony，Convergence?"，Security Dialogue，Vol.41，No.1，2010，pp.5-29.

冷战结束后，全球化成为“理解人类社会过渡到第三个千年的关键思想”2Malcolm Waters，Globalization，Routledge，1995，p.1.。作为一股尚在变动中的力量，全球化本身即是一个具有内部张力的系统。其中，在全球化-本地化谱系中，全球化意味着国家之间的相互联系日益增强，某一个地区的事件可以对其他地区的人民和社会产生影响，而在谱系的另一端，现代民族国家形态牢牢把握着领土边界和国家界限，以本地化的内生倾向抵抗着全球化的影响。在全球化-碎片化谱系中，全球化意味着国际互动向多边开放、一体化和相互依赖方向发展，并趋于全球主义、普遍化和同质性；碎片化则与全球化相反，体现着封闭孤立和单边主义思想，趋向于分离主义和异质性。3Ian Clark，Globalization and Fragmentation:International Relations in the Twentieth Century，Oxford University Press，1997，pp.1-2.那么，在全球化这一新的国际环境下，全球发展和安全问题有何新的特征？发展和安全间的联结关系有何演进？本文将对上述问题进行探讨。

图1：全球化与本地化、碎片化的关系谱系

二、安全与发展的全球化趋势

全球化是金融、经济、环境、政治、社会和文化的全球性进程对地方、国家和区域各层级施加的日益增长的影响。4José Antonio Ocampo and Juan Martin，Globalization and Development: A Latin American and Caribbean Perspective，Economic Commission for Latin America and the Caribbean，2003，p.1.安全和发展诸要素的跨国流动体现着全球化的演进，全球化背景下人类社会的动态运行也在推动着安全和发展议题发生新的变化。安全、发展与全球化在本体论意义上处于同频变动之中。

（一）安全的全球化趋势

1. 安全威胁的跨国化

冷战结束前，安全研究普遍从民族国家的视角对威胁进行界定。如现实主义安全观认为，国家安全的威胁来自边界外的其他国家、威胁的本质是对手的军事能力、应对威胁的手段是增加军事能力。5参见郑先武：《全球化背景下的“安全”：一种概念重构》，载于《国际论坛》2006年第1期。传统的地缘政治学建立在对“空间安全”6参见刘雪莲、徐立恒：《全球化时代的新地缘政治安全观》，载于《东北亚论坛》2011年第2期。的关切之上，强调国家面临的安全威胁是外部势力对本国领土的威胁，而地理空间作为天然的屏障和人类难以跨越的障碍，成为民族国家保护臣民免受战争侵害的“硬壳”7John H. Herz，International Politics in the Atomic Age，Columbia University Press，1959，p.22.。

全球化对传统空间观作出挑战，在主权界定的传统空间外将人类社会各个领域的空间重组。8Victor D.Cha，"Globalization and the Study of International Security"，Journal of Peace Research，Vol.37，No.3，2000，p.392.这是扩大边界的过程，也是削弱边界的过程。9James Rosenau，"The Dynamics of Globalization: Toward an Operational Formulation"，Security Dialogue，Vol.27，No.3，p.251.资本的跨国流动、政治的自由化及信息技术的发展打破了国家间的政治、经济和技术障碍，通过“缩小空间、缩小时间和消失边界”10参见Anthony Giddens，The Consequences of Modernity，Polity Press，1990，pp.17-20.导致安全威胁的跨国化。跨国安全威胁的生成路径有：一是一些地方性挑战随全球化进程而具有跨国性，如流行性疾病、破坏性气候变化等迅速传播，产生全球性影响。二是数字技术的发展使网络空间成为不受政府垄断的领域，个人、机构或政府利用技术在网络空间中通过恶意活动推进利益，如利用网络实施跨国恐怖主义、攻击全球任意国家的关键基础设施等。1Derek S.Reveron，"An Introduction to National Security and Cyberspace"，in Derek S.Reveron，ed.，Threat，Opportunities，and Power in a Virtual World，Georgetown University Press，2012，pp.3-17.

表1：全球化导致的主要跨国安全威胁

2. 安全治理的多元化

强权国家建立后，国家成为安全的主要承担者，独立自主的治理安全问题。全球化挑战了以领土为界进行安全治理的逻辑，暴力开始由网络而非土地承载、由承诺而非领土界定。3参见罗伯特•基欧汉、门洪华：《非正式暴力的全球化、世界政治理论与“恐惧的自由主义”》，载于《世界经济与政治》2003年第7期。不确定、无边界的跨国威胁模糊了国家内外部安全间的分别，4Gabor Sinko，Analyzing the Nexus of Globalization，Security and International Terrorism，(https://www.iaforum.org/Content/ViewInternal_Document.cfm?contenttype_id=5&ContentID=8586.)使国家在新的安全议题中的重要性降低，国家依靠主权进行治理的能力面临不足，因此，只有在更大的组织形式内，在区域甚至超国家的基础上，人们的健康、福利等才能有所保障5庞中英：《广义安全、经济安全、安全合作--关于全球变化与安全问题的若干新思考》，载于《欧洲》1997年第7期。。

在此背景下，对安全威胁的应对从“统治”走向“治理”。“统治”指国家通过“获取、部署和使用军事力量”6David Held and Anthony McGrew，"The End of the Old Older? Globalization and the Prospects for World Order"，Review of International Studies，Vol.24，No.5，1998，pp.219-243.提供国家安全。相比之下，“治理”的主体更多元，除政府外，还包括非政府的公共和私人机构；除国家外，还有个人、次国家和超国家行为体协调合作，共同构成权威分享的复杂安全管理网络。7Mark Webber and Stuart Croft，et al.，"The Governance of European Security"，Review of International Studies，Vol.30，No.1，2004，pp.3-26.如北约在2009年发布的《联盟安全声明》中提出，北约要采取“结合军事和民用资源的综合方法”，加强与联合国、欧盟、欧洲安全与合作组织等国际行为体的合作，更有效地结合民事和军事资源，以应对全球化威胁的挑战。8North Atlantic Treaty Organization，Declaration on Alliance Security，(https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_52838.htm.)

3.安全机制的趋同化

冷战结束前，全球主要的安全制度往往由大国主导建立，这些制度封闭性较强，并且彼此之间存在竞争。伴随着全球化的发展，依靠单边霸权维持国际安全的传统机制在面对多样化的安全威胁时表现出应对能力不足和协调行动僵化的问题。1参见凌胜利：《联盟之后--冷战后国际安全合作新形式探讨》，载于《世界经济与政治论坛》2017年第1期。为了对全球安全进行有效治理，国际安全机制逐步向趋同化方向发展，具体表现为安全机制在《联合国宪章》下的统一和在国家间的多边协作。

首先，当前各层级的安全机制普遍承认联合国在维持国际和平与安全中的中心作用，《联合国宪章》已成为全球安全治理的共同原则和国际法依据，2参见李东燕：《全球安全治理与中国的选择》，载于《世界经济与政治》2013年第4期。联合国大会、安全理事会、人权理事会等主要机构和维持和平行动部、建设和平委员会等附属机构也成为各领域安全机制协调的中心枢纽。其次，在国家间相互依赖的背景下，大国主导的单边或双边地区性安全机制及新成立的区域性国际组织纷纷开始采取多边主义的协商原则。3参见胡宗山：《国际关系中的多边主义：概念、理论与历程》，载于《社会主义研究》2007年第4期。如美国传统的安全机制是以美国为主的双边同盟结构，中国也习惯于采取一对一的周边外交。但20世纪90年代后，中、美两国都积极提出并参与开放性的地区安全倡议，如建立上海合作组织、参加东盟地区论坛等。通过多边论坛寻找区域和全球安全治理问题的应对之策，已成为全球化社会的重要特点。4Álvaro de Vasconcelos，Between Self-Interest and a ‘Responsible -Power’ Approach，(https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/cp118.pdf.)

（二）发展的全球化趋势

1. 发展的西方化趋势

全球转型使少数西方国家在国际关系的诸多方面取得了支配地位，并在资金、市场、发展模式等方面对发展中国家产生了压倒性影响。5参见黄民兴：《试论第二次世界大战后发展中国家的经济发展道路》，载于《西北大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。二战后，发达国家将国际发展作为面向欠发达地区的关键战略，其内在的含义是前殖民地地区应遵循美欧开辟的现代化模式，沿着“进步”的线性轨迹被建立、保护和发展。6Maria Stern and Joakim Öjendal，"Mapping the Security-Development Nexus:Conflict，Complexity，Cacophony，Convergence?"，Security Dialogue，Vol.41，No.1，2010，p.11.

20世纪末，伴随着英美对自由市场经济模式的推崇，以新自由主义理论为基础的“华盛顿共识”成为西方发达国家主流的发展理念，其核心思想是自由化、私有化和市场化。当时发展中国家普遍面临严重的债务危机，西方债权国借此机会要求债务国以“华盛顿共识”为依据进行新自由主义改革。比如，拉美、非洲等地区的发展中国家在债权国的压力下按照“华盛顿共识”的要求进行了私有化改革，俄罗斯和部分东欧国家在经济转型的过程中推行“休克疗法”，进行经济自由化和私有化改革。由于西方发达国家，特别是美国是规范的新自由主义的政治和军事保证者，7Ted C.Lewellen，Dependence and Development:An Introduction to the Third World，Bloomsbury Publishing，1995，p.103.这种新自由主义模式在一定程度上就是“西方模式”“美国模式”。

2. 多源流下的发展困境

全球化导致的核心困境是不平衡和不公正问题。市场经济的全球性扩展不可避免地导致国家间，特别是南北国家间在人均收入、社会整体发展水平等方面的两极分化。8参见石斌：《秩序转型、国际分配正义与新兴大国的历史责任》，载于《世界经济与政治》2010年第12期。发达国家凭借经济和由经济优势转化而来的权力优势获得大部分的资源和收益，而大多数发展中国家结构性地被赋予了不平等的发展地位。

发展不平衡导致复杂的经济和社会问题。一是全球面临严重的贫困问题。全球有超过10亿人生活在贫民窟或非正式定居点；世界四分之一的贫困人口生活在绝对贫困条件下。9Mike Davis，Planet of Slums，Verso，2006，p.6.在全球化迅速发展的几十年里，许多发展中国家经济活动的增加并未带来对其绝对贫困水平下降的补充。10Ryokichi Hirono，"Globalization in the 21st Century:Blessing or Threat to Developing Countries"，Asia-Pacific Review，Vol.8，No.2，2001，p.40.二是全球化增强了世界各地获得产品和服务的能力，导致全球资源严重枯竭和环境恶化。有报告称，在过去的三十年里，世界上自然栖息地、森林覆盖面积和淡水动植物的数目都大量减少，1World Wildlife Fund, Living Planet Report 2008, (https://wwflpr.awsassets.panda.org/downloads/lpr2008_living_planet_report_2008.pdf.)由于缺乏监管，发展中国家更易受到环境退化的影响。

三、全球化对发展-安全联结的塑造

在“发展-安全联结”作为范式进入研究领域前，安全和发展被视为两个有着不同目标的独立部门，2David Chandler，"The Security-Development Nexus and the Rise of‘Anti-Foreign Policy’"，Journal of International Relations and Development，Vol.10，No.4，2007，p.365.发展象征着经济、进步和财富，安全意味着政治、和平、秩序和稳定。3Björn Hettne，"Development and Security:Origins and Future"，Security Dialogue，Vol.41，No.1，2010，p.49.但实践中，安全与发展紧密相连，霍布斯 就指出，“没有安全，就没有工业，没有艺术，没有文学，没有社会；最糟糕的是，会有持续的恐惧和暴力死亡的危险”4J.Jackson-Preece，Security in International Relations，University of London，2011，p.14.。全球化将非军事安全挑战、风险等概念带入安全和发展议题中，在拆解原有秩序的同时塑造了新秩序，即发展与安全之间的联结日渐紧密，安全与发展问题相伴而生、安全治理与发展治理相辅相成。

（一）发展-安全联结的缘起与发展

发展援助政治的出现，将发展、安全问题间接联系在了一起。5Rakesh Karna，Security-Development Nexus: A Review，(https://rkarna.com/2016/11/29/sec-devnexus/.)冷战结束后，由不平等、贫困等脆弱性问题导致的国家内部紧张兴起，发展不再仅由传统经济指标定义，还包括人类福祉；安全问题不仅指暴力威胁，还包括经济和社会问题。两种观念上的转变推动了“发展-安全联结”范式的生成：一是认为通过将安全和发展结合起来，可在冲突后国家、失败国家和弱国的建设工作中建立起最连贯、管理最完善的政策；6David Chandler，"The Security-Development Nexus and the Rise of‘Anti-Foreign Policy’"，Journal of International Relations and Development，Vol.10.No.4，2007，p.362.二是认为国家的长期发展需要安全，国家的持久安全需要发展。7Agnès Hurwitz and Gordon Peake，Strengthening the Security-Development Nexus:Assessing International Policy and Practice Since the 1990s，(https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/2015/06/strengthening_sec_dev_nexus.pdf.)此后，安全与发展的联结得到普遍重视，科菲·安南在联合国大会上表示“没有安全，人类就无法享受发展；没有发展，人类就无法享受安全”8Report of the Secretary-General，United Nations，In Larger Freedom:Towards Development，Security and Human Rights for All，(https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/A.59.2005.Add.3.pdf.)；联合国可持续发展目标将和平纳入发展的条件之一，认为可持续发展的实现需要解决导致暴力和不安全的因素。

近年来，发展-安全联结框架吸纳了反恐、援助、移民、性别、基建、减贫、人道主义援助、军事能力建设等议题，用于对这些领域内复杂的安全与发展关系的解读与危机预防。9Ivan Briscoe and Bibi van Ginkel，The Nexus between Development and Security: Searching for Common Ground in Countering Terrorism，(https://www.researchgate.net/publication/285547267_The_Nexus_between_Security_and_Development.)等。安全和发展都是内涵丰富且外延不断扩大的概念，这为发展-安全联结议题领域的拓展提供了源源不断的动力；同时，各议题领域提供的看待安全和发展之间互动关系的独特视角，也推动着发展-安全联结的反思与重构。

（二）经济全球化与发展-安全联结

经济全球化是全球化的起点和主要方面，经济全球化使国家间的经济相互依赖增强，提高了战争的成本，降低了存在经济联系的国家间发生冲突的可能。但与此同时，经济全球化扩大和深化了政治和经济中长期存在的不平等结构。10Gillian Youngs，"Globalized Lives，Bounded Identities:Rethinking Inequality in Transnational Context"，Development，Vol.40，No.3，1997，p.16.经济学家丹尼·罗德里克指出，全球化导致世界上的群体发生两极分化，一边是那些拥有技能和适应全球市场发展的群体，另一边则是缺少这种能力的群体。11Manfred B. Steger，Globalization:A Very Short Introduction，Oxford University Press，2009.分化致使全球不平等不断扩大，占世界人口20%的最富裕国家的收入与占世界人口20%的最贫穷国家的收入之比从196 0 年的30比1扩大为1997年的74比1。1Edward J.O’Boyle，"World Poverty，Hunger，and Disease"，in Phillip Anthony O’Hara，ed.，Global Political Economy and the Wealth of Nations: Performance，Institutions，Problems and Policies，Routledge，2004，p.270.“按照目前的增长速度，世界上大多数贫穷国家都无法缩小和富裕国家之间的差距。”2John T.Passé-Smith，"The Persistence of the Gap Between Rich and Poor Countries:Taking Stock of World Economic Growth，1960-1993"，in Mitchell A.Seligson and John T. Passé-Smith，eds.，The Political Economy of Global Inequality，Lynne Rienner Publishers，1998，p.34.

经济不平等还可能导致大规模的社会排斥，即处于全球发展最底层的国家和人民在自由主义的经济发展模式下无法获得更加发达的国家所拥有的机会和生活方式，3Peter Uvin，"Global Dreamers and Local Anger: From Structural to Acute Violence in a Globalizing World"，in Mary Ann Tetreault and Robert A.Denemark，et al.，eds.，Rethinking Global Political Economy: Emerging Issues，Unfolding Odysseys，Routledge，2003，pp.152-155.当边缘群体的贫困、遭受的歧视和受到的动员到达一定程度后，暴力就会发生：一方面，边缘群体为了在资源短缺的环境下赢得竞争，采取暴力竞争手段的可能性会增加；4Milton Schwebel，"Job Insecurity as Structural Violence:Implications for Destructive Intergroup Conflict"，Peace and Conflict:Journal of Peace Psychology，Vol.3，No.4，1997，p.340.另一方面，贫困和不平等的现状可能引发边缘群体对更弱势群体的暴力行为。

（三）政治全球化与发展-安全联结

政治全球化是经济全球化问题在政治层面上的集中反映，5参见路红亚：《论政治全球化对当代中国政治文明建设的双重效应》，载于《求实》2007年第6期。政治全球化的直接后果是将国家置于复杂的全球背景之中：全球化一方面加深了国家间的联系，使一国的政治和发展同国际社会的状况日益紧密地联系在一起，另一方面也使得国家越来越难以仅仅依靠主权的力量对跨国风险进行监管，而这些风险在缺少有效的全球治理的情况下会对最脆弱主体的安全构成威胁。

政治全球化将占据主导地位的国家的部分权力向三个方向让渡：“向下”分散到地方或社会团体，“向上”转移至国际组织等超国家机构，“向侧面”扩散到私人和志愿行动者。6R.A.W.Rhodes，"Foreword: Governance and Networks"，in Gerry Stoker，ed.，The New Management of British Local Governance，Palgrave Macmillan，1999，p.xxiii.非国家行为体依靠各自的资源、信息和能力参与到安全和发展事务之中，成为安全和发展的提供者，形成了“异阶（heterarchy）”而非“等级（hierarchy）”式的治理结构。7参见王伟光：《把治理引入国家安全领域--安全治理研究评介》，载于《国际关系研究》2014年第1期。在积极意义上，多元的治理体系有利于为实现“人类安全”而创造一个全球性社区，整合横向（各国家）和纵向（各层级）的力量应对全球性问题，推动全球可持续的安全。在消极意义上，多元意味着分散，由于行为体的利益和偏好不同，且缺少外部的协调和监管，不同主体进行发展-安全治理的行动有可能相互冲突，外部权威对脆弱地区的安全与发展的干预也会更加频繁和强烈。

四、政治化时代的发展议题

当前，诸多全球性挑战兼具安全与发展属性，这意味着为实现可持续的安全，人类应采取预先手段来规避风险。伴随这一观点而来的是普遍的政治化趋势，即国家为减轻风险的后果，将越来越多的议题升级为政治议题。在政治化时代，发展既是工具，影响着政治形势；发展也是目的，正逐渐成为政治的重要内容。

（一）发展政治化的趋势

政治化是一个多层次的概念，首先，从过程来看，政治化是指低级政治向高级政治转移的过程。8Stephanie Anderson and John Williams，The Security of Development Policy or the Developmentalization of Security Policy?Legitimacy，Public Opinion，and the EU External Action Service，(https://core.ac.uk/download/pdf/148876166.pdf.)因此，发展政治化描述的是发展议题被赋予政治价值的过程。杰西卡·马修斯认为，当前的全球性发展显示，对国家安全的定义需要拓展到包括资源、环境、人口等议题。9Richard Ullman，"Refining Security"，Foreign Affairs，Vol.8，No.1，1983，p.162.这一方面是因为贫困、难民、发展不平等等发展问题直接冲击着世界各国的安全，使发展问题本身趋于政治化；另一方面，环境恶化、资源短缺、卫生疾病等发展议题随全球化的发展而具有跨国性，要求全球治理，使对发展的管理也日益政治化。

其次，从结果来看，发展政治化是为了使发展服务于安全目的。1Council of the European Union，"A Secure Europe in a Better World:European Security Strategy"，Brussels，December 2003，p.1.具体表现为：一是发达国家对发展中国家的援助，安全目的优先于发展目的，对安全问题的投入大于直接解决发展问题的投入，如加拿大的对外援助政策由关注减贫转向了人类安全目标，2Ngaire Woods，"The Shifting Politics of Foreign Aid"，International Affairs，Vol.81，No.2，2005，p.407.英国在援助战略中明确提出要在英国国家安全感兴趣的领域增加援助的主要目标；3Sasha Jesperson，Rethinking the Security-Development Nexus，Routledge，2017，pp.15-16.二是20世纪90年代，“人道主义干预”作为发展援助新的话语，旨在通过将外部力量强制介入国内发展危机促进民主和善治，本质上是将发展中国家的发展问题纳入发达国家的安全风险之中。

在实践中，国际发展问题已表现出明显的政治化趋势。澳大利亚、加拿大和英国对双边援助的评估表明，“脆弱和受冲突影响的国家”受到主要援助国越来越多的重视；4AusAID，Independent Review of Aid Effectiveness，(https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/independentreview-of-aid-effectiveness.pdf.)；Canadian International Development Agency，CIDA’s Aid Effectiveness Action Plan，(https://publications.gc.ca/site/eng/376983/publication.html.)；Department for International Development，Bilateral Aid Review，(https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/214110/FINAL_BAR_20TECHNICAL_20REPORT.pdf.)发展援助委员会对“冲突、和平与安全”部门的援助承诺从2004年的不到10亿美元上升到2009年33亿美元的峰值。5OECD，Query Wizard for International Development Statistics，(https://stats.oecd.org/qwids/.)“9·11”事件以来，美国、英国、法国等主要国际援助国纷纷将发展援助资金投向发展中国家的安全部门改革、地区维和和非洲大陆的“稳定”任务。6Stephanie B.Anderson，Crafting EU Security Policy:in Pursuit of a European Identity，Lynne Rienner，2008.正如政府发展援助研究协会总干事罗斯·芒廷所说的那样，“援助越来越多地受到捐助者政治、经济或军事目标的驱动，而不是优先考虑受援国的需求。”7Stephanie Anderson and John Williams，"The Securitization of Development Policy or the Developmentalization of Security Policy? Legitimacy，Public Opinion，and the EU External Action Service"，European Union Studies Association Conference，Boston，2011，p.4.

（二）发展政治化的逻辑

1. 政策工具

在全球化时代，“人的安全”作为新的安全观被提出，打破了以国家为唯一安全主体的传统安全观。8参见柳建平：《安全、人的安全和国家安全》，载于《世界经济与政治》2005年第2期。这把对安全的界定从对国家领土的威胁拓展到一国对其国界外的人民的影响上，将“失败国家”和“脆弱国家”视作全球性的安全问题；同时，把安全问题延伸到军事领域之外，使“善治”和“国家建设”成为发达国家影响欠发达国家的政治工具。如2000年欧盟同非洲、加勒比海和太平洋岛国地区国家签订的《科托努协定》，将欧盟向非加太地区国家提供援助写入法律，强调“以政治和安全为重点的改革目标”，在援助政策中附加了民主、善治和人权领域的政治条件，代表欧盟以非政治化为特点的援助向政治化援助的转变。9Amelia Hadfield，"Janus Advances? An Analysis of EC Development Policy and the 2005 Amended Cotonous Partnership Agreement"，European Foreign Affairs Review，Vol.12，No.1，2007，pp.41-43.20 03年，欧盟发布的《欧洲安全战略》，认为全球安全包含了从食品和人类安全到失败国家的广泛问题，为此，欧盟需采取“从军事力量到外交接触、贸易关系、发展援助和人道主义援助”10Wil.Hout，Between Development and Security: The European Union，Governance，and Fragile States，(http://publishing.eur.nl/ir/repub/asset/%2017881/10Asia%20Research%20Centre%20WP153.pdf.)等多种手段来实施其安全政策。

受援国出于政治目的，也会将发展问题政治化。比如，上世纪90年代，乍得的代比政权依靠法国的军事援助来维持和扩大其权力，2008年，法国说服欧盟及后来的联合国向乍得派遣维和部队，解决乍得东部的人道主义问题，但欧洲官员指出，这一举措实际上是法国对代比政权的支持计划，1David Styan，"EU Power and Armed Humanitarianism in Africa: Evaluating ESDP in Chad"，Cambridge Review of International Affairs，Vol.25，No.4，2012，pp.651-668.代比借援助之机购买法国的武器，加强乍得的安全机构，使其能够建立和维持非洲法语国家中最大的军队。2"The Short，Sad History of Chad’s‘Model’Oil Project"，New York Times，12 February 2007;Scott Pegg，"Chronicle of a Death Foretold:The Collapse of the Chad-Cameroon Pipeline Project"，African Affairs，Vol.108，No.431，2009，pp.311-320;Jonathan Fisher，David M.Anderson，"Authoritarianism and the Securitization of Development in Africa"，International Affairs，Vol.91，No.1，2015，p.137.

2. 利益分配

发展的政治化还遵循利益分配的逻辑，这种利益的协调与分配发生在援助国内部以及援助国与受援国之间。首先，发展政治化为援助方内部利益协调提供场域。比如，上世纪末欧盟委员会开始关注非洲冲突问题，强调发展在预防和管理非洲冲突中发挥着关键作用。但是，在欧盟内部，贸易总司希望捍卫欧盟的商业利益，外交总司希望提高欧盟的安全、对外关系和国际知名度，而发展总司则致力于促进非洲、加勒比海和太平洋岛国地区国家的繁荣，各部门都希望获得额外资源和自主权。为解决协调问题，欧盟安全委员会、欧盟委员会和欧盟成员国就欧盟在非洲安全领域的政策进行了共同思考，通过《欧盟非洲战略》对欧盟在非洲的整体战略进行了规定，其中包括安全与发展领域；20 07年，欧盟启动稳定工具（Instrument for Stability）计划，旨在采用全面的方法帮助建立地方能力，以应对全球性威胁和由于管理不善和发展不足造成的危机后的局势。

发展的政治化还涉及援助国与受援国之间的利益分配。在利益一致的情况下，发展中国家不仅被动地受益于发展的安全化，还会有意识地在国家发展战略和政策中赋予援助国干预行为合法性，从而使发展的政治化在双向的联系中得到循环、扩大和强化。比如，东南亚国家由于无力承担难民保护的责任，将难民“安全化”为非法移民，并随后采取低成本且更高效的安全手段加以打击，发达国家针对难民的援助行为也因此升级为安全政策，澳大利亚就与许多东南亚国家建立了应对非法偷渡、贩运人口等问题的合作机制。3参见陈宇：《东南亚非法移民治理中的“安全化”问题- -以“巴厘进程”为中心的研究》，载于《学术论坛》2020年第6期。

五、安全化时代的安全议题

安全是高级政治领域中最重要的议题，同时也是推动发展-安全联结议题范围拓展的最终驱动力量。4Stephen Brown and JörnGrävingholt，"Security，Development and the Securitization of Foreign Aid"，in Stephen Brown and JörnGrävingholt，eds.，The Securitization of Foreign Aid，Palgrave Macmillan，2015，p.2.全球化将国际关系中“威胁”这一基本概念复杂化：威胁的指涉对象既重视传统的国家安全，又强调个人安全、人类安全；威胁的内容既以军事安全为重，又潜在的包括广泛的经济、社会、环境安全。全球化扩大了安全的范围，5Victor D.Cha，"Globalization and the Study of International Security"，Journal of Peace Research，Vol.37，No.3，2000，p.394.“使安全威胁变得难以识别、定位、预测和衡量”6Lawrence Freedman，"International Security: Changing Targets"，Foreign Policy，No.110，Spring 1998，p.56；Wolfgang H. Reinicke，"Global Public Policy"，Foreign Affairs，Vol.76，No.6，1997，p.134.，加速世界进入安全化时代。

（一）安全化的议题延伸和深入发展

冷战时期，美苏两大阵营之间的对抗局势使这一时期内的安全议题集中于军备竞赛、核战争、武装冲突等军事问题之上。冷战结束后，高级政治问题趋于稳定，低级政治问题则受全球化的推动逐步上升。90年代初就有学者指出，“‘安全’概念必须包括针对对于人类生存和福祉的所有重大威胁，而不仅是军事威胁。”7任晓：《安全--一项概念史的研究》，载于《外交评论（外交学院学报）》2006年第5期。1994年，联合国开发计划署发布《人类发展报告》，指出“职业安全、收入安全、健康安全、环境安全、免受犯罪侵害的安全是全世界人民对安全问题新关注的焦点”8UNDP，Human Development Report 1994，(https://hdr.undp.org/system/files/documents/hdr1994encompletenostatspdf.pdf.)。近年来，越来越多的发展议题开始进入安全化的进程之中，比如资源短缺1尚锋、刘若楠：《湄公河水资源问题安全化的路径及动因--以越南为例》，载于《南洋问题研究》2021年第4期。、性别议题2参见李英桃、王海媚：《性别议题安全化研究--基于妇女、和平与安全议程的案例分析》，载于《国际安全研究》2023年第3期。、科技议题3参见宋黎磊、戴淑婷：《科技安全化与泛安全化：欧盟人工智能战略研究》，载于《德国研究》2022年第4期。等纷纷被视作存在性威胁，并被纳入安全议程之中。

安全议题在范围上的扩展反映着安全化在程度上的深入和范式上的转变。一是安全化的发展将安全的指涉对象从国家拓展到个人和国际体系层次，这意味着对安全的管控超出了国家范畴，干预主义是否合乎当前国际秩序的规范和法律的规定成了模糊问题。二是安全化的发展将安全内涵延伸至一切可能被建构的领域，安全化成为某种威胁被接受的过程，因而具有可建构性。这可能导致“泛安全化”困境，使行为体为追求绝对安全状态而对安全议题进行无限制扩充；同时，也可能致使重要的安全问题被人为降级，通过“去安全化”将安全议题挪出安全议程，4Ole Waever，"Securitization and Desecuritization"，in Barry Buzan and Lene Hansen，eds.，International Security，Volume Ⅲ Widening Security，Sage Publications，2007，pp.75-90.将其降至公共问题，使之可通过非军事化、非特别程序的路径加以解决。5参见余潇枫、张伟鹏：《基于话语分析的广义“去安全化”理论建构》，载于《浙江大学学报（人文社会科学版）》2019年第4期。

（二）安全化的逻辑迭代

1. 更广泛的议题触点

在安全化时代，越来越广泛的非安全议题被赋予安全意义，进入安全化进程。一是被安全化的议题不断具体化。如在交通运输领域，欧盟在开始阶段仅强调互联互通关键性资产的安全意义，但近年来，欧盟不断扩充互联互通资产清单并将其纳入安全审查范围，内容涵盖了实体和虚拟的关键基础设施、关键技术、关键原材料、敏感信息的获取及媒体的自由化和多元化，6参见刘作奎：《欧盟互联互通政策的“泛安全化”及中欧合作》，载于《理论学刊》2022年第1期。反映出安全化时代人们对安全问题的敏感程度的增加。

二是许多新兴议题正被安全化。网络空间是当今世界科技变革的代表性领域，早期学者们对网络空间的安全意义重视程度较低，7Barry Buzan，Ole Wæver，et al.，Security: A New Framework for Analysis，Lynne Rinner，1998，p.25.上世纪90年代末，网络空间开始被安全化，冷战结束后各类网络安全战略的重心在保护数字隐私、促进经济贸易及抑制网络犯罪上，随着技术的发展，关键信息基础设施、5G、人工智能等议题也逐步进入各国的安全化议程中。

2. 更泛化的“言语-行为”机制

在安全化理论中，“言语-行为”构成了安全化的核心机制，8Ole Waever，"Securitization and Desecuritization"，in Ronnie D.Lipschutz，ed.，On Security，Columbia University Press，1995，pp.46-86.通过对存在性威胁进行话语建构，一个议题就被贴上了安全标签，可以主张行使特殊权利、动用资源来抵御和消除威胁。9参见崔顺姬：《区域安全复合体理论--基于“传统安全”和“人的安全”视角的分析》，载于《浙江大学学报（人文社会科学版）》2008年第1期。当前，全球性挑战增加，使得国家对安全化的建构更加敏感。一方面，非安全议题更易于被建构和接受为安全议题。比如，美国将中国的人文交流活动建构为对他国施加影响力的政治行动，并配合采取政治手段遏制被安全化了的人文交流活动。10参见毛维准、王钦林：《大变局下的中美人文交流安全化逻辑》，载于《国际展望》2021年第6期。当人文交流的安全意义通过“言语-行为”得以建构并获得合法性后，话语的消极影响会蔓延至其他行为体，导致西方社会对中国产生普遍质疑。11参见邢丽菊：《推进“一带一路”人文交流：困难与应对》，载于《国际问题研究》2016年第6期。

另一方面，客观存在的安全问题更易于被建构和接受为具有政治意义的安全威胁。比如，流行性疾病原本就是对国家安全造成威胁的因素之一，但新冠肺炎疫情暴发后，传染性疾病在多方构建下成为了危及国家安全的外部威胁。世界卫生组织秘书长谭德赛使用“恐惧、战斗、威胁”来描述同新冠病毒的斗争，12WHO, WHO Direct-General’s Opening Remarks at the Media Briefing on COVID-19，(https://www.who.int/directorgeneral/speeches/detail/who-director-general-s-opening-r%20emarks-at-the-media-briefing-on-covid-19-11-march-2020.)世界各国领导人也称其为“危险”“威胁”和“令人担忧”的现象，1Thomas Noto Suoneto，Securitization of COVID-19 and its Implications to Global Security，(http://www.cornellpolicyreview.com/securitization-of-covid-19-and-its-implications-to-global-security/?pdf=6021.)为推动这一议题超越卫生领域、进入安全领域提供依据，也为各国在“紧急情况”下对公共卫生问题采取政治干预提供了合法性。2Thomas Noto Suoneto，Securitization of COVID-19 and its Implications to Global Security，(http://www.cornellpolicyreview.com/securitization-of-covid-19-and-its-implications-to-global-security/?pdf=6021.)

六、结语：全球议题政治的重塑

全球化作为切实在政治、经济、科技等诸领域开展的历史事实，深刻地改变了全球社会的客观环境；与此同时，全球化作为一种动态的、时空性的视角，也为诸如发展、安全这样的议题政治提供了重塑的动力。

一方面，国际政治研究下沉到具体的议题领域，带来议题政治与国际政治的融合。全球化在时间和空间上的延伸不仅让广泛的议题因具备了跨国属性，并在“政治化”与“安全化”的审视下不断被纳入国际政治的范畴；还使非国家和次国家行为体通过议题政治获得了参与国际政治的能力，国内、区域、国际各层级也在议题政治的勾连下相互复合。另一方面，议题政治越来越以国际政治，特别是大国政治为根本指向。全球化导致越来越多的国内议题国际化、功能议题政治化，议题作为政治工具的属性越发显著，议题的生命周期也越来越成为大国竞争力量消长的反映。伴随着全球化的深入发展，议题越来越成为国际政治的前沿与重点，它们是大国政治的必争之地，也是大国塑造国际秩序的有力抓手。

当前，世界正处于“百年未有之大变局”，议题的创造和发展、议题间的联结和互动以及议题对世界秩序的影响尚处于变动之中。发展与安全作为当前国际关系中最为重要的议题领域，在某种程度上构成了国际体系发展的基本线索；而发展-安全联结，因其本身所具备的强大的议题吸附能力，能够将更多样的议题吸纳其中，造就更加复杂、庞大的动态网络。为了有效应对世界各国依托议题政治开展的战略竞争，首先，我国应保持对议题政治的敏感性，以发展-安全联结的视角对非传统安全领域的潜在议题进行考察，避免在具体议题政治化的初期处于被动状态。其次，我国应加强设置议题政治的能力。议题政治并非对具体事项的“就事论事”，当议题进入政治领域，就与价值、认同、制度、权力等国家能力的重要要素相关，因此，我国需要增强选择议题、设置议题、定义议题以及建设议题的能力，以议题为抓手塑造我国的影响力和领导力。