高校预决算偏离与衔接研究

徐玲玉　孙海涛

［摘 要］在高校财务工作中，预决算管理工作至关重要。预决算之间的偏离可以在一定程度上反映高校财务管理工作的状况。因此，研究预决算偏离对于提高资金使用效率、促进资源合理配置以及完善内部控制有着重要意义。文章选取30所山东省属公办本科高校2019—2021年的预决算数据作为研究样本，探讨《中华人民共和国预算法》最新修订版及《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》实施以来高校财务预决算的差异性变化，从事前、事中、事后三个阶段对高校预决算偏离的产生原因进行分析，并提出缩小高校预决算偏离的对策建议。

［关键词］高校预决算；偏离；偏差率；衔接

［中图分类号］ G64 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 2095-3437（2023）18-0008-06

党的十九大报告提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。随着2018年《中华人民共和国预算法》（下文简称《预算法》）的重新修订以及2019年新《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（下文简称新《政府会计制度》）的实施，新的制度法规对预算编制和执行有着更为严格和细致的要求。新《预算法》突出了预算的完整性，强调政府全部收支要纳入预算管理；同时要遵循预算公开原则，进一步明确了部门预决算公开主体，细化公开内容，规定公开时间；强调在预算执行中应当遵守相关规定，严格预算执行，确保预算执行的合理性和规范性，加强监督并对支出情况开展绩效评价。

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》指出，强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力。要把绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，实现预算与绩效管理一体化运行，进而缩小预决算偏离。预决算偏离过大会影响高校财务工作的稳定性，降低财政资金使用效率。因此，研究预决算偏离、做好预决算衔接对高校发展很重要。

一、文献综述

近年来，我国诸多学者开展了预决算方面的研究。高培勇认为预决算偏离是指经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异，也可以将其称为“预决算差异度”[1]。陈志刚等全面分析和归纳了中国政府预算偏离的典型特征，发现预算偏离的影响因素主要与预算管理、财政管理体制以及外部监督等相关[2]。刘世红以政府会计制度改革为出发点，研究分析了S大学2015—2019年的预决算偏离度，发现收支预决算偏离度没有因为新《政府会计制度》的实施得到有效改善，并提出高校必须结合新会计制度继续加强预决算管理，提高财务管理水平[3]。杨波等通过对湖北省属公办本科高校2016—2020年的预决算偏离度进行了分析，发现收入偏离度明显高于支出偏离度，超收现象普遍且超支与短支并存，建议各高校在决算报告中增加对预决算偏离度的分析[4]。郭欣对陕西省2所“双一流”高校2017—2019年的预决算偏离度进行了分析，针对收入分项偏离度较高、项目支出比例差异度较大、会计核算不规范等问题，认为应当加强高校收入规范化管理，建立全过程跟踪管理机制，提高会计核算规范性[5]。

现有的文献从预决算偏离的提出、预决算偏离的原因以及高校预决算偏离问题等多个角度展开了研究，为高校预决算研究打下了坚实的基础，但同时也存在一些不足。比如大部分的研究还是集中在政府部门及其所属行政事业单位，对高校层面的预决算偏离研究较少；现有的研究大都没有对收入及支出的细分项目进行分析，仅仅对收入和支出整体的偏离度进行了研究。本文拟将收入与支出项目进行细分，对预决算偏离进行深入的定量分析，找出偏离的原因，提出改进的建议。

二、研究样本、研究设计与数据来源

（一）研究样本

截至2022年12月，山东省共有44所省属公办本科高校。因為山东警察学院、山东第一医科大学等警察类、医学类高校的管理体制与办学性质等与其他高校有所不同，本文选取不包含这2类高校的30所山东省属公办本科高校作为研究对象。

（二）研究设计

本文中的收入分为财政拨款收入及非财政拨款收入，其中，财政拨款收入按照资金性质分为一般公共预算和政府性基金收入，非财政拨款收入按照资金来源分为上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入。支出分为基本支出及项目支出，其中，基本支出包括人员支出和日常公用支出。

在偏差率指标设计方面，用公式表示为：

预算执行偏差率=（决算数-预算数）/预算数×100%

预算收入执行偏差率=（决算收入数-预算收入数）/预算收入数×100%

预算支出执行偏差率=（决算支出数-预算支出数）/预算支出数×100%

（三）数据来源

本文计算偏差率使用的数据取自上述30所高校2019—2021年在其官网公开发布的预决算报告。

三、研究结果分析

（一）预算收入执行偏差率

本部分将各收入项目按年度分别计算山东省属公办本科高校偏差率的均值与方差，探究各项目偏差率的变化趋势与各高校偏差率水平的离散程度。除了事业收入偏差率表现出2020年最高，其他3项收入的偏差率均表现为2020年最低、2019年最高，其中，其他收入偏差率最高，各项目偏差率都为正数，即收入决算数均大于收入预算数（详见表1）。

由于其他收入影响因素多样，许多因素无法预测（如非同级财政拨款），因此编制难度较大，偏差率较高。此外，大部分收入项目2019年偏差率最低的原因是2019年起山东省属公办本科高校的部分科研资金（该部分资金原为年中追加财政项目拨款）由国库拨款改为直接拨至各高校银行账户，导致财政拨款收入偏差率降低，本年收入偏差率随之降低。2021年，山东省财政年中追加多项财政拨款，且金额较大，导致该年财政拨款收入偏差率上升。

（二）预算支出执行偏差率

本部分同样将各支出项目按年度分别计算山东省属公办本科高校偏差率的均值与方差。本年支出偏差率尽管在2020年为负值，但偏差率整体处于逐年下降的趋势，这一点与本年收入的变化趋势有所不同。从资金性质及支出内容来看，基本支出偏差率的变动趋势同本年支出一致，财政拨款支出、项目支出及政府采购支出的偏差率均呈波动变化趋势。从偏差率的绝对值来看，财政拨款支出、项目支出及政府采购支出的偏差率较高，且绝对值均高于本年支出偏差率，说明这3项是造成预算支出执行偏差率较高的主要原因，同时也是降低预算支出执行偏差率需要重点努力的方面（详见表2）。

其中，项目支出偏差率较高的原因是很多高校执行较为宽松的科研经费管理制度，导致科研经费滥用。受人为疏忽、经费预算拨付延迟等主客观原因的影响，高校政府采购计划性不强、采购方式随意变化，预算支出执行偏差率较高。

（三）高校预决算偏差率分析

1.各高校收入项目偏差率分析

本部分以上述30所高校2019—2021年这3年的收入偏差率为基础，按各收入项目计算均值偏差率，以反映高校这3年收入偏差率的平均水平。总体来看，这30所山东省属公办本科高校本年收入的偏离程度各不相同，青岛农业大学、山东财经大学和滨州学院的偏差率均超过20%，而山东农业工程学院、齐鲁工业大学和青岛大学的偏差率不足1%。财政拨款收入整体的偏差率较低，各高校偏差率均为正值，说明超收现象比较普遍，其中，青岛农业大学和山东艺术学院的偏差率较高。部分高校事业收入偏差率为负值，说明高校事业收入超收与短收现象并存，其中，滨州学院的偏差率高达39.90%。各高校其他收入偏差率普遍较高，且偏离水平参差不齐，其中，山东财经大学其他收入偏差率高达998.73%，而山东艺术学院仅为7.96%，部分高校甚至是负数（详见表3）。

经分析发现，上述高校中，青岛农业大学对“双一流”建设工程、高校协同创新等经费估计不当，导致超收严重，使其本年收入偏差率较高；山东艺术学院因申博资金大幅度增加导致经费估计不当，使其财政拨款收入偏差率较高；滨州学院由于2020年横向科研收入大幅增加，导致其事业收入偏差率较高；山东财经大学因非同级财政拨款扶持资金大幅增加，导致其其他收入偏差率过高。总体来看，各高校收入偏离水平不一，存在较大差异。

2.各高校支出项目偏差率分析

本部分以上述30所高校2019—2021年3年的支出偏差率为基础，按各支出项目计算均值偏差率，反映这些高校3年来偏差率的平均水平。与本年收入相比，各高校本年支出的偏差率负值较多且差异较大，说明本年支出也存在着超支短支并存的情况。除了山东财经大学，其他高校基本支出偏差率普遍较低且整体偏离水平较为稳定，30所高校中有24所高校偏差率的绝对值小于10%。项目支出偏差率分布区间较广，说明各高校项目支出偏离水平差距明显。这3年，政府采购支出整体偏差率逐年降低且各高校偏差率差距也逐步缩小，呈现出比较良好的趋势。但仍有个别高校需加强对这方面的管理，比如滨州学院和山东青年政治学院。

经分析发现，上述高校中，山东财经大学因非同级财政拨款扶持资金增加，支出相应增加，导致各支出项目偏差率全面变高。山东政法学院因年中临时追加了支持地方高校改革发展中央专项资金等资金项目，导致其支出项目偏差率全面提高。滨州学院因临时性政府采购工程支出大幅增加，导致其政府采购偏差率过高。总体来看，科研项目的进展、年度中期各种扶持资金的追加以及政府采购项目的变化导致支出发生较大的偏离。

四、高校预决算偏离问题的成因分析

（一）预算编制不够完整，预算编制办法不够科学

由于新《预算法》的实施是为了规范政府收支行为，因此高校很难直接将其作为预算编制的参考。高校财务人员在编制预算时，未对各项收入的可行性进行逐项分析，没有将未来一些不明确、不清晰的收入（如科研經费、其他收入等）纳入收入预算编制。

部分高校对零基预算认识不足，仍然采用单一的增量预算编制方式。此外，因零基预算编制要求较高，且过程复杂，需逐项审议预算期内各项支出的必要性、合理性，确定预算金额，运行成本较大，该方法在实际使用时往往被大打折扣，预算编制的科学性降低。

（二）预算执行刚性不足

很多高校把重心放在前期预算的编制过程，错误地将预算编制完善与预算作用发挥高度关联在一起，存在“重视编制、轻视执行”的情况，忽视了预算执行的实际情况，进而造成预算执行过程中刚性不足的状况。

（三）预算监督机制不够完善

很多高校缺乏相关监督管理机制，不能做到智能预警和动态调配。项目责任未落实至具体负责人，职能部门无法对二级学院具体预算执行情况进行实时跟踪，存在年底突击花钱的情况，不仅造成严重的预决算偏离，还大大降低了资金的使用效率。目前山东省属公办本科高校采用统一模板、统一时间进行预决算公开，但公开报告中缺少对相关情况的详细分析，不利于开展预决算监督工作。

（四）预决算绩效评价体系不够健全

评价体系对于评价高校预算执行情况意义重大，很多高校缺乏全面预算绩效管理的意识和健全的评价体系，导致预算结果无法进行有效对比，难以发现各部门在预决算工作中存在的不足。

五、高校预决算偏离问题的应对措施

（一）预算编制方面的改进措施

一是制订合理的预算编制原则。高校应加强财务人员培训，以适应新《政府会计制度》及新《预算法》的最新要求，进而将其更好地贯彻落实到高校工作中。高校要将预算编制与预算执行结果相关联、与资产配置相结合，编制合理的预算方案；减少财政预算误差，获取多方面相关信息，对各项收入的可行性进行逐项分析，使预算方案更加全面、科学。二是组合运用预算编制办法。单一的预算编制办法有着较大的局限性，每种预算编制办法有着相应的优缺点和特定的适用范围，高校应摒弃单一的预算编制办法，结合自身财务人员素质、内部管理等实际因素，将多种预算编制办法进行有机结合，形成“以零基预算为主、弹性预算和滚动预算为辅”的预算编制办法。

（二）預算执行方面的改进措施

一是年度预算一经批准，不得随意变更或调整，各高校应明确预算调整的流程，严格预算执行。二是尽量压缩预算结构与支出结构二者间的弹性空间，缩小预算执行过程中的可操作空间，进而增强执行刚性。三是将具体的执行责任落实到部门及项目负责人，细化负责人义务，实行责任人问责制。

（三）预算监督方面的改进措施

加大监督力度，建立财务公开监督机制，确保事前、事中和事后监督的连续性。政府主管部门可以设立财务公开监管机构主管此项工作，制订详细的监管制度。继续完善财务信息公开机制，综合运用多种有效技术手段，将预决算报告等财务信息清晰地展现出来，真正发挥财务公开的监督职能。

（四）预决算考核评价方面的改进措施

一是建立健全预算考核制度，树立全面预算绩效管理的意识，确定具体的预算管理目标和指标，建立一套科学的评价体系。二是建立激励机制，合理运用考评结果，对表现优秀的单位、部门和个人进行奖励，同时对表现不佳的进行惩罚，进一步提高预算执行效率和质量。三是不断改进和完善预决算管理机制，根据实际情况进行调整和改进，提高预决算管理的科学性和有效性。

六、结语

综上所述，新《预算法》以及新《政府会计制度》实施3年来，山东省属公办本科高校预决算管理水平有所提升，但其预决算仍存在较大的偏离。这些高校应规范预算编制的原则、采用科学的编制办法、加强预算执行的刚性约束、完善预算考核评价机制并实施全过程的预算监督，以进一步降低预决算偏差率，使其维持在合理的范围，从而提升高校预决算管理水平，促进资源合理配置的实现，提高资金使用效益。

［ 参 考 文 献 ］

[1] 高培勇.关注预决算偏离度[J].涉外税收，2008（1）：5-6.

[2] 陈志刚，吕冰洋.中国政府预算偏离：一个典型的财政现象[J].财政研究，2019（1）：24-42.

[3] 刘世红.政府会计制度下高校降低预决算偏离度的路径探讨[J].商业会计，2021（11）：106-109.

[4] 杨波，林娇娇.湖北省属公办本科高校预决算偏离问题研究（2016—2020）[J].教育财会研究，2022，33（3）：3-10.

[5] 郭欣.高校预决算衔接问题及优化策略探讨：以陕西省为例[J].行政事业资产与财务，2022（11）：64-66.

［责任编辑：庞丹丹］