乡村振兴背景下农村基层组织减负现状及建议初探——基于广西的观察和思考

（广西民族大学政治与公共管理学院 广西，南宁 530000）

1 问题的提出

农村基层组织是贯彻落实党中央国务院决策部署的“最后一公里”，是党和政府联系群众的纽带，是全面推进乡村振兴的重要力量。党的二十大报告中提出的“全面推进乡村振兴”、“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”、“扎实推进依法行政”[1]等重要指示，表明了党中央对乡村治理和村民自治的一贯重视，也为农村基层组织减负提供了新的科学指引和根本遵循。“上面千条线，下面一根针”，负担重、压力大的行政任务下派，文山会海的反弹回潮，形式繁杂的表格检查，都在消耗着村干部服务村民的时间和精力，官僚主义、形式主义的蔓延还严重影响了党的形象和党群干群关系。党的十八大以来，习近平总书记多次对基层减负工作做出指示，强调要为基层干部松绑减负。2019 年中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，强调要破除形式主义、官僚主义，切实为基层减负、注入活力[2]。2022 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》，聚焦了长期以来困扰村级组织减负的难点和堵点靶向施策[3]。

全面推进基层减负至今，各地积极响应习近平总书记的重要指示精神和党中央国务院的决策部署要求，通过完善制度、建立机制、应用技术等举措推进基层减负，取得了一定效果，但整体上看，仍与政策要求以及基层干部群众的期盼有一定距离[4]。在广西部分农村社区的走访中发现，当前农村基层组织减负仍存在问题和困难，需要从村级工作的实际出发，统筹推进农村基层组织减负。

2 研究动态梳理

基层减负是根据我国社会治理的实际提出的，是国内学界关注的热点议题之一，现有的研究既涵盖理论层面的讨论，也有实践层面的操作建议。

有关减负的解读。李梅[5]认为基层负担指科层压力，不仅给农村基层组织带来了行政负担和官僚主义，还使得农村干部负担加重、积极性受挫，还面临着脱离群众的风险。颜昌武等认为减负包括质和量，要把合理的工作按照合理的时间结构来分配：质即精简工作机制，在有限的时间办更多的事；量即减轻负担和压力[4]。

有关负担根源的分析。一是机制不完善导致的事务叠加，卢福营等[6]认为许多职能部门和农村组织存在职责和功能重叠，李滢[7]认为基层评价机制中的痕迹管理过度强调“留痕”，使村干部用于解决实际问题的时间和精力被大量分散。二是行政化与官僚化倾向，一方面，杨华[8]指出上级通过发文办会将工作转移给村级来逃避责任、转嫁压力；另一方面，张国磊等[9]指出，村干部在压力型体制下会根据自身利益诉求或规避问责的需要而去优先执行上级摊派的高指标任务。三是顶格管理思维的影响，仇叶[10]指出各级政府采用顶格管理的方式，以高标准要求基层组织，但农村条件有限，只能以形式主义来应付考核。

有关优化减负的建议。一是设立科学的体制机制、厘清机构职能，吴海红等[11]指出基层负担源于上下级职能不对等，要理顺权责并确保资源和权限随事下沉，陈家刚等[12]认为科学的考核机制能够促进村干部回归本职，减少在考评上花费的时间。二是破除官僚主义、形式主义的影响，马雪松[13]认为精文减会可以树立务实作风以减轻负担。三是破除顶格管理思维，周芳名[14]认为应给村干部足够的空间发挥主动性，上级只需适时的监督。

3 广西农村基层组织减负现状及存在的问题

3.1 广西农村基层组织减负现状与成效

广西根据党中央国务院的决策部署，对农村基层存在的工作负担问题进行整治，研究制定一批政策措施，建立区、市级专项工作机制，形成上下联动的整治合力，农村基层组织减负工作取得一定进展。

一是精文减会、整合电子政务系统。通过控制总量、精简流程、统筹合并等做法，压减了印发文件、报表填报和召开会议的数量。整治电子政务形式主义，整合清理了一批政务app、微信公众号和工作群。在全国率先建立脱贫攻坚大数据平台系统，实现脱贫攻坚多项工作的电子化和信息共享。

二是改进督查考核。按照分类管理、压实责任、优化流程的原则对绩效考评体系进行调整，大幅压减督查考核的事项，并通过整合清单、完善机制，确保考核项目减量不减质。

三是规范农村基层组织工作。逐步推进村级工作事务和工作机制清单化，精简业务流程。推动村级办公场所一体化，规范功能设置和挂牌标准，清理一批不符规范的牌匾。规范农村基层组织的证明出具工作，专项整治“社区万能章”，制定了“不应由”农村基层组织出具证明的事项清单。

3.2 广西农村基层组织减负存在的问题

广西在推进基层减负方面取得了一定成效，一些地区开创的“无会日”、“无会周”等制度受到广泛认可。在广西部分农村社区的走访中发现，农村基层组织仍处于压力型体制的末梢，村干部仍处在“上面千条线，下面一根针”的负担重、压力大、高负荷的工作状态中，广西农村基层组织的减负仍存在一些问题和困难，减负效果与政策要求以及基层干部群众的期盼仍有差距，具体表现为以下几个方面：

一是减负机制与准入清单不完善。相关机制和准入清单的制定仍处于探索阶段，尚未形成系统的制度化标准，政策效力不足，基层政府和职能部门出于惯性仍会依赖传统的工作模式，将工作摊派给农村基层组织，导致减负反复化[15]。监测机制和反馈机制的缺失导致上下沟通不足，作为地方统筹者的区、市级政府难以对农村基层组织减负进行动态监测和评估，村干部也缺少向上反馈的渠道。

二是职责定位不清晰。受职能转变不到位的影响，基层政府管理范围大、事项繁杂，还存在部门职能交叉重叠的情况，许多繁杂、重复的工作被转移到农村后就成了农村基层组织的工作负担。部门之间一些相互推诿现象也会影响农村基层组织的效率。

三是思想认识不充分。部分基层政府思想认识上的不足表现在两个方面：一方面，其工作方式仍受到思维惯性的支配，把发文办会当成落实工作的办法，将工作转移给农村基层组织来逃避责任、转嫁压力，使农村基层组织成为压力型体制的延伸；另一方面，一些基层政府干部出于资源竞争、晋升激励和规避风险的需要，会选择自我加压、主动加码，而这些额外的压力又被转移到农村基层组织[4]。

四是条件待遇与考核压力不匹配。乡村治理事务日益增多且趋于复杂，专业化要求越来越高，但农村基层组织的资源和能力等条件有限，许多事情只能“硬着头皮上”。上级政府较为频繁的检查考核也形成了压力，一些基层政府还以“问责”、“扣绩效”等方式对村干部加压。不少村干部对当前的待遇水平并不满意，认为村级工作的强度不亚于乡镇政府，加班、一人多岗是常态，但工资待遇却相差不少，特别是工伤、养老等基本保障的短缺。心理落差也放大了村干部对工作负担和压力的感知。

4 推进广西农村基层组织减负落实的建议

为农村基层组织减负是实现乡村振兴的必由之路。推进农村基层组织减负是一个持续动态的过程，需从乡村治理的实际出发，上下统筹、久久为功，多措并举地推进减负工作。

一是优化顶层设计，强化准入统筹。减负必须对压力传导的过程及根源进行回溯。要加快推进地方政府职能转变，整治部门职能交叉重叠的现象，处理好基层治理中的条块关系和权责划定，坚持属地管理原则与权责相匹配。加强区、市级统筹协调，制定政策措施和准入清单，通过加强动态监测和准入审核以确保政策和清单贯彻落实到村一级，做好清单的公示并接受群众监督。

二是健全常态机制，改进考评制度。落实减负政策需要以机制为抓手，以考评制度为保障。健全减负执行机制，严控各党政群机构工作机制和事务的下派，开展专项整治和自查整改。健全监测反馈机制，由市级统筹减负监测工作组，对减负情况进行动态监测和评估，畅通上下沟通渠道。健全准入审核机制，由县级党委按照准入清单对工作事务、证明事项和机制牌子进行规范和审核。改进对农村基层组织的考评制度，建立以解决实际问题、让群众满意为导向的考评机制，减少督查频次和痕迹管理，由上级党委政府对村级考评进行统筹，简化整合各类台账、年报。

三是突出政治引领，加强宣讲教育。基层减负是加强党的作风建设的重要内容，也是我们党进行自我革命的重要抓手。强化组织领导，压实责任，重视发挥各级纪检委的监督作用和组织部的协调作用，把党的领导贯穿农村基层组织减负的全过程。统筹开展政策宣讲和思想教育活动，贯彻落实党中央国务院有关基层减负的文件精神，学习领会习近平总书记关于基层减负的重要论述，铸牢推进农村基层组织减负的思想根基。

四是落实资源下沉，提高干部待遇。对于需要下派到村一级的工作机制或协助事务，上级政府或职能部门须保障相应的物资、人力和经费下沉，严格落实“费随事转”。逐步提升村干部的待遇与保障水平，提高村干部的获得感，通过待遇条件的改善吸引更多人才加入农村基层组织。

五是完善数字治理，推动信息共享。正确对待并充分利用数字化信息技术和平台，一方面要继续整治电子政务形式主义，对政务app、微信公众号和工作群进行整合、清理；另一方面要加快构建区、市级乡村治理数据库，畅通信息共享渠道，各部门按需提取数据，以避免农村基层组织重复上报数据。

六是加大政府购买，促进社会参与。治理主体由一元转向多元是乡村治理发展的必然趋势，加大政府购买公共服务的力度，促进社会组织、社工等社会力量参与乡村治理，发挥其在专业领域的能力来为村民提供多样化、专业化的服务，在提高乡村公共服务水平的同时也能分担村干部的压力。