农村土地承包经营纠纷解决方式研究

（黑龙江大学 黑龙江，哈尔滨 150080）

城市不断现代化、二、三产业不断发展，使农村与城市之间的差距不断增大，“三农问题”成为社会广泛关注的问题。土地承包经营纠纷是农村问题中需要解决的难题，为处理纠纷，我国法律法规规定了各种解决方式，但依然存在一定的局限性。通过对土地承包经营纠纷解决方式的探讨和分析，找寻合适的解决解纷模式，提高解决纠纷的质量和效率，达到维护农民的合法权益的最终目的。

1 农村土地承包经营纠纷的基本概况

1.1 农村土地承包经营纠纷的含义

土地是农民赖以生存的基础，发展农村经济，提高农民生活水平，重点是盘活土地价值，农户在追求土地价值的过程中不可避免的产生纠纷。《农村土地承包法》规定我国实行农村土地承包经营制度，针对不同土地采用家庭承包和招标、拍卖等方式进行承包，依法取得土地承包经营权。取得此权利的权利人可以依法使用、收益、互换、转让其权利，且土地承包经营权分为土地承包权和土地经营权，故权利人也可以保留土地承包权，将土地经营权依法、自愿、有偿的流转给他人使用，具体方式包括出租、转包、入股等。承包人在取得权利和权利确定后围绕权利的行使与侵害等与他人或单位发生的矛盾和冲突即为土地承包经营纠纷。土地承包经营纠纷的妥善解决，不仅能推动农民对土地进行流转，而且能缩小城乡之间的差距，维护社会稳定。

1.2 农村土地承包经营纠纷的类型

最高人民法院在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定：土地承包经营权纠纷包括承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、土地经营权侵权纠纷、承包经营权互换和转让纠纷、土地经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷、土地经营权继承纠纷和土地承包经营权确权纠纷。在实践中各类纠纷又具体表现为：

第一，因承包合同的签订、履行、变更、解除、终止或重复发包产生的纠纷。如承包方不完全履行合同、发包方强制收回土地等产生的纠纷或因“四荒地”重复发包引发的纠纷。第二，农户在进行土地流转过程中未签订书面协议或未向发包方备案等引发的纠纷。如农户出于便于自己耕种的目的，与他人约定对部分土地进行互换，但未向发包方备案，一方后悔不再互换土地，另一方不同意而引发的纠纷；或转让人未与家庭其他成员协商单方面与本集体经济组织之外的人签订土地承包经营权转让合同引发纠纷或合同双方约定的转让期限超过承包人承包期限产生的纠纷等；或年轻人外出务工，采用转包或其他方式将土地经营权流转，但未签订书面协议，仅是口头约定，当权利人返回家中，要求收回土地产生的纠纷等。第三，妇女结婚、离婚或丧偶引发的纠纷。虽然法律规定妇女的权益应当得到保护，但实践中因操作或沟通不当，使得妇女的土地承包经营权往往得不到充分保障。如新婚妇女尚未在新居住地取得承包地，旧居住地的发包方就收回土地重新发包引发的纠纷或夫妻双方离婚后，男方不分土地给女方产生的纠纷等。其四，因政府征地引发的纠纷。随着城市化的发展，农村土地常常被纳入征收范围，当政府对土地进行征收补偿时，往往会发生系列纠纷。如因补偿款的数额未与农户达成一致或在土地补偿款具体分配过程中因分配标准产生的异议。其五，因土地界限不清引发的确权纠纷。土地承包经营权证记载的土地面积是明确的，但在划定土地界限时只是用大概的地名进行确定，导致在现实生活中会出现因土地界限不清出现的土地权属争议。其六，因继承产生的纠纷，其本质是子女或其他继承人为取得被继承人所享有的土地承包权引发的纠纷。

1.3 农村土地承包经营纠纷的特点

各主体间围绕土地承包经营权发生的纠纷都可以称之为土地承包经营纠纷。仅从承包合同来看，主体就包括农户、村集体经济组织、其他单位或个人，土地承包经营纠纷类型多样，每种纠纷所对应的主体不同，但每种类别的纠纷都是基于相似的事实产生的纠纷，因此，土地承包经营纠纷主体多元且具有群体性。改革开放之初，为盘活农村土地，调动农民生产积极性，我国实行家庭联产承包责任制，提高了农村生产能力，解决了温饱问题。现阶段，为推进农业现代化，促进农村土地资源的合理利用，我国再次对土地制度进行改革，实行“三权分置”制度即实行所有权、承包权、经营权分置并行，其重点是放活经营权。土地流转越来越多，涉及的土地承包经营纠纷也不断增加，与原来土地制度下产生的土地纠纷相比，更具复杂性。另外，土地承包经营相关法律法规的不断完善和国家利农政策的不断出台，赋予农民更多的土地权能，权能的多样化意味着纠纷也具有多样化，故纠纷类型多样。

综上，土地承包经营纠纷具有类型多样、争议复杂、主体多元等特点，且纠纷主要集中在承包经营纠纷、土地经营权流转纠纷和征收纠纷三个方面。化解农村土地承包经营纠纷不仅可以缓和农户之间、农户与单位之间、单位与单位之间的矛盾，稳定农村社会秩序，同时可以促进农业、农村经济的发展。

2 农村土地承包经营纠纷的解决方式

农村土地承包经营纠纷的含义、类型和特点决定了农村土地承包经营纠纷解决方式的多元化，为实质解决纠纷，化解冲突与矛盾，“我国《土地管理法》、《农村土地承包法》及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，我国现行农村土地纠纷解决机制包括和解、调解、仲裁、裁决、复议以及诉讼[1]。”从实践来看，和解、调解、仲裁、诉讼是解决农村土地承包经营纠纷的主要方式。

2.1 和解及调解

和解也称协商，是指纠纷发生后，在没有第三方的参与下，由争议双方自行协商，在自愿的基础上达成协议，化解纠纷的方法。和解是自行解决争议的一种方法，依赖于争议双方的相互退让和妥协，一旦一方没有让步的意愿，此种方法便无法发挥其作用，且和解达成的协议缺乏后续保障性，当协议的任何一方不再履行约定的内容，另一方也无法强制其履行，只能通过诉讼的方式救济，纠纷无法通过和解得到彻底解决。因此，和解作为解纷方式的一种，具有效率高、对抗性低等优点，但也存在纠纷不能彻底解决的情况。

调解是指以合法、自愿为原则，中立第三方引导当事人充分表达其意见，采用说服、疏导等方法，促使当事人达成调解协议，解决争议的活动。当事人之间因土地承包经营产生纠纷，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，在仲裁、诉讼程序下达成的调解也是调解，但此次讨论的调解仅指在村民委员会或乡（镇）人民政府主持下达成的调解。调解作为一种解纷方式，具有天然的优越性。首先，村民委员会是由当地享有选举权的村民民主选举产生自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民对其具有依赖性和信任感。当村民委员会作为中立第三方对当事人之间发生的争议进行调解时，既不伤和气，也可以使村民畅所欲言，让争议得到更快、更有效的解决。其次，乡（镇）人民政府作为最基层的国家行政机关，与农村之间的关系紧密相连，从《农村土地承包法》第12条第三款的规定“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”，可以看出乡（镇）人民政府对发生的土地承包经营纠纷有一定的了解，其调解可以很好的起到定纷止争的作用。调解与和解一样，都不具备强制执行力。当事人在村民委员会或乡（镇）人民政府主持下达成的调解协议，一旦一方反悔，不履行协议的相关内容，也只能通过诉讼进行救济。

2.2 仲裁

与民商事仲裁相比，农村土地承包经营纠纷仲裁具有独特的特点。第一，土地承包经营纠纷仲裁不具有“或裁或审，一裁终局”的属性。“仲裁裁决并不具有终局性，当事人对裁决不服的，可以在三十日内提起诉讼，并且当事人的起诉将当然的引起诉讼程序，人民法院应予受理[2]。”第二，二者申请仲裁的程序不同。在民商事仲裁中，能够进行仲裁的纠纷都必须具备一个前提条件即有书面仲裁协议，但土地承包经营纠纷仲裁只要一方当事人递交仲裁申请书或口头申请即可。根据农村土地承包经营纠纷自身的独特性和农村地区的实际状况，我国法律法规制定了相应的仲裁制度。

农村土地承包经营纠纷仲裁是指在发生土地承包经营纠纷时，一方当事人向纠纷涉及的土地所在地的农村土地承包仲裁委员会申请，仲裁委员会受理申请后，对纠纷进行调解或裁决一种解纷方式。与和解、调解相比，仲裁具有其优势。仲裁庭作出裁决后，当事人在收到裁决书三十日内不提起诉讼，裁决书即发生效力，被申请人必须按照裁决书的内容履行，如拒绝履行或逾期履行，申请人可以向被申请人住所地或财产所在地的基层法院申请执行，故采用仲裁解决纠纷可以保障裁决书的内容得到履行，实质解决纠纷。

2.3 诉讼

诉讼作为公民维护自己权益的最后一道门槛，发挥着至关重要的作用，作为多元化解纷方式的一种，有其独特的优势。首先，诉讼具有终局性。纠纷一方当事人提起诉讼，只要符合起诉条件，案件进入审理程序，就会得到解决，不会存在采用和解、调解、仲裁方式导致纠纷解决不彻底的局面。其次，诉讼有国家强制力做后盾，一旦出现一方当事人不履行判决的情形，另一方当事人可以在法律规定的时限内向申请法院强制执行，确保判决的完全履行。但诉讼也有一定的局限性。第一，诉讼所需的经济、时间成本高。采用和解、调解、仲裁解决纠纷都无需收取费用，对作为争议一方的农民而言，没有经济压力。诉讼不仅需收取诉讼费，而且农户在法院与家之间的奔波会花费许多金钱，加上农民对法律法规的不了解，需要律师在其中帮助其维护权益，律师费的加持给农民经济带来压力。另外，诉讼所需的时间较长，农户会花费极大的时间成本。第二，诉讼所需的时间可能会阻碍农民耕种。耕种是一种时节性、季节性的劳动，在解决争议的过程中，农户可能会错过农作物的耕种，影响一年的收成。因此，对农民而言，诉讼不是解决农村土地承包经营纠纷的常态选择，其发挥的作用有限。

2.4 其他方式

行政裁决和复议也是解决纠纷的方式。行政裁决适用于土地权属争议，当事人对行政裁决不服，可以提起行政复议，同时行政复议也适用于因征地或其补偿发生的纠纷。在现实生活中，土地纠纷是复杂的，行政复议、行政裁决与诉讼通常掺和在一起。例如因张三与李四发生纠纷，张三认为征地范围中的某块土地使用权属于自己，但李四却拥有此块土地的土地承包经营权证，征地补偿款已经发放至村集体经济组织，张三认为自己应当取得此地块的征地补偿款，向法院提起诉讼，法院受理后发现解决争议首先需要弄清楚土地权属，不属于法院管辖的范围，而是应由当事人协商，协商不成由人民政府处理。同时，如果张三有证据证明李四无权拥有此块土地的使用权，也可以就行政机关颁证的行为提起行政复议。土地承包经营纠纷的复杂性令当事人烦扰，在维权的过程中需耗费大量的精力和时间，故法院、村集体经济组织、人民政府等部门应当联合起来，信息共享，尽最大力量将纠纷化解，维护当事人权益。

3 农村土地承包经营解纷方式的问题

3.1 解纷方式平行化，增加法院工作负担

为应对纠纷的多样性、复杂性以及主体多元性等特点，我国采用了多元化解纷解决机制。相关法律法规规定当事人可以自主选择方式救济自己的权利，充分保障当事人的处分权，且农村土地承包经营纠纷从本质上说属于民事纠纷，故也遵从私权自治原则，意味着实际生活中，当事人可以选择任何一种方式救济自己的权益，故解纷方式具有平行化的特点。结合部分解纷方式的缺点纠纷解决的不彻底性，致使诉讼成为纠纷的兜底方式，一旦采用的方式不能彻底解决纠纷，当事人就会将争议起诉至法院。根据光明网发布的《2020 年全国法院受理案件超过3000 万件》的文章，得知法院案件数量之庞大。其中民事案件占据“半壁江山”，占比达到55%，法官年办案数量达到每人225 件，加上一些法院本身就存在案件积压、人员紧缺等问题。当大量的土地承包经营纠纷案件涌入法院，会增加法院工作负担。另外，结合当下实际来看，“调解是解决农村土地纠纷最主要的途径，法院起诉和仲裁调解发挥补充作用”，应当增加法院的司法救济职能，让老百姓更加放心的将争议交给法院处理，增强老百姓对司法的信任感。

3.2 解纷方式衔接不当，增加救济成本

解纷方式衔接不当，主要指仲裁与诉讼两种纠纷解决方式之间的衔接。从民商事仲裁与诉讼的衔接来看，一般经过仲裁的纠纷在仲裁裁决作出后，只有在仲裁裁决被人民法院依法撤销或不予执行的情况下可以采用诉讼的方式进行救济，纠纷大多数都化解于仲裁阶段，发挥出“一裁终局”的作用，且可以采用诉讼进行救济的情况都是仲裁协议或仲裁程序出现问题，类似于我国民事诉讼中能够启动再审的条件，这是制度本身应当存在的纠错制度，程序设计合理合法。但农村土地承包经营纠纷仲裁制度与之不同，“在案件的受理、仲裁审理的程序及仲裁证据制度等方面无一不是民事审判程序的翻版[3]”，参照了诉讼制度，同时“仲裁裁决本身并不具有终局性的法律权威，其生效与否完全假手于当事人是否在法定期限内将纠纷诉诸法院[4]。”当当事人选择再次起诉，那么纠纷就必然经过两种解纷方式仲裁及诉讼，增加救济成本。另外，在民商事仲裁中，仲裁与诉讼是两种独立的程序，除劳动仲裁外，当事人对两种解纷方式具有自主选择权。土地承包经营纠纷仲裁与之有相似之处即保留了当事人的程序选择权，但却丧失了独立的本质，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定即赋予当事人可以在不服仲裁裁决的时采用司法救济维护自己的权益，直接将仲裁推入了“诉讼预演”的境地，丧失案件分流功能。

3.3 缺乏合适的解纷模式，解纷效率低

土地承包经营解纷方式具有平行化的特点，同时也暗含顺序性，如果当事人不能单纯依靠某一种方式解决纠纷时，就会产生多种“搭配”，调解—仲裁—诉讼、调解—诉讼、仲裁—诉讼等，不仅会耗费大量时间和经济成本，也会给当事人带来疑惑，自己应当选择何种方式解决纠纷。另外，不管如何“搭配”，都必须经历两种及以上解纷方式才能彻底解决纠纷，导致处理纠纷的效率不高。结合上文分析，可以得知任何一种解纷方式都存在一定瑕疵。考虑到农村土地承包经营纠纷的当事人大部分都是农民，经济实力不高、对每种解纷方式不够了解，在选择时更具随意性，就更可能加大处理纠纷的成本，让自己陷入困境。因此，纠纷不仅仅只是解决就行，还要结合到农村地区的实际情况，探寻合适的纠纷处理模式，提高纠纷处理效率，让争议能够得到及时有效的解决，做到实质化解纠纷，维护当事人合法权益。

4 农村土地承包经营纠纷解决模式的构建

4.1 保证调解的优先适用

解纷方式平行化不仅会造成法院工作负担，而且是造成处理纠纷效率低的重要原因，经过分析探讨，发现确立救济手段的适用顺序，不仅可以提高纠纷解决效率，而且能够使纠纷获得实质的、终局性的解决，也会让纠纷当事人不再陷入选择解纷方式的困扰，真正做到案件分流，高质高效的解决纠纷。救济手段的适用顺序首先是保证调解的优先适用。部分文章的实际调研发现解决农村土地承包经营纠纷的主要方式是调解，考虑到调解的缺点是纠纷解决的不彻底性，可以参考《中华人民共和国人民调解法》在村民委员会设立人民调解委员会，人民调解委员会成员由村民会议或者村民代表会议推选产生，保证委员的公平性。当事人经人民调解委员会调解，达成调解协议的，应当在调解协议生效之日起30日内向法院申请司法确认，经过司法确认的调解协议就具有强制执行力，使纠纷得到彻底解决。如果调解不成，由当事人再次选择救济方式。乡（镇）人民政府调解可以成为辅助人民调解委员会调解的方式，如果纠纷进入调解程序，乡（镇）人民政府对当事人之间的争议调解成功达成调解协议的，再由人民调解委员会向当事人进行确认，保证其是在合法自愿的基础上达成协议，并告知其进行司法确认，如调解不成功，也由当事人决定再次救济的方式。另外，需要注意的是将选择哪一部门调解的权利交由当事人，保证当事人处分权利。

4.2 赋予仲裁裁决相应拘束力

当事人选择仲裁作为解决争议的方式时，面临最大瑕疵是与诉讼衔接不当，其本质在于仲裁裁决的非终局性。按照现阶段仲裁规则，当事人选择仲裁后对仲裁裁决不服，可以在法定时限内向法院起诉，法院受理后需要对案件进行基础事实调查，完全“从头开始”，会造成司法资源浪费，不利于快速高效的解决纠纷。我国对农村土地承包经营纠纷采用多元化的解决机制，是为了进一步推进繁简分流机制改革，优化司法资源配置，但仲裁不能“一裁终局”的原则与改革制度理念相违背，尽管本身的考量是为了尊重当事人的处分权利，但为充分发挥仲裁对案件分流的作用，赋予仲裁裁决相应的拘束力，也未剥夺当事人的处分权利，只是将纠纷解决于仲裁阶段，二者并不矛盾。“农村土地承包经营纠纷在性质上是民事争议，体现了平等民事主体间的法律关系，大多数研究成果均强调农村土地仲裁制度的民事属性[5]”，赋予仲裁裁决相应拘束力，不仅可以与民商事仲裁原则保持了一致性，而且有利于我国法制建设的体系化。

4.3 增强司法救济的力度

诉讼作为农村土地纠纷解决的最后保障，发挥着兜底的作用，当事人尝试各种纠纷方式依然“无门”的情况，诉讼成为不二选择，应当充分发挥司法救济的作用，保障当事人权益。首先，完善法官释明权的行使。农村土地价值的增长、普法宣传的深入以及我国法治建设的不断完善，公民权利意识不断增加，且我国实行立案登记制以来，“立案难”的问题解决，使得公权力救济深入人心。当争议发生时，当事人直接选择提起诉讼，法官应当在了解到当事人的诉讼后，站在当事人的角度为其考虑，比如如果案件事实清楚，当事人又想快速解决纠纷，可以向当事人释明选择其他快速便捷的方式解决纠纷。另外如果纠纷属于土地权属争议，也应当向当事人释明解决此纠纷需要当事人协商，协商不成，由人民政府解决，直接为当事人指明维权的方向。其次，采用效率高、时间快的程序解决纠纷。考虑到农村土地承包经营纠纷的当事人大多是农民，经济和时间成本有限，应当根据案情尽可能的采用简易程序、速裁程序或调解等解决纠纷，不断提高司法救济的经济性和效率性。再次，延伸司法救济范围。虽然法律赋予每个公民都可以采用司法救济来维护自己的权益，但我国幅员辽阔，还有很多农村地区因地形地貌等影响导致交通不便，当纠纷发生时，当事人可能会因不可抗力或自身因素无法及时有效的维护自己的权利，因此，司法机关应延伸司法救济的范围，主动将司法触角延伸至农村，为农户切实解决问题，维护司法权威。