数字技术赋能下的乡村环境治理现代化※

王泗通 闫春华

内容提要：数字技术赋能已然成为推进乡村环境治理体系和治理能力现代化的重要手段。基于数字技术赋能乡村生活垃圾分类实践发现,数字技术赋能使得乡村环境治理实现了“人治”到“数治”的理念转变、全过程链式智慧监管以及数据集成下的精细化管理的革命性变革。由此,数字技术赋能乡村环境治理不只是单纯的技术问题更是复杂的社会问题,数字空间下的乡村环境治理主体互动时空的突破、科学决策下的乡村环境治理效能的提升以及权责对等下的乡村环境治理模式的创新,构成了数字技术赋能乡村环境治理现代化的运作机理。但数字技术赋能乡村环境治理中的数字陷阱、数字依赖等问题,要求政府需与时俱进地优化数字技术赋能乡村环境治理路径,才能真正实现数字技术与乡村环境治理的深度融合以及推进乡村环境治理现代化。

一、 问题的提出

乡村环境治理现代化已然成为推进国家治理现代化的必然要求。由此,乡村环境治理现代化成为学界广泛关注的重要议题。围绕这一议题,学界展开了以下讨论:一是乡村环境治理现代化的理论内涵。有学者认为乡村环境治理现代化主要是指通过构建系统完善的制度体系,推进乡村环境治理科学化、规范化和高效化的过程(孔凡斌等,2022)。也有学者认为乡村环境治理现代化演进的大方向是实现善治,进而要求治理的目标、措施以及手段等是合法的、有效的和公正的(陆益龙和李光达,2023)。二是在系统反思传统乡村环境治理体系的基础上提出乡村环境治理现代化的具体指向。鉴于现代化是一个由传统到现代转变的历史过程,乡村环境治理现代化特别强调对传统乡村环境治理体系的反思,强调乡村环境治理理念、模式以及机制的系统变革(王泗通,2023)。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中指出,“将数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府治理流程再造和模式优化,不断提高决策科学性和服务效率”。随着数字技术被广泛地应用于政府治理领域,数字技术赋能逐渐成为推进乡村环境治理现代化的重要手段。

既有数字技术赋能乡村环境治理的相关研究,主要聚焦于作用机理、现实困境以及优化路径三个方面。比如,沈费伟和袁欢(2020)认为数字技术赋能有利于村民更为便捷地将利益诉求传递给政府,从而提升政府决策的科学性。孔繁彬(2022)认为数字技术赋能有利于降低村民参与环境治理的预期成本,从而促进乡村环境治理模式的变革。高榕蔚和董红(2023)指出,尽管数字技术赋能有利于扩展传统环境治理渠道,但数字技术中的“信息孤岛”问题可能会影响环境治理主体间的有效互动。张诚和刘旭(2023)则指出,数字技术赋能乡村环境治理实践存在思维、技术、主体、制度等现实困境,推进数字技术赋能乡村环境治理,仍需要打破传统治理思维、加强数字基础设施建设、创新数字治理机制以及完善数字政策制度。此外,盛明科和贺清波(2023)提出,推进数字技术赋能乡村环境治理还应警惕数字技术风险防控,特别是要提升数字技术应用的规范程度。

综上而言,有关数字技术赋能乡村环境治理现代化的专题研究还相对较少。但可以肯定的是,数字技术赋能提升了乡村环境治理现代化水平,不仅使得乡村环境治理模式从经验判断向大数据科学决策的智慧环境治理转型,还使得数字技术与乡村环境治理的逻辑有机结合,推动乡村环境治理的整体性变革(关婷等,2019)。换言之,数据资源已是乡村环境治理的基础性资源,数字技术赋能有助于促进乡村环境治理体系的现代化(江维国等,2021)。实际上,我国很多经济较为发达地区的地方政府,为了能够有效提升乡村环境治理效能,直接将数字技术赋能作为推进乡村环境治理现代化的重要举措,积极推进“用数据化决策思维,再造乡村环境治理”实践。但较为缺憾的是,学界就数字技术赋能为何可以实现乡村环境治理现代化的运作机理探讨还语焉不详,致使当前数字技术赋能乡村环境治理实践的指向性还有待加强。鉴于此,在数字时代背景下,本文试图以数字技术赋能乡村环境治理实践为切入点,着重探讨数字技术赋能乡村环境治理现代化的运作机理,以期为优化乡村环境治理以及实现中国式环境治理现代化提供有益经验借鉴。

二、 数字技术赋能乡村环境治理现代化的必要性

环境治理现代化最早可追溯到Janecke所提的生态现代化理论,该理论强调现代科学技术在环境治理中发挥着重要作用(洪大用,2012)。由此,现代科学技术被塑造为现代化的重要支撑力量,在推动经济发展的同时,也被应用于环境保护领域,并在修复环境过程中逐渐扩散到环境治理领域。2022年,国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》提出,“全面推动生态环境保护数字化转型,提升生态环保协同治理能力”。这为我国乡村环境治理理论和实践提供了重要指引。事实上,各地乡村环境治理实践显示,数字技术赋能乡村环境治理不仅是我国环境治理的基本取向,还是打破政府环境治理体制壁垒的重要手段,有利于推动乡村环境治理向信息化、数字化以及智能化的数字治理转型,从而优化乡村环境治理机制(彭小霞,2022)。

随着数字社会的到来,地方政府将数字技术作为提升乡村环境治理效能的重要手段,其目的在于实现乡村环境治理现代化的根本目标(沈费伟,2020)。一方面,数字技术赋能要求基层政府能够将环境治理部分职权下放,给予村庄充分的自治权利,特别是要发挥好基层政府贴近村民的重要优势。这种技术赋能下的环境治理,使得政府不再是环境治理决策的唯一权威,逐渐转变为环境治理的重要参与者和利益协调者(张丙宣,2018)。另一方面,数字技术赋能还要求基层政府能够有效整合环境治理不同职能部门资源,实现不同职能部门间的有效合作。总体来看,乡村环境治理实践中的数字技术运用,有助于推动基层政府、村庄、村民等主体地位趋向平等化、合理化,这与当前乡村环境治理现代化更加强调多元主体协同共治不谋而合(李成,2022)。

同时,生态振兴已是乡村振兴的一项重要内容。在此背景下,乡村环境问题已牵涉到乡村振兴的方方面面,如果不能有效解决这些环境问题,不仅会影响乡村社会秩序的有序运行,还会影响乡村社会稳定和安全。乡村环境治理实践表明,不少地方政府希望毕其功于一役地解决乡村环境问题,导致地方政府过度干预乡村环境治理,一定程度上影响了村庄环境自治的活力,环境治理“行政化”现象日益普遍,乡村环境治理效果难以持续(王晓毅,2018)。随着数字技术的逐步嵌入,乡村环境治理结构逐渐由垂直化的线性结构转变为扁平化的网状结构。这预示着政府环境治理权力和村庄环境自治的关系将会发生转变,特别是政府与村庄协同共治的基本趋向要求数字技术能够为其提供更为便捷的常态化、精细化、规范化信息互动渠道,改变以往环境治理突击式、粗放式、运动式趋向,从而形成乡村环境治理能力持续提升的全新治理格局。

而且当前地方政府主导的自上而下式乡村环境治理已难以应对日趋复杂、多变、隐匿的乡村环境问题。换言之,如果地方政府不能有效协调多元主体解决乡村环境问题,就会导致乡村环境治理陷入失败的窘境。同时,村民也希望通过一些技术手段快速、便捷地获取政府环境治理信息,表达利益诉求。因此,如何在传统乡村环境治理的基础上,重建一种能够凝聚和吸纳社会主体参与的力量,进而提升乡村环境治理效能,成为乡村环境治理机制优化的关键(陈涛和郭雪萍,2022)。从实践经验来看,数字技术正成为政府环境治理改革创新的重要支撑,即数字技术不仅能够帮助政府提升普通民众环境诉求的效率,还能使得政府环境治理决策更加具有“知识依据”,进而提高政府环境治理效能。在国家加强数字乡村建设的背景下,数字技术在乡村环境治理中的应用越来越普遍,数字技术支撑下乡村环境治理的协同性、整合性、共享性、参与性等都显著提升(蒋培,2022)。由此可见,数字技术赋能有利于为传统乡村环境治理机制注入新的活力,从而改善乡村环境治理的权力运行机制,强化乡村环境治理的协同共治能力。

三、 数字技术赋能下的乡村环境治理实践表征

数字技术赋能为提高乡村环境治理有效性提供了全新思路。生活垃圾分类作为乡村环境治理的重要实践,不仅被作为衡量乡村环境治理效果的重要指标,还被作为乡村环境治理实现良治的重要标志(唐滢和谭书先,2021)。随着数字技术被广泛地应用于乡村环境治理领域,不少地方政府将数字技术赋能作为破解乡村生活垃圾分类困境的重要手段。浙江省在全国首创乡村生活垃圾全流程数字化监管系统,充分发挥“大数据精密智控”技术优势,全面探索数字技术赋能乡村生活垃圾分类新路径。笔者于2020-2022年多次在浙江省杭州市、宁波市、嘉兴市等地调查发现,在数字技术加持下,这些城市的乡村生活垃圾分类不仅实现“人治”到“数治”的理念转变,还实现生活垃圾分类全过程链式智慧监管,从而使得乡村生活垃圾分类可以依据大数据分析实现精细化管理。

1. “人治”到“数治”的理念转变

尽管传统地方政府主导型乡村环境治理工作取得了一定成效,但同时也暴露出治理主体较为单一、治理形式简约化、治理行动易于形式化以及治理理念相对滞后等问题。总体来看,乡村环境治理理念一定程度上可以影响甚至可能决定乡村环境治理的行动方向和实施策略。因此,在精准把握数字化、智能化技术已经全面渗入乡村生产生活方方面面这一社会现实的基础上,需要对传统单纯依靠“人治”的环境治理思维进行转换。随着数字技术全面渗入乡村环境治理领域,政府愈发重视以数字技术重塑乡村环境治理精细化理念,从而使得乡村环境治理组织结构逐渐由自上而下的垂直结构转变为上下互动、左右融通的同一层面的网状结构(黄晓春和嵇欣,2016)。因此,数字技术赋能下的乡村环境治理可能打破传统单纯依靠“人治”的环境治理理念,使得乡村环境治理更加重视数据共享和数据集成,实现以“数治”为基础的乡村环境治理理念新突破。在数字技术赋能乡村环境治理的背景下,浙江多地乡村生活垃圾分类实践也尝试对传统“人治”的环境治理理念进行调整,意在通过将数字技术嵌入生活垃圾分类的全过程链中,进而实现高效的监督、科学的预测和精准的决策,从而推动乡村环境治理体系和治理能力现代化。一方面,地方政府立足推动居民参与生活垃圾分类,应用数字技术辅助乡村社区居民形成良好的生活垃圾分类意识和塑造有序的生活垃圾分类行为;另一方面,地方政府围绕乡村生活垃圾分类大数据管理思维,构建乡村生活垃圾分类大数据平台,推动乡村生活垃圾分类管理精细化。比如,在平台思维、大数据等“数治”理念的指引下,浙江省嘉兴市南湖区坚持以数字化改革探索乡村生活垃圾分类“数治”路径,并在全省首创乡村生活垃圾监管系统,充分发挥大数据共享和集成的技术优势,全力打造乡村生活垃圾分类新模式。

2. 全过程链式智慧监管平台的构建

伴随着数字技术的快速发展,以数字技术赋能为基础的全过程链式智慧监管逐渐成为乡村环境治理的重要手段。全过程链式智慧监管主要指通过数字技术构建智慧监管信息平台,实现监管信息的实时收集、传递与反馈(张毅等,2020)。智慧监管平台的最大特点在于监管信息不可篡改并且可以全程追溯,这有利于在监管主体与监管对象之间建立起更为有效的沟通桥梁,减少监管对象的抵触情绪。不同的是,在数字技术赋能之前,乡村生活垃圾分类实践主要依靠督导员、志愿者等群体提醒并监督村民做好生活垃圾分类。对于大多数村庄而言,其有限的财政往往难以在村庄内配置足够的生活垃圾分类督导员,这就导致很多村庄对村民生活垃圾分类行为的监督流于表面。随着数字技术赋能乡村生活垃圾分类,浙江省很多乡村地区积极构建生活垃圾分类智慧监管平台,很大程度上辅助督导员提升了生活垃圾分类监督效率。比如,浙江省宁波市构建了全过程链式智慧监管平台:在前端农户层面,为便于数据采集和信息识别,村民家中的垃圾桶都贴有专属的二维码,前期在相关工作人员指引下,普通村民便可将生活垃圾分类情况拍照上传系统,村干部在村庄平台端口进行第一次检查工作,及时提醒有问题家庭做好生活垃圾分类,乡镇政府工作人员在乡镇平台端口进行第二次查阅工作,将分类不理想情况及时反馈给村庄;在中端收运环节,智慧监管平台通过GPS定位系统,实时监管清运人员是否出现生活垃圾混运混装,确保中端收运环节全部符合生活垃圾分类流程规范;在末端处置环节,则依托视频监管系统实时监督末端不出现违规处置情况。

3. 运用大数据助推精细化管理

在数字技术赋能环境治理的背景下,大数据已成为一种全新的环境治理模式,为提升政府环境治理能力提供了新的视角,同时为实现政府环境治理现代化提供了新的技术平台(胡海波和娄策群,2019)。同样,全过程链式智慧监管使得乡村地区生活垃圾分类从源头分类到末端处置的所有大数据都被实时汇聚于生活垃圾分类智慧监管平台,为更加精细化的生活垃圾分类提供了科学决策依据。从村庄源头分类来看,村民上传的生活垃圾分类数据,不仅使得村干部实时掌握普通村民生活垃圾分类情况,从而可以有针对性地开展入户指导,精准提升普通村民生活垃圾分类效果;还使得乡镇政府可以实时了解不同村庄生活垃圾分类推行情况,有针对性地做到因村施策,从而全面提升乡村生活垃圾分类的精细化管理水平。比如,浙江省杭州市率先将“城市大脑”应用于乡村生活垃圾分类管理,通过大数据平台全方位联动乡村生活垃圾分类“分、收、运、处”体系,实现数据信息的实时收集、实时共享、实时分析以及实时研判,为基层政府识别乡村生活垃圾分类问题以及进一步精细管理提供了重要的数据基础。总体而言,乡村环境智慧监管平台实现了环境治理各个环节以及各个环节所涉及到的人员、技术、资源等数据的集成,有助于推进数据一致化、执行扁平化、科研成果实用化的精细化管理目标(陈建,2023)。

四、 数字技术赋能乡村环境治理现代化的运作机理

综上而言,数字技术赋能乡村环境治理实践并非单纯的技术运用问题而是集“数据资源、数据思维、智能技术”为一体全面嵌入乡村环境治理的综合改革实践。一方面,数字技术赋能意在凸显具有开放性、共享性、个性化、网络化等多元特征的乡村环境治理思维,从而对乡村环境治理各个环节产生革命性影响;另一方面,数字技术赋能重在将大数据技术应用于乡村环境治理,不断提升乡村环境治理数据收集、分析以及决策能力。因而,随着数字技术发展与乡村环境治理现代化建设的稳步推进,既拓展了乡村环境治理的数字空间,破解了乡村环境治理主体互动的时空限制;又强化了大数据支撑下的科学决策,从而促使乡村环境治理效能全面提升;还推进了权责对等的乡村环境治理模式,实现了对政府主导型的传统乡村环境治理模式的超越(详见图1)。

图1 数字技术赋能乡村环境治理现代化的运作机理

在传统科层式政府管理模式下,乡村环境治理权力是自上而下单向度运行的,政府组织系统是一个层级严密的纵向控制体系,即上下级之间是管理与被管理的关系,组织结构呈现为自上而下的垂直化线性结构(童星,2015)。此时,政府是乡村环境治理信息的掌控者,在乡村环境治理中拥有最多的决策权。本应是乡村环境治理主体的村庄,由于环境治理资源逐渐依赖于政府的行政下拨,导致村庄在环境治理资源供给上对政府形成了较强的依附性,导致自主治理环境的传统模式逐渐失效,进而导致村庄逐渐成为承接政府环境治理行政任务的“派出机构”(张乐和童星,2019)。同时,随着科层制管理权力的上移以及环境治理压力的层层向下传导,普通村民也被置于乡村环境治理的边缘位置。比如,在传统乡村生活垃圾分类实践中,政府多采用行政化手段直接向村庄下达任务,并要求村庄组织普通村民有序参与生活垃圾分类。当普通村民在生活垃圾分类实践中需要表达诉求时,理论上也需要先向村庄反馈相应诉求,进而再由村庄将普通村民的诉求上传给政府。因而,政府主导型乡村环境治理模式过于凸显政府权力,导致村庄、普通村民等主体的环境治理权责失衡,进而导致乡村环境治理决策低效,乃至使得政府与村庄、村庄与普通村民以及政府与普通村民之间的环境治理关系陷入僵化(郁建兴,2019)。

随着数字技术赋能,深刻地推动乡村环境治理条件发生了根本性的变化,创建了区别于物理空间的数字空间。在数字空间中,政府不再是数字技术的唯一掌控者,而是一个全民参与的全新时代,人人都可以通过数字平台获取信息和传播信息。同样,数字技术为乡村环境治理建立了更为高效的信息传播平台,能够最大程度减少信息传播的中间环节和减少信息传播的时间成本,使得普通村民可以精准地获取乡村环境治理信息,进而有助于激发普通村民参与乡村环境治理的积极性。比如,数字技术赋能乡村生活垃圾分类便是以数字技术为支撑,将乡村生活垃圾分类的在场空间拓展至虚拟网络的数字空间,通过数字空间联结,实时以乡村普通村民生活垃圾分类需求为导向,进而引导乡村普通村民积极参与生活垃圾分类。故而,数字空间下的乡村环境治理已不同于以往,信息的数字化重塑了人们的环境认知与环境行为,数字的网络化促进了环境信息的连通共享,数字的智能化拓展了环境治理的主体范围。换言之,在乡村环境治理领域,数字赋能的对象更多地指向乡村普通村民,乡村普通村民可以依托数字键构建一个虚拟的网络数字空间,从而有助于突破传统乡村环境治理中的“话语霸权”现象,实现乡村普通村民的自我增权(张成岗和王明玉,2022)。

伴随着数字技术赋能乡村环境治理的稳步推进,基于大数据分析和评价的决策则在很大程度上提升了乡村环境治理决策的科学性。大数据的数据分析和评价在很大程度上提升了乡村环境治理决策的准确性,乡村环境治理决策不再依赖传统经验和规律,而是基于大数据系统计算的理性决策(张红春和杨涛,2022)。比如,数字技术赋能乡村生活垃圾分类实践之前,不少地方政府官员认为只要加强乡村普通村民的宣传教育和入户指导,乡村普通居民便能很快形成有效的生活垃圾分类行为,进而导致地方政府官员作出许多要求村庄短期内便要实现生活垃圾分类突围的错误决策。数字技术赋能乡村生活垃圾分类实践之后,乡村生活垃圾监管系统增加了数据分析功能,该功能能够实时对收集的生活垃圾分类大数据进行处理分析,并形成响应的数据分析结果,为地方政府科学决策提供强力的数据支撑。此外,更为重要的是,数字技术赋能还使得地方政府环境治理决策信息与普通村民实现了实时共享,这样地方政府在进行乡村环境治理决策时,地方政府可以实时回应普通村民的环境治理诉求,从而避免地方政府与普通村民等主体因环境治理信息不对称而引发乡村环境治理决策偏差(杨桦,2020)。

既有研究表明,乡村普通村民参与环境治理的程度与权力的大小关系密切,权责对等原则下的环境治理权力大小与责任履行一般呈正相关(耿言虎,2022)。数字时代中依托技术的联结整合功能和赋权参与特性,多元治理主体尤其是普通村民被赋予了平等自主的主体地位和相应的治理权力(郑磊,2021)。比如,数字技术赋能乡村生活垃圾分类实践中,乡村普通村民作为生活垃圾的主要生产者和分类的源头,不仅可以通过APP程序查看自家生活垃圾分类处理的全部流程,还能以主人翁身份全程参与到可视化的生活垃圾分类实践。同时,乡村生活垃圾分类实践各个环节中数字技术的运用,使得监督范围不断扩大甚至覆盖到乡村普通村民。乡镇、村庄相关工作人员会将监督检查的“好”“坏”不同等级结果向村民公示,村民不仅拥有公平的监督权也可以提出异议。这种依托数字技术驱动的乡村环境治理模式是建立在权责对等原则基础上的,是一种共担环境治理权责、共享环境治理成果的治理模式创新,超越了传统政府主导型乡村环境治理模式(关爽,2021)。故而,数字技术赋能下的乡村环境治理结构将会变成扁平化的网状结构,克服了科层式行政组织之间纵向和横向的壁垒,打破了政府对环境治理信息的垄断,从而使得政府在快速回应村庄和普通村民利益诉求的基础上,构建真正权责对等的多元主体协同共治模式。

五、 结论与讨论

当前,数字技术已成为重塑乡村环境治理结构的重要驱动力量。数字化建设较为突出的乡村生活垃圾分类实践亦表明,数字技术赋能既使得乡村环境治理实现“人治”到“数治”的理念转变,又使得乡村环境治理实现全过程链式智慧监管,进而促进乡村环境治理决策更加科学化、精细化。在数字技术的支撑下,乡村环境治理不仅形成了较强的治理能力和治理效率,还有效地打破了乡村环境治理的行政壁垒。因而,数字技术赋能乡村环境治理不只是单纯的技术问题而是复杂的社会问题。透过数字技术表象看其本质,数字技术赋能下的乡村环境治理结构发生了较大的优化,即数字技术赋能创建了区别于物理空间的数字空间,使得乡村环境治理结构发生了根本性变化,一方面,乡村环境治理主体在数字平台的辅助下实现了跨时空互动,进而提升了村庄和普通村民等主体的参与性;另一方面,乡村环境治理主体关系趋向扁平化,进而实现了政府、村庄以及普通村民等主体的上下互动和左右融通。同时,随着乡村环境治理结构的优化,不仅强化了大数据支撑下的科学决策,从而提升了地方政府实时回应普通村民利益诉求的效率,还推进了权责对等的乡村环境治理模式,实现了对政府主导型的传统乡村环境治理模式的超越。

数字技术赋能乡村环境治理已是一种不可阻挡的基本趋势,尤其是区块链、云计算、大数据、互联网、人工智能等数字技术已被广泛地应用于乡村环境治理实践之中,这对助推乡村环境治理成效的达成起到了重要作用。然而,数字技术赋能乡村环境治理是一个动态变化的过程,其中存在的技术中心主义、地方性知识被忽视等风险隐忧同样需要关注。特别是数字技术的工具理性所产生的“乡村数字化陷阱”,有可能突破乡村环境治理的边界,出现乡村环境治理主体依托数字技术抑制乡村普通村民权利的风险(陈晓琳和李亚雄,2022)。更甚者,数字技术还可能导致乡村环境治理主体出现数字依赖问题,认为有了“数字”就能做好乡村环境治理,导致乡村环境治理主体盲目追求数字平台建设,忽视数字技术的深度应用。需要说明的是,作为一种工具或手段,数字技术本身并不存在较大问题,关键在于如何将数字技术有效地嵌入乡村环境治理结构之中,实现数字技术与乡村环境治理的有机结合,从而最大限度地提升乡村环境治理的成效。

因而,乡村环境治理现代化在重视数字技术赋能过程中,还应厘清数字技术赋能乡村环境治理并非一蹴而就,还需政府根据乡村环境治理要素、治理环境以及治理需求等变化,与时俱进地优化数字技术赋能乡村环境治理路径,才能真正实现数字技术与乡村环境治理的深度融合。首先,政府需要优化数字技术赋能乡村环境治理机制。政府要警惕数字技术赋能乡村环境治理实践风险的生成条件和情境,推动数字技术赋能与乡村环境治理深度融合,不仅要在顶层强化整体设计,把握数字技术赋能乡村环境治理全局,更要依托数字技术赋能推进乡村环境治理模式扁平化和治理主体多元化。其次,政府需要创新数字技术赋能乡村环境治理应用场景。政府可以通过打破乡村环境治理数据割据状态,推动数据的共享和高效流动,加快数据从碎片化、条块化、割裂化转变成关联化、协同化和一体化,释放乡村环境治理数字红利。最后,政府需要完善数字技术赋能乡村环境治理政策制度。政府应紧扣制定、执行、反馈及修正的政策运作过程,有序推进规范数字技术应用政策的实施,实现借助政策构建防范数字技术赋能乡村环境治理风险的长效机制。