重点产业政策、城市协同与土地配置效应※

赵江萌 程建

内容提要：选择性产业政策通过引导资源向重点产业倾斜,推动了产业结构转型升级。然而,过多资源集聚在特定行业,也造成了资源配置的结构性扭曲。基于2007-2020年地级市土地出让数据,实证检验了省级重点产业政策对土地资源配置的影响。研究结果表明,省级重点产业政策引发了重点产业土地在下辖市间的重复配置,而省内城市间政府合作和市场协同关系的加强有助于改善土地重复配置。省级政府应着力破除下辖地区间的行政壁垒和市场分割,强化区域协同联动和市场整合,以优化产业政策实施和土地资源配置。

一、 引 言

改革开放以来,产业政策较好地引领了产业发展方向,对中国经济发展起到重要作用。然而不可忽视的是,为加快地区产业转型升级和经济高质量发展,地方政府在重点产业领域盲目跟风、一哄而上的现象也十分突出(宋凌云和王贤彬,2013)。以光伏产业为例,国家“十四五”可再生能源发展规划公布后,内蒙古、云南等近20个省份大力推进光伏建设,新能源基地在全国范围内“遍地开花”。大量的重复建设引发了行业恶性竞争,光伏等重点产业在高速发展的同时面临着产能过剩危机(寇宗来等,2017)。

土地作为调控经济发展的重要工具,是地方政府落实产业政策的重要抓手(闫昊生等,2019)。拥有土地垄断供应权的地方政府,常以工业土地的低地价和宽供应来保障地区重点产业增长。比如,新能源产业被列为山东省重点产业后,青岛、济南等多城竞相出让土地支持新能源产业发展。2019-2021年山东省各市共出让新能源相关产业用地102宗,超500公顷,散布在青岛市、东营市、潍坊市等15个城市。但是绝大多数城市的新能源企业规模较小,带动作用不强,产业集聚效应并不显著。地级市政府忽略自身比较优势与分工定位,竞相向重点产业配置土地,固然能够快速实现产业规模扩张,但也难以形成集群优势,不利于区域分工合作,难免造成区域整体的土地重复低效利用。鉴于此,有必要全面评估重点产业政策对土地资源配置的影响,为更好发挥产业政策效用与优化土地资源配置提供参考。

纵观已有关于土地配置与产业发展的研究,基本从两个维度展开:一是土地空间配置与产业发展。中央政府掌握建设用地指标的分配权,常以土地作为空间政策工具,通过干预土地资源的区域间配置,来支持特定地区产业发展(陆铭等,2015)。二是土地结构配置与产业发展。地方政府针对工业用地与商住用地的差异化供应策略,在促进产业发展的同时,也对产业转型升级造成了负面影响(杨其静等,2014)。已有文献主要聚焦于土地资源配置对产业发展的影响,鲜少探讨产业政策对土地资源配置的影响。实际上,产业政策引发的土地配置问题已经越发凸显。少部分学者已注意到产业政策与土地配置的关系,探讨了产业政策的土地资源配置效应。张莉等(2017)基于2007-2015年城市层面工业用地出让数据,研究发现省级重点产业的土地出让面积和宗数显著高于其他行业,验证了地方政府存在偏向重点产业的供地行为。与之类似,杨继东和罗路宝(2018)利用2007-2014年工业用地出让微观数据,研究发现重点产业土地资源在地理空间上趋向分散,并引发了重点产业产能过剩。这些研究从产业政策视角拓展了关于土地资源配置的分析,认为产业政策不利于土地资源优化配置。本文认为,其论断可能过强,一个突出的问题是:如果地区之间存在良好的沟通协调,上级重点产业政策还必然造成下辖各地区对重点产业一拥而起的偏向性供地吗?换言之,已有研究未考虑外部条件对“重点产业政策-土地资源配置”关系的可能影响。鉴于此,本文将在评估重点产业政策对土地资源配置影响的基础上,着重考察城市协同对重点产业土地资源配置的影响。

为探讨上述问题,本文以省级产业政策为例,基于2007-2020年土地出让微观数据,从面积和宗数两个维度,检验重点产业政策对土地资源配置的影响。在此基础上,搜集整理各省政府工作报告和地级市层面商品零售价格分类指数,构建府际协作和市场整合两个指标,以检验城市协同对两者关系的调节机制,进而为促进产业政策优化实施和土地资源高效利用提供科学依据。

相对已有研究,本文的边际贡献在于:第一,从土地资源空间配置视角,评估了产业政策的有效性。已有研究从产能过剩、资本配置效率、制造业全要素生产率等方面,多角度评估了重点产业政策产生的资源误置效应。而土地作为最重要的生产要素之一,其配置情况未得到充分讨论。为此,本文基于政府和市场两个主体探讨了重点产业政策对土地资源配置的影响机制,强调在中国特有的制度背景和市场环境下,省级重点产业政策所导致的土地资源重复配置,丰富了关于产业政策有效性的评估。第二,结合中国区域协同改革的背景,讨论了城市协同对重点产业土地资源配置的调节机制。已有相关研究强调政府竞争在加强重点产业资源误置效应中的作用,未能进一步讨论城市协同等因素的改善效果。本文基于各省政府工作报告和城市商品零售价格分类指数数据,从府际协作和市场整合两个方面充分探讨了省内城市协同的调节效应,拓展了产业政策与资源配置的相关研究。

二、 理论框架

1. 重点产业政策对土地重复配置的影响

由于政府所能使用的资源是有限的,不能为所有产业提供帮助,只能策略性地优先扶持对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用且成长潜力巨大的产业(林毅夫,2017;张莉等,2017)。这种明确产业发展序列,选择部分产业重点发展的策略就是重点产业政策。被列为省级重点产业的行业,省级政府将在用地指标、资金使用等方面给予优先保障和配套支持。故不论对下级政府还是对社会资本而言,省级重点产业都是优惠政策多、利润空间大的朝阳产业(余东华和吕逸楠,2015)。因此,重点产业政策会形成强大的市场干预信号,影响重点产业土地在地级市间的配置。具体地:

对下级政府而言,发展省级重点产业不仅可以促进本地经济向高质量转型,还能够获得上级政府在土地、资金等方面的相关配套支持。在GDP政绩考核和平级竞争的锦标赛激励下,地方政府必将争相发展重点产业(杨继东和罗路宝,2018)。土地是产业发展的重要基础。为鼓励省级重点产业发展壮大,地方政府往往以低价土地吸引相关企业入驻,并在出让审批等环节筛选受让厂商(闫昊生等,2019)。这样的选择性供地策略实现了对重点产业的土地资源倾斜,重点产业规模得以快速扩张(张莉等,2017)。然而,各地市政府土地向省级重点产业的倾斜,也意味着土地资源在省域内各城市间围绕重点产业的重复配置、分散配置,容易导致重点产业布局分散、工业土地低效利用等多重问题。

对市场主体而言,在重点产业政策引导下,企业容易对重点产业的发展前景形成共识(林毅夫等,2010)。这不仅因为省级重点产业本身的成长性和战略性,更来自各级政府对重点产业的大力扶持。政府扶持政策的保驾护航大大规避了企业投资收益的不确定性,使得投资风险大幅降低,由此吸引大量社会投资集中在重点产业(杨振,2013)。理想情况下,生产成本驱动社会投资集聚在某一优势地区。然而,受体制机制制约及市场发育不完善的影响,地区间产品市场和要素市场的分割与封锁现象仍客观存在(白重恩等,2004)。为保护本地重点产业发展,地方政府总会以各种行政手段制造区域壁垒,如严格限制外地产品流入本地市场,生产企业必须在本地投资设厂,产品必须配套当地企业生产的核心零部件等(黄玖立和周璇,2018)。地方保护行为严重阻碍了社会资本的跨区域投资,导致资源无法按区位优势自由配置,诱发相关产业在不同地级市间的低水平重复。土地作为企业投资设厂的重要基础,重复建设问题将主要表现为重点产业土地在地级市间的重复配置。基于上述分析,本文提出假说:

假说1:省级重点产业政策形成强大的市场干预信号,干扰下级政府和社会资本的供地策略和投资策略,进而引发重点产业土地在地级市间重复配置。

2. 城市协同的调节机制

如何改善由重点产业政策引致的土地重复配置?究其原因,正是行政分割和市场分割造成了区域碎片化治理和社会投资的地理分散,加剧了重点产业土地在地级市间的重复配置。那么,以加强城市合作为核心的城市协作发展模式是否能够改善由重点产业政策引发的土地重复配置?本文认为城市协同将从府际协作和市场整合两方面产生影响。

首先,城市协同的战略目标之一是逐步消除区域内部行政隔阂,促进各级政府统筹规划协调,这或将有助于改善各地竞相配置重点产业土地的盲目行为。具体地,府际协作的核心在于驱动城市由碎片化治理转向协同治理,产业分工和合作是政府协同治理的关键议题(孟静,2019)。在协同治理模式下,各级政府以一定的区域协定和组织形式为框架,通过省份规划、专项合作等多种协商形式,引导各级政府明确自身功能定位,逐渐形成以各自禀赋优势为基础,分工明确、错位发展的产业分工格局(胡剑双和孙经纬,2020)。比如长三角地区城市通过联合招商、政策支持、税收共享等方式,不断探索共建园区、产业飞地等产业合作模式,带动长三角地区产业分工格局的持续优化(林玉妹和林善浪,2022)。城市工业土地利用结构随产业结构演化而不断变化。因此,伴随区域产业分工格局的演变,土地要素也实现了在不同地理空间、不同工业部门间的优化配置,省级重点产业土地在地级市间的重复配置得到缓解。

其次,市场整合是城市协同的另一重要方面。市场整合将重塑区域产业分工和生产力布局,带动土地要素在地理空间上的优化再配置。在地方市场分割的情况下,贸易壁垒捆绑着本地资本和本地产品,严重制约了要素自由流动和产业有序分工(白重恩等,2004)。随着市场趋于整合,地区间贸易壁垒逐渐被打破,产品及资本、劳动等要素的跨区域流动日渐通畅。由于不同地区间重点产业的生产效率存在差异,资本等要素在“追求高利润率”驱动下持续向优势地区集聚,引起同类工业生产的空间集中(吴三忙和李善同,2010)。同时,市场整合构建起更广阔的区域产品市场,降低了产品交易成本并扩展了产品交易需求,使得更深程度的产业分工变为可能。随着产品交易成本的降低,越来越多的企业会选择把中间产品的生产环节借助外包的形式从价值链中分离出去,使得地区企业的生产专业化水平不断提高(李嘉楠等,2019),进一步推动区域产业分工的不断深化。由此,市场整合将促进各地产业优势的发挥,带动产业要素和土地要素在地理空间上的优化再配置。各地逐渐形成差异化的工业土地配置结构,不同地区围绕重点产业的重复配置得到缓解。由此,本文提出假说:

假说2:城市协同从府际协作和市场整合两个方面,优化区域产业分工格局,有助于改善省级重点产业土地在地级市间的重复配置。

三、 研究设计

1. 模型设定

本文以省级产业政策为例,利用2007-2020年全国地级市层面制造业土地出让数据,构建2个实证模型,分别验证假说1和假说2。式(1)基于省份-行业-年份3维面板数据,揭示省级重点产业政策引致的重点产业土地重复配置;式(2)加入城市协同与重点产业政策的交叉项,检验城市协同对重点产业土地重复配置的调节作用。

HHIijt=C+α1PKIijt+α2Zijt+ui+uj+ut+ξijt

(1)

HHIijt=C+α3PKIijt+α4RIit+α5PKIijt×RIit+α6Zijt+ui+uj+ut+ξijt

(2)

其中,i代表省份,j代表行业,t代表时间;HHIijt代表i省j行业t时期的土地出让地理集聚度;PKIijt表征i省j行业在t时期是否为该省重点产业;RIit代表i省在t时期的省内城市协同程度;Z是一组可能影响制造业行业土地资源在地级市间配置集聚度的控制变量;C为常数项;ui、uj和ut分别代表省份固定效应、行业固定效应和时间固定效应;ξ为随机误差项。核心回归系数α1、α5分别反映重点产业政策对土地重复配置的影响、城市协同对两者关系的调节作用。

2. 变量选取

(1) 被解释变量土地重复配置(HHI)。已有研究常用赫芬达尔指数测度经济活动的地理集聚情况。本文基于地级市层面制造业土地出让数据构造赫芬达尔指数,以描述制造业行业土地在地级市间的重复配置情况,其取值范围为0～1,数值越低,表明某行业土地的地理分散度越高、重复配置问题越严重。赫芬达尔指数的计算公式如下:

(3)

其中,xijk为省份i内城市k在行业j的土地出让量。xij为行业j的土地出让全省总量。n为省份i内的地级市总数。HHIij为赫芬达尔指数,测算了省份i内行业j土地出让总量中各城市出让占比的平方和,描述了省份i行业j的土地重复配置情况。当省份i内仅有一个城市出让行业j土地时,HHIij为1,表示该行业出让土地高度集中于某个城市,区域土地重复配置情况弱。需要注意的是,直辖市的赫芬达尔指数均为1,故本文剔除了直辖市样本。

基于式(3),本文利用城市制造业土地出让面积、宗数构建了省级制造业土地出让地理集聚度,同时构建空间基尼系数进行稳健性检验。

城市层面制造业土地数据来自中国土地市场网2007-2020年工业用地出让公告。本文基于每条工业用地出让的行业分类信息,按照国民经济行业代码(GB/T4754-2002)归类至两位数行业,筛选出36万条制造业土地出让数据,并统计形成各城市30个制造业行业土地出让情况。如图1所示,2007-2020年各省制造业土地出让地理集聚度的中位数为0.32。其中,重点产业土地出让地理集聚度的中位数为0.29,明显低于非重点产业的中位数0.35。分时期来看,受国内外多种因素影响,各省制造业土地出让地理集聚度从2008年开始出现大幅回落,后又随着经济转型,于2013年左右开始回升。在波动过程中,重点产业土地出让集聚度始终低于非重点产业,且两者间差距呈现先大后小的变动态势。

图1 2007-2020全国制造业土地出让地理集聚度

(2) 解释变量重点产业政策(PKI)。五年规划旨在明确未来五年的经济发展目标和方向,以指导地区产业发展,是产业政策体系的重要组成部分(吴意云和朱希伟,2015)。因此,本文选择31个省区市政府出台的五年规划文本来刻画各自的产业政策。具体来看,将规划文本中用“重点发展”“支柱产业”“先导产业”以及“加速发展”“做大做强”等词语描述未来发展的产业都视为重点产业。同时,将这些具体行业按照国民经济行业代码(GB/T4754-2002)归类至制造业两位数行业。在此基础上,本文统计形成了30个制造业两位数产业在各省“十一五”规划(2006-2010年)、“十二五”规划(2011-2015年)以及“十三五”规划(2016-2020年)中被选为重点产业的情况。

(3) 调节变量城市协同(RI)。本文从府际协作和市场整合两个角度刻画城市协同情况。

首先,如何刻画政府间横向合作程度是本研究的难点。已有研究常以政府年度工作报告文本来刻画政府环境治理注意力等指标(陈诗一和陈登科,2018)。本文拟选择政府年度工作报告中“政府合作”相关词的频数表征政府间协作程度。政府年度工作报告是指导政府工作的纲领性文件,“政府合作”相关词语在全文中出现的频数可以反映政府间协作程度。然而,选择合适的词组表征尤为重要。参考相关研究,本文讨论了“合作”“协同”“城市群”等词语的可行性。具体地,“合作”“协同”等词在政府工作报告中除包括政府间合作的内涵外,还多以“高校合作”“部门协同”“大中小企业协同发展”等各式词组出现,使用该词容易使得对政府间合作程度的估计偏高。而“城市群”一词往往以“长株潭城市群”“促进城市群发展”等词组形式出现,既可以体现政府对省内城市间协同发展的倾向,又能有效避免估计的偏离。因此,本文选择2007-2020年各省政府年度工作报告中“城市群”一词出现频数的对数来表征政府协作程度(RI_1)。

其次,采用相对价格方差法刻画省内城市的市场整合程度(桂琦寒等,2006)。该方法的主要思路是采用不同商品相对价格一阶差分的方差表征两地产品市场分割程度,并对市场分割程度进行变换,从而得到两地市场整合情况。限于地级市商品零售价格分类指数的可获得性,已有研究多以测算各省间市场整合情况为主,本文首次搜集了安徽省等10个省份(1)10个省份覆盖东部地区(江苏省、浙江省、河北省),中部地区(山西省、河南省、江西省、安徽省),西部地区(四川省、甘肃省、广西壮族自治区)三大区域,具有一定的样本代表性。下辖130个城市的商品零售价格分类指数,测算得到城市间市场整合度,并汇总至省级层面形成各省省内市场整合度(RI_2)。依据测算结果可知,2007-2020年各省省内市场整合情况逐年向好发展;分地区来看,东部地区城市间经济联系较为紧密,其市场整合度明显高于中西部城市。

(4) 控制变量。本文分别从省市层面和行业层面选取以下控制变量:地区经济发展水平(PerGDP),选择省市人均GDP(取对数)来控制不同经济发展水平下地方政府的土地出让行为。一般来说,经济发展水平较高的省份,其省内竞争越激烈,由此省内城市政府间的土地重复配置越严重。外商直接投资(FDI),采用外商直接投资额(取对数)来衡量。省内各地级市围绕外商投资的引资竞争,可能会加剧地区的土地重复配置。财政压力(FD),用一般预算支出减一般预算收入得到的差额与一般预算支出的比值来表征。财政赤字与政府土地出让行为息息相关。财政压力驱动地方政府通过更密集的土地出让填补财政缺口,可能会导致省内土地资源配置更加分散(唐鹏等,2014)。行业土地出让规模(Area),特定行业的土地出让规模越大,在地理空间上可能会更加分散,采用省份各行业各年度土地出让面积来表示。行业土地市场化水平(Market),采用“招拍挂”方式出让的土地宗数占全部出让土地的比重来表示。市场化是土地资源优化配置的有效手段,一般来说,土地市场化水平越高的制造业行业,其土地资源配置效率越高(赵爱栋等,2016),在空间上可能会表现得更加集聚。

土地相关数据来自中国土地市场网。省市层面经济数据来自《中国统计年鉴》,其中城市商品零售价格分类指数数据来源于安徽省等10省份统计年鉴。各省五年规划文本及政府年度工作报告等文本数据来自政府网站。

四、 重点产业政策与土地重复配置

1. 基准回归

为识别重点产业政策对制造业土地重复配置的影响,本文以省级重点产业政策为例,分别以土地出让面积、宗数构建的省级土地出让地理集聚度为被解释变量进行验证(表1)。模型1和模型2考察了仅控制省份、行业、年份固定效应时,重点产业政策与制造业土地重复配置间的关系。结果表明,无论是以宗数还是面积构建的被解释变量,其系数均在1%显著性水平上为负。为缓解因遗漏变量而造成的估计偏误,模型3与模型4加入了省级层面和行业层面控制变量。随着控制变量的加入,重点产业政策的影响系数不变且依然显著为负。这说明相较于非重点产业,省级重点产业相关行业的土地面积和宗数在地级市间分布趋向分散。由此可见,土地资源在重点产业相关行业存在过度配置、重复配置。

表1 基准回归结果

除核心解释变量外,控制变量的估计系数也十分显著。其中,区域经济发展水平(PerGDP)和外商直接投资(FDI)的回归系数显著为负,说明经济发展水平较高、外商投资较多的经济外向型省份,地方政府间引资竞争会更激烈,省内产业布局也更加分散。这与贺灿飞等(2010)关于省份产业地理分布格局的研究结果吻合,他们发现高度发达的沿海省区如山东、江苏、浙江等省份的产业空间分布较为分散。此外,行业土地出让规模(Area)和行业土地市场化水平(Market)的提高也加剧了相关行业土地资源的重复配置。其中,行业土地市场化水平的符号与预期相反,可能的原因是地方保护主义限制着社会资本的自由流动,因此土地市场化水平提升无法促进社会资本跨区域流动,反而会导致社会投资涌入少量高回报产业,从而促进了部分产业土地在城市间配置的分散(林毅夫等,2010)。

2. 稳健性检验

为确保以上回归结果稳健,本文采用下列方法进行稳健性检验,结果见表2。

表2 稳健性检验结果

(1) 关键解释变量提前1期。由于五年规划文本往往在前一年就会形成建议稿,建议稿可能会对当年的土地资源配置产生影响。也就是说,“十三五”规划(2016-2020年)会对2015年的土地资源配置产生影响。因此,本文将关键解释变量提前1期进行回归。模型5显示,提前1期的重点产业政策对土地重复配置的影响依然显著。

(2) 替换解释变量。参考宋凌云和王贤彬(2013)关于重点产业政策的处理,将各省五年规划中所提及的所有制造业行业均视为重点产业。模型6显示,扩大重点产业范围后,重点产业政策的系数依然在1%显著性水平上为负。

(3) 替换被解释变量。本文以空间基尼系数进一步刻画行业内土地资源的空间分布情况。空间基尼系数越接近于0,行业土地的城市间分布越分散,政府土地重复配置现象越严重。模型7中的关键解释变量系数在1%显著性水平上为负。这在一定程度上说明基准回归结果不会随着变量衡量方法的改变而不同,改变解释变量和被解释变量的表征方法对估计结果的稳健性不会产生根本性影响。

(4) 双重差分模型。为解决测量误差和遗漏变量带来的内生性问题,本文以“十三五”规划产业政策实施为研究对象进行双重差分回归。选择“十二五”规划中的重点产业作为总样本,若该产业在“十三五”规划中列为重点产业,为处理组;若在“十三五”规划中未被列为重点产业,则为对照组。模型8显示,重点产业政策的系数依然在1%显著性水平上为负,验证了基准回归结果的稳健性。为保证双重差分估计结果的有效性,本文进一步借助事件研究法进行平行趋势检验,结果如图2所示。在“十三五”规划产业政策实施前,其对处理组和对照组的影响并不存在显著差异,而在产业政策实施当年,重点产业土地出让地理集聚表现出明显的下降趋势,且这一负向影响在政策颁布后第1年(post_1)和第2年(post_2)较为显著。值得注意的是,该政策效应在第3年(post_3)变得不显著且逐渐变小,这说明重点产业政策激励具有短时性。此外,为检验基础回归结果是否会受到随机因素影响,采取随机抽取实验组与政策时点的方法进行安慰剂检验,结果如图3所示。安慰剂检验结果表明回归结果并未受到严重的随机因素干扰。综上所述,双重差分模型结果稳健、可靠,进一步证明了基准回归结果的稳健性。

图2 平行趋势检验

图3 估计系数的核密度分布

五、 城市协同的调节作用

前文实证结果验证了重点产业政策所引发的土地重复配置问题,在此基础上,继续探讨如何缓解这一资源配置问题。本文从府际协作和市场整合两个角度,检验城市协同对重点产业土地重复配置的调节作用。

1. 府际协作的改善作用

为探讨省内府际协作是否会影响省级重点产业土地配置,本文基于各省政府工作报告文本数据,构建省内城市府际协作度(RI_1)与重点产业政策的交叉项进行检验。回归结果见表3。结果显示,对于土地出让宗数构建的被解释变量,其交叉项系数在5%显著性水平上为正,表明省内政府间合作有效缓解了重点产业新生企业在省内地理空间上的分散,即政府间协作有利于改善政府主导的土地配置趋同。这也证实了作为破除行政分权弊端的重要机制,政府间横向协作在改善区域资源跨域再分配方面的正向作用。

表3 府际协作的调节效应

为保证回归结果稳健,以土地出让宗数构建的被解释变量为例,采用以下方法进行稳健性检验,包括关键解释变量提前1期、解释变量替换为“是否被五年规划文本提及”、被解释变量替换为空间基尼系数。回归结果见模型11至模型13。与基本结果相比,交叉项系数仍显著为正且大小变化不大,说明原有结论的稳健性。同时,模型10显示,对于以面积构建省级土地出让地理集聚度,省内府际协作的改善效果并不显著,说明地方政府协作治理还需要进一步强化。不仅需要从顶层设计角度开展由上级政府安排的“目标型协作”,还应激励地方政府的能动性,推动政府间“事实型协作”,帮助地方政府克服狭隘的区域利益和部门利益(罗哲和单学鹏,2023)。只有地区府际利益关系和谐,才能共同推动区域经济的良性发展。

2. 市场整合的改善作用

基于全国地级市商品零售价格指数数据,构建各省省内市场整合度(RI_2)与重点产业政策的交叉项进行检验。回归结果见表4。在控制其他条件不变时,不管是面积还是宗数构建的被解释变量,市场整合度的交叉项系数均在1%显著性水平上为正。由此可见,省内市场整合对省内各地级市间重点产业的土地重复配置具有十分显著的改善作用。究其原因,省内分割市场的整合消除了产品、要素的跨区域流动壁垒,促进重点产业等工业生产在地理空间上的集聚和地区产业专业化进程,从土地需求端缓解了重点产业土地在省内下辖市间的分散。这与张学良等(2017)的研究结果相一致,证实了良好的市场整合状况在改善区域生产力布局、促进要素优化配置中发挥的重要作用。

表4 市场整合的调节效应

与基准回归相似,采用关键解释变量提前1期、替换解释变量、替换被解释变量等方法进行稳健性检验。回归结果见表4。与基本结果相比,交叉项系数仍显著为正且大小变化不大,说明原有结论是稳健的。与府际协作相比,市场整合的交叉项系数更大且显著性水平更高,表明省内市场整合在优化资源配置、改善政策扭曲方面更加有效。这证实了市场在社会资源配置中的基础性作用。据此建议,应进一步减少市场干预行为,着力优化市场化配置环境,引导构建社会经济良性运行机制。具体可以先从省内市场整合入手,继而扩散成区域等更大范围的内循环市场网络,进而助力全国统一大市场的建设。

六、 结论与启示

为增进对产业政策的土地资源配置效应的理解,本文以省级五年规划为例,基于2007-2020年制造业土地出让微观数据,评估了重点产业政策对土地重复配置的影响,并着重探讨了城市协同等因素对两者关系的调节作用。结果表明,省级重点产业政策引发了下辖市对重点产业的偏向性供地,造成相关产业土地资源的重复配置。基于府际协作与市场整合的调节效应结果表明,城市间行政分割和市场分割的减轻,有利于缓解重点产业政策的负面影响,推动区域重点产业土地优化配置。不论是重点产业政策,还是城市协同对土地资源配置的影响,都说明在市场化体制改革进程中土地等稀缺资源的有效配置与自由流动,依旧存在来自制度层面的约束与限制。因此,亟需破除阻碍要素自主流动的体制机制,加快推动区域要素市场化配置。

据此,本文提出以下政策建议:第一,促进地方政府由管理型政府向服务型政府转变。以产业政策为例,政府干预色彩浓厚的选择性政策难以为继,亟需构建以竞争性产业政策为主的产业政策体系,着力为市场主体创造有效的市场环境。第二,积极推进区域经济合作,打破地方割裂的碎片化治理模式。政府部门可从源头消除重复建设等恶性竞争,减少区域间要素市场和产品市场的对立分割。因此,各省应做好区域合作的顶层设计,促进城市间良性互动。第三,最大限度减少政府对资源配置和市场活动的干预,充分激发市场主体活力和创造力。政府应着眼于产权保护、市场准入、公平竞争等基础制度的完善,降低制度性交易成本,为市场主体创造良好的制度环境。