发达国家“碳边境税”绿色贸易壁垒及中国应对※

董小君 唐蕊

内容提要：2022年12月以来,美国、欧盟及G7纷纷出台并推动实施“碳边境税”,全球各国碳中和承诺的“软约束”正转化为“硬约束”。其战略意图,一是制定有利于发达国家的国际气候规则,二是通过碳价维护本土产业的国际竞争优势。“碳边境税”的本质是以气候治理为名的绿色贸易壁垒,一旦落地,会与现有国际经贸规则和全球气候治理规则发生冲突,并对高碳产品出口形成显著冲击。现阶段,中国有必要考虑征收以二氧化碳排放量为直接税收客体的企业碳税。需要考虑的问题,一是碳税实施方式是“独立型”还是“融入型”?相较而言,将碳税融入现有环境保护税,且作为与大气污染税目并行的新税目,既可避独立税种之短,又可彰显国家降碳的决心,还可使环境保护税超越“污染防治税”而名副其实。二是碳税开征时间是2026年还是2030年?相较而言,2026年开征,可有效避免国内因减排投入产生的溢价流出,还可将税收用在鼓励企业节能碳减排上,完善中国的碳定价机制。

2022年12月12日,G7发布“气候俱乐部”计划,建立以“国际目标碳价”为核心的气候同盟。2023年4月26日,欧盟理事会投票通过碳边境调节机制(CBAM),计划于2026年1月正式开征“碳边境税”,且于2023年10月正式进入过渡期,直至正式征税过渡期结束。与此同时,美版碳关税《清洁竞争法》(CCA)预计2023年完成立法,2024年开始正式执行。目前看,推行碳边境税已经是大势所趋,全球各国碳中和承诺的“软约束”正转化为“硬约束”。我们应未雨绸缪,及早设计中国版的碳税方案,以防减碳投入成本的外溢。

一、 碳边境税的理论基础与研究现状

碳边境税,是指碳排放限制严格的国家对来自碳排放限制相对宽松国家和地区的进口商品征税,又称碳关税。碳边境税表面上是源于各个国家碳定价机制的差异,其本质是贸易保护下的绿色壁垒。最早是2007年由法国总理多米尼克·维德尔潘提出,目的是对《京都议定书》参与国中没有有效执行的国家进行惩罚,惩罚方式为对其进口商品征收额外的税,以维护欧盟自身的国际竞争力水平。随后碳边境税一直被热议,直至2023年欧美先后出台碳边境税政策。

1. 碳边境税的理论基础

温室气体排放引起的气候变化是一种典型的负外部性现象。碳排放活动的参与者通常只考虑自己的利益,而忽略其排放所带来的负面影响。为了纠正这种负外部性,需要内化这些环境成本,按照“污染者付费”的原则采取措施,促使环境破坏者为自己行为造成的后果负责,将环境成本内化到其经济活动中去。

温室气体作为全球公共品,其负外部性由全球共同承担。由于各国之间经济实力、能源结构、发展阶段等方面差异较大,难以统一进行负外部性管理,导致不同区域的成本内部化程度不同。从外在条件来看,各国应对气候变化缺乏有效约束机制。自《京都议定书》签署以来,世界各国长期无法达成一个多方认可的减排政策,同时各国也不能有效完成减排任务。从内在条件来看,碳减排缺乏内生的激励,这是由于“搭便车”现象广泛存在且难以避免。所谓“搭便车”,描述的是在缺乏强制或激励措施的背景下,个体不会或很少会主动参与到争取集体利益最大化的行动之中。对应到气候治理中,世界各国的最优方案是自身不减排或极少减排,同时要求其他国家减排,自身既不会付出过多代价,又能享受他国减排带来的好处。

“搭便车”问题是解决全球气候治理的关键所在。Nordhaus(2015)提出建立“气候俱乐部”可以有效解决国际气候治理中出现的搭便车现象,其中关键机制是激励内部成员国参与减排,并对非俱乐部成员国进行惩罚,这也是一种将负外部性内在化的一种方式,以打消非参与国的“搭便车”意图。他提出了两种具体的惩罚方式,即碳责任机制(也称差别关税机制)和统一关税机制。碳责任机制是指国家间进行贸易时,俱乐部成员国对非成员国征收碳关税,其征收依据是进口货物的碳含量(倪娟,2016),其主要目的在于减少碳泄露。比如欧美发达国家对来自碳排放限制相对宽松国家和地区的进口商品征碳边境税。统一关税机制是俱乐部成员国对非成员国出口的所有商品征收统一的关税。这种方式的惩罚性质更强,覆盖范围更大。但尚未有实践证明气候俱乐部能够解决“搭便车”问题。

2. 碳关税的研究现状

2007年法国总理多米尼克·维德尔潘首次提出碳关税,主要针对未遵守《京都议定书》和未承担减排义务的国家。自此学者们对于碳关税的讨论一直未停止过,讨论内容主要集中在两点,一是碳关税的合理性,二是碳关税的影响。

关于碳关税的合理性讨论在于碳关税是否能解决碳泄露问题。碳泄露是指在不同国家减排政策各异,导致碳密集产业从气候政策严格国家和地区向外转移。学者们对此意见不一,尚未形成统一的意见。支持者认为,碳关税政策是一种良好的环境政策,可以有效防止碳泄漏,从而减少全球碳排放,减缓全球变暖。例如,Drake (2018)认为碳边境调整措施不是贸易保护主义政策,而是一种良好的环境政策,实施碳关税可以减少全球碳排放。Mörsdorf(2022)研究发现欧盟碳边境税可以控制三分之二的碳泄露,剩余的三分之一不是由竞争力驱动的,而是由能源价格效应驱动的,无法通过碳边境税措施来抵消。更多的学者持有反对意见,因为碳关税会导致较高的碳减排成本和较高的碳泄漏率(1)碳泄漏率是指非减排国增加的碳排放量与碳减排国减排量的比值。(林伯强和李爱军,2012;Yang和Peng,2017),对世界二氧化碳减排的贡献相对较小,甚至实施碳关税并不一定会减少全球的碳排放(Fang等,2020),而且会对发达国家和发展中国家的贸易竞争力和福利都产生不利影响。

关于碳关税实施的影响主要集中在以下三个方面。一是碳关税对碳排放产生的影响并未形成定论,多数研究发现碳关税对全球的碳排放并未产生消极影响(Drake,2018),但是从碳排放强度角度来看产生的影响并非如此。二是单边碳关税实施会导致减排成本从发达国家转移到发展中国家(Böhringer等,2018),变相地转移了发达国家的减排责任,加大了发展中国家减排的难度。三是部分学者使用CGE模型模拟碳关税冲击带来的经济影响,发现碳边境税的实施将会使发展中国家因出口总额下降而遭受到巨大损失(Perdana和Vielle,2022)。从经济影响来看,欧盟碳边境税实施将会冲击中国的国内生产总值,损失可达1.86亿美元(王谋等,2021);在国际贸易层面,征收碳关税增加中国企业的成本,打击对欧关联企业出口能力;从全球气候治理层面,欧盟碳关税将削弱中国的气候话语权, 干扰低碳发展计划进程(徐昕和吴金昌,2023))。

总体上,已有文献研究多数集中在模拟碳边境税产生的影响,以及从全球气候治理规则层面分析碳关税,这为本文后续的研究提供了一定的基础。但较少对比分析欧美发达国家实施碳边境税的机制、底层逻辑等方面。与已有的研究相比,本文的边际贡献在于:一是本文从欧美发达国家碳边境税的底层逻辑和战略意图出发,细致对比欧美发达国家的碳边境税机制的设计;二是从碳税角度出发,设计出应对碳边境税的中国方案,并基于中国现阶段的事实,从时间维度上给出了具体的应对方案。

二、 发达国家“碳边境税”的底层逻辑及战略意图

目前,欧美已经发布了碳边境税的具体方案,二者在主要内容上存在着差异,具体来看体现在征收行业、征收基准线和标准、碳关税税率、豁免机制、不履行后果、税收用途六个方面:① 征收行业。欧盟碳边境调解机制CBAM征税范围覆盖钢铁、铝、电力、水泥、化肥和氢6大行业;美国CCA征税范围覆盖化石燃料、精炼石油产品、石化产品、肥料、氢、己二酸、水泥、铁和钢、铝、玻璃、纸浆和造纸、乙醇等,征收产品逐渐从初级产品扩大到加工产品。两者覆盖行业范围基本一致。② 征收基准线与标准。欧盟CBAM主要是针对进口商品全部碳排放征税,以“绝对碳排放强度”为标准;而美国CCA以美国产品的平均碳含量为基准线,仅对产品超出基准线的部分排放征收边境碳税,以“相对碳排放强度”为征收标准,同时适用于进口商和国内厂商。欧美两国都强调出口国提供可监测、可报告、可核查的碳排放核算数据。相较而言,欧盟CBAM具有更强绿色属性。③ 碳关税税率。欧盟主要以欧盟与出口国间的碳价差额作为税率,以2023年4月碳价为例,欧盟对中国征收税率约为88美元/吨二氧化碳;美国则是以固定价格形式,起初以55美元/吨二氧化碳征收,而后每年上浮5%。④ 豁免机制。欧盟对已加入欧盟碳市场或与欧盟碳市场挂钩的国家实施征收豁免。美国仅对“最不发达”国家和地区的产品减免碳边境税。目前G7正积极推进CBAM对集团国家内部的豁免。⑤ 不履行后果。运用惩罚机制赋予减排成果一定的排他性。欧盟规定,若进口商未经注册进口CBAM覆盖行业的产品,或未按期足额缴纳CBAM证书,或在申报过程中提供虚假信息或材料的,将被处以3倍罚款,并补足未交的CBAM证书,即“补一罚三”。⑥ 碳边境税用途。欧盟将碳边境税的收入主要用于欧盟的经济复苏和绿色投资,缓冲新冠肺炎疫情、经济危机、俄乌冲突等多重财政压力,尚未就支援发展中国家进行具体说明;美国计划将碳边境税的25%用于支援发展中国家,75%用于投资碳密集型行业,推动本国传统行业的绿色化、数字化转型。

“碳边境税”设计的底层逻辑是为了解决“碳泄露”问题。所谓“碳泄露”,是指在不同国家减排政策各异,导致碳密集产业从气候政策严格国家和地区向外转移。针对碳泄露,欧盟现有机制主要是免费分配欧盟排放交易计划配额;未来,为确保进口产品和国内产品的同等碳定价,CBAM将逐步取消免费津贴。2026-2034年从补贴97.5%逐年削减,直至完全取消,具体见图1。2023-2026年为过渡期,给进口商和生产商提供了时间上的缓冲。在欧盟逐步收紧直至取消各产业免费碳排放配额的过程中,企业碳成本将随之提升,高碳产品价格也会升高,从而导致企业选择从欧盟外部进口高碳产品或将高碳产品的生产线转移至欧盟以外碳排放要求尚未建立或者较低的国家和地区。CBAM则通过对进口高碳产品增税的方式,均衡欧盟境内外高碳产品的用碳成本,以减少碳泄漏的发生。

图1 欧盟配额分配比例变动

“碳边境税”战略意图,一是制定有利于发达国家的国际气候规则。欧美在绿色发展领域占据先发优势和技术优势,在该领域倡导和制定的任何规则,均有可能成为全球规则。通过碳边境税,欧美国家可以制定合乎自身利益的规则,迫使发展中国家接受他们的标准。一旦实施,欧美现行的一系列与碳排放相关的方法、措施和制度标准将在国际上获得较大的话语权,同时使欧美境内的碳定价方式通过碳边境税将其效力拓展到国际范围,将使得发展中国家国内的碳市场设计、履约机制和方法制定变得非常被动,使得欧美从源头上掌握碳减排的主导权和控制权,抢占碳定价的制高点。二是通过碳价维护本土产业的国际竞争优势。征收碳边境税前,发达国家往往因为碳价高,碳密集产业丧失国际竞争优势,甚至相关产品被境外产品取代。据世界银行统计,截至2023年4月,欧盟碳价格为96.3$/tCO2e,而中国碳价格为8.15$/tCO2e,可见碳价差异巨大,低碳价国家生产成本优势明显。低碳价国家可以将原本应用于减排降碳领域的资金,用在优化产品或降低最终售价等方面,存在竞争优势(李万强和王思炜,2022)。征收碳边境税将会拉平两者成本或拉近两者碳价差距。

在上述战略意图下,要求发展中国家碳价达到发达经济体的水平,是不可能且不合理的。一个国家的碳价应与该国减排目标所对应的边际减排成本相关,边际减排成本的差异是由各个国家的减排目标、发展阶段和经济结构差异导致的。欧盟于1990年、美国于2005年实现了碳达峰的目标,而大多数发展中国家距离碳达峰还有2～7年。中国目前还没有实现碳达峰,所以是排放强度控制,但是那些实现碳达峰的发达国家已经开始总量控制,不同国家所处的阶段不一样,碳交易价格不同是正常的。纵观欧盟碳价的变化趋势,在过去很长的一段时间欧盟碳价是位于较低水平的,自2018年开始碳价出现上升的趋势,直至2022年2月达到最高碳价为109.35$/tCO2e。欧盟碳价逐步高升的原因主要有三,一是对碳配额总量的严控,欧盟取消国家分配计划,采取总量控制的形式统一欧盟范围内的碳排放量,将配额直接发放给排放源;二是碳配额的稀缺性大幅提升,欧盟制订了长期减排规划,引入市场储备机制,配额总量每年下降幅度由1.74%提高至2.2%;三是获得碳配额的成本增加,欧盟逐渐取消免费分配占比,不断提高拍卖占比,并计划于2034年实现全部配额的有偿分配。这三方面因素支撑了近年来欧盟碳价的稳步上涨。目前发展中国家碳定价起步晚,碳价尚处于起步阶段,正如欧盟初始碳价一样位于较低的水平,现阶段要求发展中国家实行同等的碳价水平是不合理的。欧美征收碳边境税政策并未能将发展中国家的这种处境考虑在内,只是推动着新兴国家的碳价上涨,将会打乱这些发展中国家的碳减排节奏。

三、 碳边境税对现有全球经贸格局的冲击

“碳边境税”是世界上首个将气候变化与国际贸易捆绑在一起的新机制,是发达国家收割“低碳红利”、遏制新兴经济体发展的利器,本质是以气候治理为名的绿色贸易壁垒。一旦落地,未来全球产业竞争、能源市场、资本流动、国际贸易都将围绕碳边境税形成新的运行规则。

1. 对国际经贸规则的影响

一是与WTO“国民待遇”原则冲突。美国CCA适用于进口商和国内厂商,巧妙规避了这一冲突。欧盟则对内部产品的碳排放实施碳交易机制,对外部产品实施CBAM。CBAM对外部产品征收的碳税价格与内部碳交易机制的价格相挂钩,且后者又为欧盟高排放产品提供了8年免费配额,明显违背WTO的非歧视规定和国民待遇原则。二是与WTO“最惠国待遇”原则冲突。欧盟承认进口国家由政府制定的显性碳价,在生产国缴纳的碳成本可以等额抵减,与欧盟减排标准一致的国家将享受免税待遇。目前G7气候俱乐部声称,共同向外部成员征收关税,而集团国家内部却享受豁免权力。美国CCA主要针对碳减排力度不如美国平均的产品,美国经济的碳密集度比其贸易伙伴低近50%,中国经济的碳密集度是美国的3倍多,印度几乎是4倍,因此对于不同国家进口产品征收不同水平税率,违反最惠国待遇原则。

2. 冲击全球气候治理规则

欧美发达国家征收碳关税冲击了国际气候治理的基本原则——自愿减排原则和责任公平原则。全球气候治理行动初衷是各国根据实际能力自主贡献减排目标。《巴黎协定》软约束下,几乎所有主要经济体都自主提出了减排贡献。但在《巴黎协定》之外,欧盟又要单独实施碳关税,无疑是对《巴黎协定》多方共识的背离,其碳关税措施的单边属性更是对全球气候治理多年来形成的缔约方协商一致原则的挑战。其本质是转移应对气候变化所承担的责任和义务,强迫或间接导致发展中国家承担不合理减排义务。《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》都明确规定各国在全球应对气候变化进程中承担“共同但有区别的责任”原则,欧美发达国家的碳关税方案要求各国承担完全一致的碳价成本,这是对“共区原则”的否认和挑战。

3. 对高碳产品出口形成显著冲击

从贸易角度看,发展中国家涉CBAM商品出口额占总出口额的比例普遍高于发达国家,而中国成为欧盟CBAM纳管产品最大进口来源国。参考欧盟官方发布文件中附录一所列清单,根据国研网国际贸易数据计算出欧盟碳边境税所覆盖6个行业自华进口的金额和比例(见图2)。2022年欧盟碳边境税覆盖行业自华进口额占欧盟全行业自华进口总额的3.21%,其中钢铁行业占2.42%,铝行业占0.74%,化肥行业占0.05%,水泥行业占0.0006%,电力行业和氢行业为0。2022年欧盟碳边境税覆盖行业自华进口额为211.14亿美元,其中钢铁行业为159.23亿美元,铝行业为48.38亿美元,化肥行业为3.49亿美元,水泥行业为0.04亿美元。在欧盟实施碳边境税的情景下,以进口产品隐含的碳排放乘以相应碳边境税税率来进行征税时,根据王谋等计算的中国出口欧盟的隐含碳排放为3.21吨(王谋等,2021),如果按照2023年4月欧盟碳价与中国碳价差距88美元/吨计价,中国需要支付给欧盟282.48亿美元碳关税。此外,欧盟对各行业早已进行了长期的研究,并列出2021-2030年63个具有高碳泄露风险的细分行业,主要涉及采矿业和制造业两大行业,覆盖了约96%的工业排放。如果欧盟未来将碳边境税的范围扩大到所有的高碳泄露风险的行业,此时按照欧盟“碳泄漏清单”行业的4位码计算,影响的出口总额为501.34亿美元,占2020年中国出口总额的12.81%,碳关税金额高达36.19亿美元。

图2 欧盟碳价格变动趋势注:碳价格数据来源于ICAP组织,中国碳价水平选择为2023年4月碳价格,用于对比目前中国碳价水平和欧盟历史碳价水平。

图3 欧盟碳边境税覆盖行业自华进口占比和金额

从行业维度看,欧盟CBAM初期将覆盖水泥、电力、化肥、钢铁、铝和氢等6个行业,其中钢铁和铝的出口影响较大。据CBAM清单和中国海关统计数据计算,2022年中国出口欧盟和美国钢铁及其制品的总金额分别为183.28亿美元和172.65亿美元,占总出口份额的9.77%和9.20%,从总量看影响程度位居第一。2022年中国出口欧盟和美国铝及其制品金额分别为53.66亿美元和47.18亿美元,占总出口份额的12.74%和11.20%。从欧美的动向来看,2021年G20峰会美欧达成关于“特朗普232钢铝关税”案的和解协议,这是世界上首次将钢铝产能过剩和碳排放两者捆绑在一起的协议。其中美欧双方相互取消钢铁关税,限制来自中国等钢铝生产过剩国家的产品进入欧美市场,并推动建立全球钢铝行业的碳俱乐部,以期共同制定钢铝行业贸易规则,这将对中国钢铝行业带来进一步的制约。其次,短期内水泥和化肥的影响较小,但长远来看,碳关税的影响将不容小觑。2022年中国电力、氢出口欧盟的金额为零,化肥出口金额为21.75亿元,占总出口份额的0.058%;水泥出口金额为0.43亿元。俄乌危机后,俄罗斯禁止化肥出口,欧洲市场化肥供应紧缺,中国作为仅次于俄罗斯的化肥出口大国,化肥出口到欧盟预计保持长期增长的趋势。

从企业维度看,根据清华大学能源环境经济研究所的估算,碳边境税的实施可能会使中国钢铁和铝业的出口成本增加约6.8%。此外,据中国最大的钢铁上市公司宝钢股份在其《2021年气候行动报告》中预测,如果按照每吨80欧元的二氧化碳税收标准来计算,该公司每年将支付4000万至8000万欧元(约合人民币2.82亿至5.64亿元)的碳边境税(周萃,2023)。若未来CBAM覆盖范围进一步扩大至机械、电子器件和车辆等下游产品,则将对中国整体出口造成更大压力。

四、 中国有必要考虑征收以二氧化碳排放量为直接税收客体的企业碳税

碳边境税的实际征收依据为各国碳定价机制的差异,这将倒逼中国逐渐完善碳定价机制,使本国逐渐接近国际碳价机制。中国已经建立了全国碳交易市场,碳税制度尚未构建。碳边境税传导到国内出口企业,相当于国内征收碳税。中国有必要考虑征收以二氧化碳排放量为直接税收客体的企业碳税。从税制结构的角度来看,目前中国已存在多种与温室气体治理相关的税种,如资源税、车船税等。然而,令人遗憾的是,并没有一个税种直接针对二氧化碳排放量征收税收(徐昕和吴金昌,2023)。这样因为征税客体缺乏针对性和明确性,这也导致在碳边境税的认定标准中,这些税收费用无法被抵扣。现阶段,征收以二氧化碳排放量为直接税收客体的企业碳税,显得十分必要。为此,亟需解决两个棘手问题。

1. 碳税实施方式:“独立型”还是“融入型”

国际层面对碳税的税种设置,主要有独立税种和融入税种两种模式。独立型碳税指对碳排放独立课税,不依附于其他税种;融入型碳税指的是将碳排放融入现有税种,形成隐形碳税(张宝,2023)。

方案一:“独立型”的碳税模式。碳税单独立法,与现有环境税种并行适用,芬兰、瑞典、挪威、丹麦、荷兰和波兰这6个在全球最早推出碳税的国家中,挪威和丹麦采用了独立税种模式。就中国现行税制改革看,独立碳税模式虽具有税制体系完整、减排目的明确、象征意义显著等优势(张宝,2023)。但中国现有保护环境的税种与碳税存在较大关联性,在征税对象上存在重叠的问题。在税收法定原则约束下,一步到位进行独立碳税立法,也存在着立法成本高、协调难度大、实施成本高等弊端,很难将之作为碳税改革的优先选项。

方案二:融入型的碳税模式。目前,中国《环境保护税法》规定的应税污染物,仅指向大气污染物、水污染物、固体废物和噪声,使得该法实际上成为“污染防治税法”。这里需要讨论的是,是将碳税作为大气污染物税目的子税目,还是作为与大气污染税目并行的新税目?前者主要面临的挑战是温室气体可否归入大气污染物?温室气体与大气污染物具有同源性,多来自化石燃料燃烧。《京都议定书》规定了6种温室气体,其中甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化合物同时又是大气污染物,但中国法律并未将温室气体作为大气污染物。故而,将碳税作为大气污染物税目的子税目,并非合适的选择。后者既可避独立税种之短,又可彰显国家降碳决心,同时也使环境保护税超越“污染防治税”而名副其实。但也面临挑战。一是碳税与《环境保护税法》税制体系难以兼容。当前的环境保护税,总体上建立在污染防治理念基础之上,其关于征税范围、计税依据、税收减免的规定基本上不适用于碳排放。二是与环境保护税的征管体系不兼容。环境保护税现有环境监测体系和法规标准仅适用于各类污染物,碳排放的法规标准和统计监测体系尚未建立,碳税征管将面临巨大挑战。不过,中国生态环境部在《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》中提出,到2023年初步建成规范的碳排放统计核算体系,这将会为未来碳税制定提供立法实践基础。

2. 碳税开征时间:2026年还是2030年

美国CCA实施虽然较欧盟早两年,但CCA的征收是相对碳含量(即出口产品与本土产品碳排放差额),只要中国生产产品和美国平均含碳水平一样,即可免征碳边境税。因此,我们应重点考虑欧盟碳边境税的2026年作为中国碳税的开征时间。根据发达国家碳税征收经验,芬兰、挪威、瑞士、英国、法国、加拿大等发达国家都是在“碳达峰”之后征收碳税(具体见表1),因此还需要考虑碳达峰2030年这个时间点。

表1 各国碳达峰碳中和及碳税实施时间

方案一:在2026年开征。优点是,可有效避免国内因减排投入产生的溢价流出,还可将税收用在鼓励国内企业节能减排上,完善中国碳定价机制。缺点是,时间紧,压力大。但如将欧盟CBAM中2026-2034年免费配额逐渐削减阶段,同步设置为中国碳税过渡期,可有效缓解初始征收碳税的不适应性。国际上,芬兰在碳税实施初期确立了税率递增策略,初期与当前的税率水平相差近17倍,大大减缓了碳税改革过程中的政治阻力;而同期进行碳税改革的荷兰,由于一开始就设定了较高税率水平,实施中遇到巨大阻力。因此,过渡期间,宜采取低税率递增方式,2030年碳达峰实现后可适当加大碳税力度。

方案二:2030年碳达峰后开征。该方案特点是,一旦实施碳税,需较快对接国际标准,短期内碳税需要调整到较高水平才能免于征碳关税。虽然该方案为碳税政策准备工作留出较为宽裕的时间,也为中国尽快完成工业化进程留下较多时间,但还要面对两难局面,在国内,碳税征收起始点较高,工作推进难,因为短期内高碳产品价格大幅度上升,导致企业成本过高和消费者不满。在国际上,在2026-2030年期间,出口产品仍然面临被发达国家征收碳关税的困境。

根据上述的分析,综合考虑中国碳税的税理、实施难度、国际认可等因素,建议在征税模式上,直接将碳税作为环境保护税新税目在中国现行税法体系中最为适宜;在征税时间上,为避免绿色溢价的流失,2026年开征碳税方案是更好的选择。