论政府主导下的马来西亚槟州工业化进程(1969—1990)

李 启 航

(南京大学历史学院, 江苏南京 210023)

槟州是马来西亚13个州之一,位于马来半岛的西北端,主要由槟榔屿(Penang Island)和马来半岛上的威尔斯利省(Seberang Perai)两部分组成。20世纪70年代,槟州在州政府的主导下,开始发展以电子制造业为核心的出口导向型工业。随后,美国国家半导体公司、AMD、英特尔、摩托罗拉等大批大型科技公司纷纷在槟州投资设厂,槟州逐渐发展成了东南亚电子制造业的中心。电子制造业的发展扭转了槟州自马来西亚独立以来长期的衰败趋势,使槟州的失业率得到有效控制,人均收入快速超过马来西亚平均水平。经济现代化的主要特征就是“日益工业化”[1]137,槟州在20世纪70年代至90年代的发展是这一地区经济现代化进程中的重要阶段。

世界银行在1993年出版的报告——《东亚奇迹:经济增长与公共政策》指出:“东亚地区在过去的20多年间平均增长率高达8%,远远超过世界发展中国家4.3%和工业发达国家3%的增长水平。”[2]24东亚各国是如何在短时间内实现经济的高速增长,这一问题引发了东西方学者的广泛探讨。罗荣渠认为,东亚各国的经济高速增长“与推行高增长作为国家发展首要目标分不开”,政府作为这一目标的推动者能够“保持发展中的较高程度的政治稳定,增强社会的内聚力,制定维护主权与独立的工业计划”[3]84等。槟州作为东亚地区的一部分,同时也是“东亚奇迹”的重要参与者,其工业化进程同样离不开政府发挥的关键性作用。本文试图通过对槟州地区从自由港转变为电子制造业中心的过程进行分析,探讨槟州政府在这一过程中发挥了何种作用,进而总结后发国家或地区经济现代化中的经验教训。

一、槟州的历史与发展困境

槟州作为曾经英国海峡殖民地的一部分,是东南亚地区重要的贸易港口,商业和贸易使得槟州经济长期繁荣,但同时也导致该地区形成了单一经济结构。然而,二战后出现的进口替代工业化浪潮以及国内外多种不利因素使槟州的商业贸易受到严重打击,进而导致地区经济发展出现严重困境。

从19世纪至20世纪初,槟州地区在经济上获得了较好的发展。1786年,英国东印度公司职员弗朗西斯·莱特(Francis Light)在槟州建立据点,槟州逐渐发展成了地区性的贸易中心,“所有马来港口都充当着槟州出口商品的分发点,同时也是苏门答腊内陆向槟州出口的农业、林业、矿业产品的集中点”[4]。槟州在商业上的优势一是得益于它的地理位置,它位于印度次大陆前往马六甲海峡和中国的航线上,同时也靠近胡椒的主要产地;二是由于它的自由港地位,莱特在占领槟州之后就实行了自由贸易的政策,进出口商品都无须交税。19世纪前半叶,槟州主要发展转口贸易、胡椒种植等,获得了比较适中的发展[5]600。19世纪后半叶,马来半岛的锡矿开采业和橡胶种植业兴盛,槟州作为外来劳工的入口港以及锡矿和橡胶的出口港,经济快速发展。1935年,马来半岛的第一个机场——峇六拜机场在槟州建成通航。1957年,马来亚独立时,“槟州的经济状况比马来其他州都要好,可以与新加坡和香港相媲美”[6]63。

但在20世纪50至60年代,马来西亚国内外出现了一系列不利于槟州商业贸易发展的因素。

首先,东南亚各国在二战后初期普遍实行进口替代工业化战略,导致贸易保护主义盛行。第二次世界大战后,马来西亚、印度尼西亚、新加坡等大批东亚国家取得独立地位。长期的殖民历史让这些国家对国际资本主义产生了极大的不信任感,因此这些国家在50至60年代大都实行进口替代工业化战略,试图摆脱对发达国家工业品的依赖。这一战略的主要措施包括:“大力发展消费品工业产品的生产,实行严格的贸易保护主义,通过税率和限额来减少或限制外国工业品的进口,以保护国内市场”[7]82。进口替代的浪潮使贸易保护主义盛行,这一方面导致槟州在向印度尼西亚等国出口商品时必须交纳更高的关税;另一方面导致马来西亚联邦政府开始干涉槟州的自由贸易。1967年,联邦政府对槟州出口到印度尼西亚的商品征收2%的关税[8],1969年则直接取消了槟州的自由港地位,对槟州的贸易造成了非常致命的打击。

其次,槟州是马来西亚国内唯一一个华人占多数的州,经济发展无法得到国家政策支持。马来西亚主要由马来人和华人构成,英国殖民者在统治时期长期实行种族隔离政策,导致马来人和华人在文化上割裂,在政治和经济地位上不平等。马来人在政治上占统治地位,政府高级官员主要由马来人构成;在经济上,马来人主要从事传统的农业,华人则主要从事矿业、工业和商业这些现代经济活动。马来人政党“巫统”在马来西亚独立后长期执政,联邦政府一方面将大量资金投入农业,农业开支在第一个和第二个马来亚计划中分别占到了总资金的24%和18%[9]207;另一方面重点发展首都吉隆坡附近的巴生港(Port Klang),于1963成立了巴生港管理局作为专门的管理机构,并修建了深水港、集装箱码头等配套设施,这使得槟州作为港口的作用被严重削弱。

最后,种族矛盾导致槟州多次出现暴力冲突事件,社会动荡不安。1957年,在庆祝槟州首府乔治城建立百年的庆典中,发生了几十起华人和马来人斗殴的事件,最终由军队入驻乔治城恢复秩序[10]。1967年,马来西亚政府强制旧马来元贬值,导致槟州工人罢工,这场罢工最终演变成了马来人和华人之间的暴力冲突,导致5人死亡,92人受伤[11]。这些事件发生的主要原因是双方在政治经济上的不平等地位,马来人对华人的财富不满,华人则对马来人的政治权力不满。林苍佑(Lim Chong Eu)将1969年的槟州描述为:“罢工频繁,游行示威甚至是骚乱在全州各处发生。槟州已经被认为是一个社会动荡频繁、种族矛盾尖锐的地区。”[12]这样动荡不安的社会环境显然不利于经济的发展,经济的衰败又会进一步导致失业问题,从而加剧社会的动荡。

上述因素使槟州在20世纪50至60年代陷入了严重的发展困境。槟州政府于1964年颁布的《门罗报告》(MunroReport)指出:“在最近几年,由于发展和资本投资都集中在巴生港,槟州已经被超越。槟州的港口发展,工业化和关键的通信设施都落后了,并且在国内几乎未获得任何优待。最后,该岛的自由港地位现在也岌岌可危。在这一系列因素之下,最终不可避免的结果就是萧条、失业、工人骚乱和政治不稳定。”[13]23到1971年,槟州的人均GDP比马来西亚平均水平低12%,失业率则高达15%,是马来西亚平均水平的2倍[14]。由此可见,50至60年代的国内外环境使槟州的商业和贸易快速衰败,经济结构单一的弊端凸显,进而导致严重的贫穷和失业问题。这表明槟州传统的发展模式已经无法适应全新的政治和经济环境,必须做出改变。

二、槟州政府主导下的工业化进程

理解“东亚经济发展中政府的主导作用,是理解东亚地区发展的关键”[2]51,对于槟州地区的工业化进程来说亦是如此。在马来西亚1969年大选中,林苍佑领导的华人政党人民运动党(Gerakan)在槟州出乎意料地获得了胜利,林苍佑成为槟州首席部长。执政党的转变进而促成了槟州发展模式的革新。林苍佑政府带领槟州走上了一条出口导向型工业化的道路,并取得了巨大成就。州政府在这一进程中充当了规划者、建设者和协调者的角色,对槟州的工业化起到了主导作用。

首先,作为规划者,槟州政府先后制定了《门罗报告》和《内森报告》(NathanReport)两份发展计划,确立了槟州出口导向型工业化的发展道路。有学者认为:“对发展中国家而言,经济增长不可能同时出现在所有部门和地方,只能是以不同的强度出现一些增长极,并通过其扩展带动整个经济增长。”[15]31大多数后发国家和地区都是采取这种不平衡发展的策略。在这一策略下,制定经济发展计划格外重要,政府不仅要通过发展计划确定增长极,同时还要协调主导产业和其他产业之间的关系,最终实现所有产业的整体发展。

20世纪60年代初,槟州政府邀请来自科伦坡的顾问门罗(A.M.Munro)对槟州的发展现状和发展策略做出了全面评估,于1964年公布了《槟州第一份整体规划》(Penang’s First Master Plan),即《门罗报告》。报告建议槟州响应联邦政府的政策,实行进口替代工业化。随后,州政府建立了麦曼丁工业区(Mak Mandin),主要生产食品、纺织品、家用电器等面向国内市场的消费品。然而实践表明,进口替代工业化战略在槟州并不适用,不仅未能改变槟州的产业结构也未能解决失业问题。到1969年,麦曼丁工业区仅有15家工厂,雇用了2 400人[16]3。整个槟州的工业部门生产总值仅占总GDP的12%,就业人口仅占总就业人口的10%[17]。

《门罗报告》的失败促使林苍佑政府执政后重新制定槟州的发展计划。1970年,林苍佑政府公布了由美国经济学家罗伯特·内森(Robert R.Nathan)主导制定的《内森报告》,重新评估了槟州目前的发展困境和出路。报告指出:“(国内市场)对传统商品和服务的需求不足限制了槟州的发展,但槟州的资源正投入于这些生产中”[13]24,并建议槟州转向出口导向型工业化发展道路。在具体行业上,林苍佑政府选择将电子产业作为最主要的发展方向。其原因包括:第一,槟州存在大量高知识水平的劳动力资源,电子产业能够大量吸收这部分人员就业;第二,电子产业污染较小,不会影响槟州旅游业的发展;最后则是因为林苍佑政府对电子产业前景看好,认为它最有潜力实现从劳动力密集型产业向技术密集型产业的转型[17]。

其次,作为建设者,槟州政府先后兴建了多个自贸区、工业园以及其他基础设施,为槟州的工业化创造了必要条件。1972年槟州政府在槟榔屿建立了马来西亚第一个自由贸易区——峇六拜自贸区(Bayan Leaps FTZ)。在自贸区内,企业可以自由地进出口原材料和产品,无须支付关税。机场也位于峇六拜地区,这使得这个自贸区主要面向电子、医疗等高精产业,因为这些产业的原材料和产品更加依赖空运。随后,威省也建立了自贸区,威省自贸区依托港口,主要面向金属锻造、钢铁、橡胶、化工等重型产业。槟州政府还在这两个自贸区附近建立了城镇,为企业员工提供住房和生活设施,同时也促进了周边农村地区的发展。到1980年,槟州已经建立了4个自由贸易区、4个工业园。峇六拜机场在70年代进行了大规模地扩建,1979年扩建完成后改名槟州国际机场。1985年,槟州大桥开通,全长13.5公里,水面距离8.4公里,将槟榔屿和马来半岛连接了起来。

基础设施的建设需要庞大的资本投入且建设周期长、处于自然垄断的状态,这使得政府介入和主导基础设施的建设成为了必然。然而,基础设施建设水平对地区经济发展至关重要。“基础设施投资的社会收益(但不一定是对私人可分配的收益)超过社会成本”,有时也成为“一个产业、一组产业或一个地理区域内协调发展的信号,同时也是政府承诺的一个有形证明”[18]65。政府通过某些基础设施的建设可以为特定产业的发展带来明显的优势,从而吸引和促进该产业的发展,实现其产业转型的既定目标。对于企业,特别是大型跨国企业而言,基础设施建设的水平和意愿是他们进行产业转移时必须考量的重要指标。因此,有学者认为“基础设施应该是政府首要的、也有人坚持认为是唯一的重点领域”[18]65。槟州政府修建工业园等设施成为槟州吸引跨国企业投资的重要条件,也是槟州政府实施出口导向型工业化的重要手段。

最后,槟州政府作为协调者为区域内企业创造了良好的发展条件和环境。“协调”在最基本的层次上就是要消除信息的不对称,对于要发展出口导向型工业化的槟州来说,这种信息的不对称首先是存在于国内和国际市场之间;其次,协调还意味着槟州政府要通过一定的渠道及时了解和解决当地企业在发展上遇到的各种困难。槟州政府一方面是建立槟州发展公司作为第三方协调机构,另一方面又深入参与槟州发展公司的各项活动,有效提高了公司作为协调者的作用。

槟州政府于1971年成立槟州发展公司,负责整个槟州的经济发展。公司在性质上相当于一个“平行政府”,由槟州首席部长林苍佑担任公司主席。但公司是以私营企业的方式进行管理和运营,这使得公司能够从政府固化和僵硬的机制中抽身,获得更高的办事效率和灵活性。为了吸引大型跨国公司的投资,林苍佑经常亲自带领公司成员前往硅谷、德国、日本等地的企业总部进行宣传,成功展现了槟州的高素质劳动力、完善的基础设施以及高效率的行政等优势[6]66。为了进一步方便投资者,公司在积累足够的经验后,很快就出版了《槟州投资指南》,回答投资者最感兴趣的问题。四位跨国公司的决策者说道:“槟州首席部长是敲开我们门的最早的和最活跃的东南亚政治领导人……他给我们的明确的保证让我们承诺在那落地。”[17]英特尔公司的主席谈及他在槟州投资的原因时说道:“当槟州发展公司连夜修路以便他考察时,投资槟州的决定就定下了。”[17]在林苍佑的带领下,槟州发展公司向投资者展现出了槟州巨大的优势和对投资者热切的态度,使槟州的出口导向型工业化迈出了关键一步。

除槟州发展公司外,槟州技能发展中心的建立展现了槟州政府解决企业发展问题的决心和能力。1970年,槟州发展公司就建立了一个工业训练研究院,聘请联邦德国专家为失业人员提供技能培训,涉及自动化、焊接、基础电子学知识、电子零件组装等方面。随着产业的不断升级,对于更高水平的劳动力的需求也日益增多。1987年,美国国家半导体公司总裁向槟州发展公司反映,“高水平技术人员的不足限制了电子产业在马来西亚的发展,希望槟州政府能够解决这一问题”[6]67。经过一系列商讨,槟州技能发展中心于1989年建立,该机构由企业、政府和科研机构三方共同组成管理委员会,作为一个非营利性的组织为槟州的各类人员提供专业的技能培训。企业的人力资源部门能够准确地反映当前劳动力市场的问题以及需要哪些方面的培训,当中心的项目为这些企业带来了切实的利益后,企业又会反过来资助和维持中心的进一步发展。政府的参与则保证了中心的中立性和公益性,减少了企业的一些顾虑,例如担心员工被挖墙脚或者技术泄露。科研机构的参与为中心提供了技术层面的帮助,使学员能够在中心得到更为专业的培训。在1989年成立之初,槟州技能发展中心开设了32门课程,有559名学员;到2010年,中心提供了超过400门课程,有7 500名学员,已经培训过的学员则有90 000名以上[6]67。

通过规划引领发展,建设和协调服务发展,槟州政府使这一地区成功走上了一条出口导向型的工业化道路。《门罗报告》和《内森报告》重新确立了槟州地区的发展方向,基础设施的建设则为工业化提供了必要的基础,与国内外企业的深入沟通和协调及时有效地解决了槟州在工业化进程中面临的诸多问题。

三、槟州工业化的成就和不足

在槟州政府的主导下,槟州在1969—1990年实现了从自由港到电子制造业中心的转变。大型跨国公司主导的电子制造业是槟州工业化进程中的增长极,使槟州在90年代初就获得了“东方硅谷”的称号[19]84。从70年代大批跨国企业开始在槟州投资设厂到80年代的产业升级,槟州的经济状况得到极大改善,失业率被有效控制,人均收入水平快速超过马来亚人均收入水平。

槟州工业化的成就主要体现在以下几个方面:第一,槟州从20世纪70年代开始逐步形成了发达的电子制造产业。1971年,美国的国家半导体公司在槟州建立工厂,这是最早在槟州设厂的大型跨国公司。随后在1972—1975年间,美国的AMD、英特尔、惠普,德国的欧司朗(Osrum)和博仕(Bosch),以及来自日本的日立(Hitachi)和歌乐(Clarion)都在槟州建立工厂。这八家最早在槟州投资的大型跨国公司被称为“八武士”,为槟州的电子制造业发展做出了卓越的贡献。随后,越来越多的跨国公司开始在槟州投资设厂,电子制造企业的数量从1972年的17家增长到了1980年的25家,雇佣的工人数量从12 000名增长到了25 000名[17]。电子制造业的发展对当地经济产生了积极影响。首先,槟州经济快速发展,1970—1975年槟州的GDP年平均增速为8.3%,1976—1980年为11.2%[20]66;其次,制造业贡献的GDP占比从1971年的21%上升到1980年的41%,贸易业则从26%下降到了16%,槟州的产业结构得到很大改变[21]。最后,电子制造业还改善了槟州人的生活水平,槟州的失业率在1974年就降到了8%以内[20]66,人均GDP到1980比联邦平均水平年高出28%[17]。因此,到20世纪70年代末,槟州的经济形势明显好转,人均收入大大高于全国平均水平,不断壮大的制造业劳动力队伍有效降低了失业率。

第二,在已形成的电子制造产业基础上,槟州开始进行产业升级。首先是装配行业的自动化,1979年一家美国公司开始在槟州使用焊接机,率先将自动化设备引入了槟州。由于劳动力不足以及降低成本的需要等原因,自动化设备在槟州得到日益广泛的使用,到1990年,大多数公司已经在90%以上的生产流程中引入了自动化设备[22]。其次,在20世纪80年代末,希捷(Segate)、迈拓(Maxtor)、康诺(Conner Peripherals)等一批硬盘制造企业进入槟州,槟州从最底端的电子元件装配开始转向消费类电子产品的生产。早期已经在槟州投资建厂的企业也在80年代开始了技术升级,纷纷投入大笔资金用于产品研发。美国国家半导体公司于1985年在槟州投资了6 210万美元,1986年又再次投资了6 970万美元;AMD公司于1985年在槟州投资了4 500万美元;惠普则在1983年到1985年三年分别投资了4.93亿美元、5.92亿美元和6.85亿美元[22]。这些投资使槟州的子公司得以参与一些高附加值的工作,同时也使子公司必须将简单的低端组装活动转移到其他低成本的地点,从而重组了它们的业务。

第三,一批为电子制造业提供服务和支持的槟州本土企业也成长了起来。荣科公司(Eng Teknologl)于1974年在槟州成立,最初只是一个启动资金为500林吉特的后院式作坊,核心业务是为半导体企业生产精密模具。到1983年,荣科公司开始经营自动化设备的装配;次年就开始组织一群工程师研究自动化设备和金属冲压设备的设计,并且开始向韩国、美国、新加坡等地出口自动化设备;到20世纪80年代末,荣科公司开始为硬盘企业生产驱动器;1996年,荣科公司的首家海外工厂在中国东莞建立。如今,荣科公司已经成长为一家世界级的工业产品生产商,其业务涉及汽车部件、激光设备、半导体、医疗等领域。到20世纪80年代末,槟州共有45家类似荣科公司的企业[23]28,主要从事精密模具、金属冲压、塑料模具以及化学品制造等行业。

但是,以大型跨国电子制造企业为主导的槟州工业化模式仍存在不少问题。

首先,槟州的跨国企业过于依赖国际市场,与马来西亚国内的经济联系薄弱。自贸区的优惠政策、较为完善的基础设施、以及大量的廉价劳动力是吸引跨国企业前往槟州投资的主要因素,而在原料采购和产品销售方面,马来西亚国内对于跨国企业几乎没有任何吸引力。在1984年之前,槟州电子制造企业生产的产品几乎全部用于出口,80年代后期,马来西亚国内的销售份额也仅上升到5%—7%[21]。在原材料采购上,电子制造企业在马来西亚采购的原材料占比同样非常低,1976年仅占0.2%,1986年占到了7.9%[21]。因此,槟州的经济发展对国际市场的依赖度非常高,一旦国际市场出现动荡,槟州就会受到很大影响。1984年,美国颁布了《半导体芯片保护法》,对芯片的布局设计进行专利保护,随后日本和欧洲国家也出台了类似法律,这导致国际半导体行业受到严重影响。在槟州,这一事件立刻导致电子制造业的大量裁员,从业人员由1984年的30 500人下降到了1987年的23 000人[17]。槟州的工业化得益于全球化带来的国际产业转移,因此也必须面对全球化带来的风险,若对国际市场的依赖度过高,就会失去抵御这种风险的能力。

其次,国内外企业发展严重失衡。槟州政府在尽全力吸引大型跨国企业的同时,忽视乃至恶化了本土中小型企业的生存环境。优惠政策被严格限制在了工业园内,本土企业只能在艰难的环境中发展。槟州政府在1991年调查发现,制造业领域超过40%的知名中小型企业都在使用不适宜的生产设施[17]。尽管在20年左右的发展过程中出现了一批槟州本土企业,但无论是在技术水平上还是在规模上,这些企业都远远落后于跨国公司。1984年,槟州的制造业部门提供的就业岗位中,35.6%分布在电子制造业,22.1%分布在纺织业,这两个行业都是由外国公司主导[21]。以电子制造业为例,到1990年,外国公司的产值占整个槟州电子制造业产值的90%[17]。这表明槟州的制造业无论是在行业之间还是同一行业内,都存在严重的发展失衡问题,既未能发展出完整的工业门类,也未能培育出可以部分替代跨国公司的本土企业。随着新一轮产业转移的开始,跨国企业或是将企业转移到生产成本更低的地区,或是在逆全球化思潮的影响下将企业回迁,槟州就会再次面临经济衰退和就业岗位不足的问题。

四、结语

自马来西亚独立以来,槟州从一个衰败的贸易港口转变为了电子制造业等高新技术产业的装配、研发、服务中心,在经济现代化的进程中迈出了关键一步。在这个转变的过程中,槟州政府一方面抓住了国际产业转移的浪潮和电子制造业的机遇,选择了恰当的发展道路。另一方面是恰当地平衡了政府和市场之间的力量,有效“弥补了发展时期大量存在的与协调资源动员、投资分配和促进技术追赶相关的市场失灵缺陷”[18]18。

槟州的工业化进程展现出后发国家或地区对于发达国家从依附到摆脱依附,再到再依附的过程。槟州作为英国的殖民地时,完全依附于宗主国,虽然贸易得到发展,但这种发展永远无法使槟州摆脱依附地位。在独立后,槟州的出口导向工业化实质上是一种国家或地方威权政府、跨国资本与民族工业资本相互配合的发展模式,这使得槟州在经济发展上再次依附于发达国家。这种新的依附性发展区别于殖民地时期的依附性发展,它是槟州地区主动融入和利用经济全球化浪潮,并逐步缩小与发达国家差距的方式。槟州的发展经验表明:第一,20世纪后期以来的经济全球化为后发国家或地区提供了发展机遇,而非传统的依附理论认为的是发达国家榨取发展中国家经济盈余的方式;第二,经济全球化应当是政府有效介入的经济全球化,而非新自由主义要求的完全市场化、私有化、自由化;第三,后发国家或地区依附性发展的最终目标是摆脱依附地位,为此政府必须通过提高科学技术水平、培养民族企业、加强区域合作等方式不断提高发展的自主性。在逆全球化思潮兴盛的当今,摆脱依附性发展的地位已经成为后发国家或地区日益紧迫的任务。