健全党组织领导的乡村治理体系

李振志

（河南农业大学文法学院）

乡村振兴重在治理有效。健全党组织领导的乡村治理体系，提升乡村治理效能，是全面推进乡村振兴的重大时代命题。《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确提出“健全党组织领导的乡村治理体系”，特别强调要“强化农村基层党组织政治功能和组织功能”“提升乡村治理效能”“加强农村精神文明建设”。健全党组织领导的乡村治理体系，如何破题，至关重要，在新发展阶段需要重点把握好3个主要问题。

一、正确理解党组织领导的乡村治理体系

治理体系一般由治理的基本机制和组织的治理两个主要组成部分构成。治理体系基本具备3个核心功能：治理体系在维护其成员的安全方面发挥着至关重要的功能；治理体系发挥着重要的经济功能；治理体系发挥着一种至关重要的公民—政治功能。准确理解党组织领导的乡村治理体系，要把握好3个主要方面。

（一）乡村治理体系的构成和核心功能

党组织领导的乡村治理体系，其治理的基本机制是协调乡村治理中各行为体的主要“运行规则”，即乡村各行为体之间的经济、政治和社会活动框架的规则、规范和原则。其组织的治理，即管理乡村治理体系而创建的物质单位，包括农村基层党组织、村民委员会、村民监督委员会等。党组织领导的乡村治理体系，在农村的经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”建设中发挥着治理体系的核心功能。健全党组织领导的乡村治理体系，就是要在新时代新征程中继续“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。

（二）乡村治理的双元格局和党组织定位

我国农村的社会治理是靠政权建制（正式的制度）和民风民俗（非正式的约束）进行管理。正式的制度和非正式的约束之间的张力，构成了乡村治理实践中的“双元格局”。从我国的政治运行系统和国家权力组织机构上分析，政府治理机构最基层的是乡（镇）一级。村民委员会属于自治组织，与乡（镇）政府和上级的权责互动，从数量和质量上都明显弱于农村党支部。新时代的乡村治理，当国家权力与乡村秩序难以在现有机制内有序互动时，党组织的非正式沟通就能起到超越制度的重要作用。党组织领导的乡村治理体系，要顺应乡村治理的“双元格局”，强化党组织的领导核心地位。

（三）党组织领导的制度优势和治理效能

办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。习近平总书记在2022年12月中央农村工作会议上强调，要健全村党组织领导的村级组织体系，把农村基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。健全村党组织领导的村级组织体系，要把夯实农村基层基础工作作为固本之策，确保党的基层组织是党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。农村基层党的建设，着力点就是要使自身成为坚强战斗堡垒，充分发挥自身的政治功能和制度优势。党的建设历来是为党的中心工作服务的。新时代党在农村的中心工作就是全面推进乡村振兴，实现乡村高质量发展。农村基层党组织建设也要纳入党在农村的中心工作，充分发挥党组织领导的制度优势，在全面推进乡村振兴的进程中，把制度优势转化为乡村治理效能。

二、健全党组织领导的乡村治理体系的必要性

党的十八大以来，伴随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同步发展，农村改革不断向纵深推进。随着城乡利益格局的深刻调整，农村社会结构的深刻变动，农民思想观念的深刻变化，城乡融合发展、城乡一体化进程开始加速推进。这些前所未有的机遇和变化，为乡村发展带来巨大活力，同时也出现了一些突出矛盾和严重问题，对农村党建和乡村自治、法治、德治都提出一些亟须解决的难题。

（一）农村党组织的组织力方面

“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。”只有加强农村基层党的建设，提升其组织力，强化其政治功能，党在农村的全部工作才会有坚实的基础，乡村治理才能见实效。现阶段，一些农村基层党组织也存在一些问题：个别基层党组织软弱涣散、边缘化，难以发挥领导核心和政治核心作用；少数基层党员干部自律意识不强，廉政风险防范意识淡薄，农村基层“微腐败”滋生蔓延的土壤没有彻底铲除；个别农村党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用弱化，少数基层党员干部“假作为、不作为”；个别基层党组织形式主义严重，习惯于“上传下达”，满足于“照抄照搬”，开展党建工作方法单一，出工不出力，不能有效解决群众实际困难。这些问题一定程度上制约着党组织领导的乡村治理体系建设。

（二）乡村基层自治方面

经过40多年的探索与实践，乡村自治取得了很大进步，但也存在一些需要解决的现实难题。一是乡村利益格局的深刻变化与社会结构的局部失衡。二是乡村经济发展的相对滞后与限权问责的呼声渐高。三是乡村群体事件的增量频发与基层治理的制度不足、制度错位。村民自治是基于个人权利的自治，是群众自治，不是个人自治，强调的是社会自治、集体行动。乡村社会实现乡村自治的阻力与障碍，主要集中在3个方面。一是历史上缺乏民主自治的传统，实现真正意义上的乡村自治还有一定的期望落差。二是农村既得利益者的利益障碍与乡村自治组织指导方面还缺乏经验。三是实现乡村自治在思想理论创新方面跟不上，实践立法工作滞后。这些问题的存在，有其深层次的原因，在很大程度上制约着乡村自治的发展。

（三）法治乡村方面

在党的领导下，经过70多年的乡村治理，自觉守法已逐渐成为新常态。但长期以来的城乡二元结构，导致广大村民法律意识淡薄，比较常见的表现：一是不知法，不懂得通过法律途径维护自己的合法权益；二是不懂法，侵犯了他人权益，自己还不知道是违法行为；三是对法律一知半解，过度维权，扰乱公共秩序。城乡二元结构引起的主体结构失衡，还进一步导致乡村治理中农村政治生态的失序，个别地区出现了“宗族势力把持村务、村官变村霸的不良现象”。甚至在暴利的驱使下，一些地方出现了“整村参与实施诈骗、造假、涉毒等违法犯罪的病态现象”。这也反映出乡村治理进程中的法治淡薄与法治缺失：一是法治权威的信仰缺失；二是现有法治规范在乡村社会的不适应。

（四）乡村道德规范方面

经过45年的改革开放，广大乡村发生了深刻变化，呈现了农业生产方式日益变革、农村社会结构日益分化、农民思想观念日益多元等特点。急剧的社会变迁也让延续数千年的传统乡土文明走向衰落。过度的物质追求让“传统的社会价值体系受到严重冲击，攀比、赌博、迷信以及低俗娱乐等不良风气开始充斥于一些乡村社会”。一些居民职业道德、家庭美德、社会公德、网络道德、感恩意识淡化，甚至漠视他人利益、集体利益、国家利益，迫切需要加强乡村德治建设，完善乡村的道德规范约束机制。今年中央一号文件提出“加强农村精神文明建设”，强调“注重家庭家教家风建设”，旨在提升广大乡村居民的科学文化素养、精神风貌，培育良好的乡风、家风、民风，综合提高乡村治理的德治水平。

三、全面加强党组织领导的乡村治理体系

习近平总书记在2022年中央农村工作会议上强调，“要完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村既充满活力又稳定有序。要加强农村精神文明建设，加强法治教育，推进移风易俗，引导农民办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，自觉遵守村规民约”，为新时代新征程健全党组织领导的乡村治理体系建设提供了根本遵循。健全党组织领导的乡村治理体系，必须坚持党建引领乡村治理，以党的领导统揽全局，以自治为基“消化矛盾”，以法治为本“定分止争”，以德治为先“春风化雨”。

（一）加强新时代农村基层党组织建设

在全面推进乡村振兴的进程中，科学加强农村基层党组织建设，要重点把握3个方面。一是壮大农村基层党组织、优化农村基层党组织的服务功能。要强化农村基层党组织领导核心地位，创新组织设置和活动方式，持续整顿软弱涣散村党组织，选优配强村党组织书记。二是提升农村基层党组织的社会治理能力，巩固农村基层党组织的合法性资源。要把今年中央一号文件提出的“开展乡村振兴领域腐败和作风问题整治，持续开展市县巡察，推动基层纪检监察组织和村务监督委员会有效衔接”这一要求落实到位，强化对村干部全方位管理和经常性监督。三是强化农村基层党组织政治功能和组织功能。落实党建责任制，强化县级党委抓乡促村责任，深入推进抓党建促乡村振兴工作。稳妥有序开展不合格党员处置工作，着力引导农村党员发挥先锋模范作用。

（二）依法深化新时代村民自治实践

从“村民自治”到“五个民主”，再到党的十九大提出“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，我国村民自治经历了40多年的实践探索，在依法实现村民自治方面成绩斐然。2018年2月颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，要依法深化新时代村民自治实践的基本措施。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。党组织要通过加强宣传和研究工作、建章立制工作、乡村自治示范工作、农村干部培训工作，强化“民主协商”，夯实乡村自治的社会基础与工作基础。

（三）全面推进法治乡村、平安乡村建设

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对全面推进法治乡村、平安乡村建设作出以下部署：坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。要结合今年中央一号文件精神，深入开展“民主法治示范村（社区）”创建，深化党组织领导的乡村治理体系建设试点，推进全国乡村治理示范村镇创建。坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强乡村法治教育和法律服务。完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制。推进乡村数字赋能，完善乡村治理数据平台，探索以网格化管理为抓手、以现代信息技术为支撑的农村“雪亮工程”建设。坚持农村扫黑除恶常态化，依法严厉打击各种违法犯罪行为。完善推广“三清两建”“接诉即办”等务实管用的乡村治理方式。

（四）综合提升新时代乡村德治水平

推进乡村治理创新，要坚持德治为先，要以德治为引领，实现乡村由表及里、形神兼备的全面提升。德治以伦理道德规范为准则，是社会舆论与自觉修养相结合的“软治理”。无论是法治还是自治，通过德治来体现和引导，能有效破解乡村治理中法律手段太硬、说服教育太软、行政措施太难等长期存在的难题。在加强乡村自治、法治的同时，要加强精神文明建设，实施乡村德治工程，充分发挥道德引领、规范、约束的内在作用，把以规立德作为净化乡村社会风气的治本之策，突出村规民约的观念引导和行为约束作用，发动群众积极参与“文明村”“文明户”的创建与评议活动，不断丰富乡村文化生活，使风清气正、向善向上的舆论导向推动自我教化，推动各地因地制宜制定移风易俗规范，形成良好的村风民俗，使社会主义核心价值观的大主题在乡村文明创建与评议的小活动中落地生根。