加强农业基础设施建设 夯实农业强国建设根基

贾小虎

（河南农业大学经济与管理学院）

农业基础设施是农业资本的重要组成部分，属于农业资本存量，是影响农业发展乃至国民经济增长的关键因素之一。改革开放以来，几乎每份以“三农”为主题的中央一号文件都对农业基础设施建设有所论述。特别是从“十二五”至今，中央一号文件关于农业基础设施建设的内容持续扩展、力度不断加大。与之对应的是，我国农业基础设施建设进展显著，取得了瞩目的发展成就。以第一产业固定资产投资为例，相应投资规模从2006年的518亿元增加到2021年的14275亿元，增长了26.6倍，投资规模显著扩大。但就目前来看，单纯的农业基础设施建设投资增加已不能完全应对当前农业农村现代化乃至中国式现代化的推进要求。面对百年未有之大变局，农业基础设施建设既要适应新的工农城乡关系，也要适应新的生态发展目标，还要适应多变国际形势的冲击等。从这个角度来看，今年中央一号文件对农业基础设施建设提出的新要求实际上是基于当前面临的一些新挑战。

第一，在“十四五”乃至更长时期，国际政治经济形势、国内社会经济发展、全球气候变化等各种因素相互叠加，使我国耕地保护面临的形势更加严峻。在快速城镇化、工业化进程中，近年来每年减少的耕地面积均高于增加的耕地面积，导致我国耕地面积呈刚性递减趋势。截至2021年年底，全国耕地面积为19.18亿亩。从第三次全国国土调查数据看，第二次调查以来的10年间，全国耕地减少了1.13亿亩，年均减少面积略有扩大，主要原因是农业结构调整和国土绿化。社会经济发展过程中占用的多是优质耕地，而补充的耕地往往质量较差，导致耕地整体质量下降。同时，在全面推进乡村振兴进程中，无论是乡村产业发展，还是生态宜居美丽乡村建设，都需要土地提供支撑，由此可能导致农村新型建设用地需求的增长进一步挤压耕地空间。从耕地质量角度看，当前存在明显的“低”与“污”两个问题。“低”主要是指耕地的基础地力低，“污”即耕地土壤的污染问题。《2021中国生态环境状况公报》数据显示，全国耕地质量平均等级为4.76等，较2014年提升了0.35个等级，耕地地力年均提升0.7%。其中，一至三等的耕地面积为6.32亿亩，占耕地总面积的 31.24%，四至十等的中低等耕地面积占耕地总面积的68.76%，表明全国耕地以中低等耕地为主，耕地土壤地力有限。此外，在乡村振兴背景下，一些地方将乡村产业振兴作为主要抓手，大面积发展设施农业，以提高农业生产效益；或以全域旅游理念为引领，在县域范围内大力发展旅游业。然而，这两种产业选择方向都容易导致耕地的“非粮化”趋势。

粮食生产根本在耕地。在对耕地保护的部署方面，今年中央一号文件明确，要加强耕地保护和用途管控，严格耕地占补平衡管理，严格控制耕地转为其他农用地，探索建立耕地种植用途管控机制，加大撂荒耕地利用力度。

第二，受自然因素、技术因素、制度因素的影响，我国高标准农田建设工程尚存在一些问题。从自然因素来看，高标准农田建设方向及规划设计内容，受地形坡度、水资源情况及土地结构类型的影响较大。比如，在“梯田”环境中，仅能够通过“截水”等少数工程措施优化水资源分配，服务于高标准农田建设的方法较为有限。从技术因素来看，高标准农田建设是一个年度任务，各地每年都有新建设任务，除前期项目区选址、可行性摸查、地形测量和后期项目实施招投标、施工、验收等，留给项目开展规划设计的时间往往不足，同时面临地形测量精度不够等问题，且规划设计涉及诸多环节，很难做到科学全面。如果后期施工中遇到复杂施工点，无法按计划完成施工，就只能先行开展技术性设计变更，对施工效率及进度造成影响。从制度因素来看，高标准农田建设项目通过验收后，建设单位会与项目所在地村委会及村民小组签订三方管护协议，将建成的基础设施全部移交村民管护。这种管护方式虽然明确了管护主体，但由于没有安排专项管护资金用于设施维修，村委会及村民小组虽有管护之责，却无配套资金可用，最终影响整个项目效益的发挥。

党的十八大以来，各地区各部门高质量推进高标准农田建设。截至2022年年底，全国累计建成10亿亩高标准农田，稳定保障1万亿斤以上粮食产能，19.18亿亩耕地超过一半是高标准农田。今年中央一号文件明确，加强高标准农田建设，完成高标准农田新建和改造提升年度任务，重点补上土壤改良、农田灌排设施等短板，统筹推进高效节水灌溉，健全长效管护机制。制订逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案。

第三，在投资建设与后期管护环节，农田水利建设均存在治理失灵问题。一些地区在农田水利设施供给实践中存在着诸如“集体水利废弛、小微水利遍地”“灌溉工程成摆设”“被遗忘的抗旱井”等现象。从目前灌溉水利的基本状况来讲，灌溉水利设备与农业进展情况脱节，灌溉水利设备对农业生产的支撑不足，很难适应现代农业生产需要。比如，部分区域耕地灌溉仍以老式灌溉手段为主，使用老式浇灌装备会造成水资源的严重损耗，不利于农业的顺利平稳进步。从投资建设来看，尽管政府逐步增加在小型水利项目方面的投资，但是资金仍然较为短缺。此外，长期投资水利制度亟待完善，资金短缺已成为各地兴修水利的主要障碍。由于计划和单位规模较小，所以一般采用先传达命令再施行补贴的方案，使得部分项目呈报很高效。水利建设在引进资金方面没有充分利用社会上各类资金资源以及当地农民的支持，影响了农民参与小型农田水利设施建设意愿。从后期管护来看，农村税制改革撤销了“两工”制度后，村民进行修筑投资需通过“一事一议”来实现，而基层团队和村民在落实“一事一议”方面经验匮乏，导致相关工作难以顺利推进。农村家庭联产承包责任制实施后，村民涣散的管理形式与小规模灌溉设备全体利用和节约用水之间的冲突加剧，水费很难按成本收取，导致乡镇水务部门的管治经费欠缺，不足以支持水利工程运行。除此之外，村民用水协会组织治理规模有限。这些都是造成农田水利设施管护职责不够清晰的关键原因。

粮食生产命脉在水利。在水利基础设施建设方面，今年中央一号文件明确，扎实推进重大水利工程建设，加快大中型灌区建设和现代化改造，加强田间地头渠系与灌区骨干工程连接等农田水利设施建设，推进黄河流域农业深度节水控水，在干旱半干旱地区发展高效节水旱作农业，深入推进农业水价综合改革。

第四，我国是世界上受自然灾害影响严重的国家之一，习近平总书记一直高度重视防灾减灾抗灾工作。虽然我国减灾抗灾措施最突出的优势是能够充分发挥国家权力的效力，集中调配资源，集中力量减灾抗灾，应急机制反应较为迅速，但从农业防灾减灾工作来看，一些农业防灾减灾投入产出效率不高，存在防灾减灾资源未得到高效利用的现象。主要有下列表现。一是救灾资金到位周期长。由于程序和长链条的审批机制，从资金批复到下拨周期较长，易导致农业灾害的救援滞后，进而可能延误农业生产的最佳时机。二是农业生产恢复资金投入不足。目前农业抗灾减灾资金主要用于灾害损失减少和基础设施维护，用于农业生产恢复的资金投入还有待进一步加大。三是中央和地方权责失衡，县乡应急指挥技术系统尚未成熟。对于农业灾害救助政策，地方政府缺乏自主权，未发挥主观能动性，基层工作人员主要职责以监测和上报为主，未充分利用和发挥地方政府基本职能。四是农民抗灾救灾意识和能力不强。农民缺乏实施自我保障措施的意识、动力和能力，不注重自我抗灾救灾，对政府抗灾救灾具有较大依赖性，对于救灾资金使用存在不合理现象。五是社会组织力量利用不够充分。目前抗灾救灾还是政府主导为主、非政府组织参与为辅的局面，且非政府组织的参与不够独立，处于被动地位。

在强化农业防灾减灾能力建设方面，今年中央一号文件进一步明确，研究开展新一轮农业气候资源普查和农业气候区划工作，加强旱涝灾害防御体系建设和农业生产防灾救灾保障，提升重点区域森林草原火灾综合防控水平。