“双碳”战略约束下中国粮食安全的现实导向、风险识别与策略因应探析

韩 佶

[内容提要] 碳排放、碳足迹对气候变化产生深远影响,对维护中国粮食安全带来严峻考验,加剧了中国粮食安全的复杂性和不确定性,侵蚀着中国粮食安全的薄弱根基,恶化了中国粮食安全的现实环境。粮食安全事关国家长治久安和人民健康福祉,作为总体国家安全观的重要组成部分,粮食安全引发中国高度关注。回溯历史,中国在实现粮食自主、保障供应、满足需求等方面取得了突破性成绩;展望未来,中国需对粮食安全领域的潜在风险进行前瞻性风险识别。就“双碳”背景下的中国粮食安全问题而论,回应碳排放、碳足迹所诱发的气候变化,实现维护粮食安全和践行“双碳”承诺的并行不悖,是新时代中国所面临的一项重大而深远的课题。尽管气候变化对中国部分地区改良农业生产条件、扩大粮食种植范围、提高粮食作物产量是有利的,但总体而论,气候变化已经对中国粮食安全产生极其不利的影响。在全球气候骤变的大背景下,中国极端气候产生的人为因素愈发凸显,动摇了中国粮食安全的基础。在“双碳”目标已上升为国家意志的背景下,实现同粮食安全战略“共赢”是因应全球百年大变局和国际国内发展大势的必然抉择。

一、中国粮食安全的生发机理与结构剖面

20世纪70年代,全球粮食危机的产生催生了现代意义上的粮食安全。自1974年世界粮食首脑会议对粮食安全的概念进行初步界定和厘清以来,随着时代发展和社会变迁,粮食安全的内涵和外延得以不断丰富。粮食安全事关国家长治久安和人民健康福祉,作为总体国家安全观的重要组成部分,粮食安全引发中国高度关注。回溯历史,中国在实现粮食自主、保障供应、满足需求等方面取得了突破性成绩;展望未来,中国需对粮食安全领域的潜在风险进行前瞻性风险识别,做足做好应对工作,打牢应对一切风险挑战的坚实基础。

(一)粮食安全的范式变迁、概念界定与价值思辨

粮食安全在20世纪70年代全球粮食危机时期引发广泛关注。1974年世界粮食首脑会议对粮食安全概念进行探讨,将粮食安全界定为“在任何时候都能获得充足的世界基本粮食供应,以维持粮食消费的稳定增长并抵消生产和价格的波动。”[1]这一论断奠定了粮食安全概念的基本框架。1983年联合国粮农组织(FAO)对粮食安全的内涵进行首次扩充,指出粮食安全意为“确保所有人在任何时候都能在物质和经济上获得他们需要的基本食物。”[2]1986年世界银行发布名为《贫困与饥饿》的研究报告,将粮食安全进一步阐述为“所有人在任何时候都能获得足够的食物来过上积极、健康的生活。”[3]通过上述界定可以看出,20世纪70至80年代这一时期的粮食安全概念侧重于强调粮食供给问题。1994年联合国开发计划署(UNDP)发布《人类发展报告》,这一报告促进了包括粮食安全在内的人类安全建设。1996年世界粮食首脑会议发布《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》两份文件,将安全和营养等新要素纳入其中,强调其对维持健康人口的重要性,明确指出粮食安全是全世界人类的一项基本人权,再度对粮食安全的定义进行完善。尽管国际社会为粮食安全的实现付出巨大努力,然而由于诸多不可控因素,粮食问题并没有得到根本解决,因此1996年世界粮食安全首脑会议亦提出了“消除饥饿、实现粮食安全和改善营养、促进可持续农业”的“零饥饿”目标。联合国及有关组织对粮食安全的界定得到了研究机构和国家的广泛认可,国际粮食政策研究所(IFPRI)在承袭联合国世界粮食安全委员会对粮食安全定义的同时,更进一步指出未来多重因素“将对粮食安全产生重大但不确定的影响。”[4]与此同时,一些国家的职能部门也对粮食安全表达出同联合国及有关组织互有交集又各有侧重的概念界定,如美国农业部(USDA)认为,“粮食安全意味着所有人在任何时候都能获得足够的食物来过上积极、健康的生活。”[5]此外,人道主义机构全球关怀分析认为,粮食安全具有可用性、获取性、使用性、稳定性四大安全支柱,这四大安全支柱通过估算人均卡路里、家庭收支状况、个体膳食摄入、个人体质以及个人粮食安全经验报告等要素来衡量。当粮食安全得不到保证时,人类则会产生营养不良、发育迟缓以及心理健康等问题。

上述论断虽视角不同、认知不同,但根本点是一致的,即粮食安全对人类生存发展至关重要。综上所述,粮食安全概念可界定为人类在全球任何时间地点都能够获得安全、充足、营养的食物。粮食安全问题关乎全球数以亿计的人口,根据全球饥饿指数(GHI)2021年数据显示,全球至少10个国家处于严重饥饿状态。受人口增长、经济衰退、“三链”重构、流动过剩、发展不均以及气候变化、新冠疫情、地区冲突等因素影响,粮食安全愈发呈现新的不确定性。在新形势下,实现粮食安全可持续发展、使人人享有粮食安全保障已成为包括中国在内的国际社会的广泛共识。

(二)中国粮食安全的历史滥觞与现实推演

粮食安全事关国家福祉和社会稳定。中国国土广袤、人口众多,作为自秦以降的统一多民族国家,粮食问题受到历代中央政府的高度关注。然而,由于生产力水平低下、社会持续动荡、时空分布不均、地区差异显著、阶层两极分化以及贮藏、流通技术手段的局限,粮食问题在中国两千多年封建社会中始终客观存在,在汉代、唐代、元代、明代乃至清代都曾发生过大面积饥荒。粮食问题所引发的次生灾害不断上演,引发社会动荡在内一系列严重的政治问题。

新中国成立以来,党和政府高度重视粮食安全建设,将粮食安全置于国家战略高度。为因应粮食供求波动对国家和社会所造成的影响,早在20世纪五六十年代中国即建立了以备荒为目的的“甲字粮”和以备战为目的的“506粮”,开启维护国家粮食安全的初步探索。1978年,家庭联产承包责任制的推行进一步扩大了国家储备粮规模。1990年,用以收集丰产时期百姓余粮的国家专项粮食储备制度建立。2000年,国家储备粮管理总公司正式成立。2015年,粮食安全问责机制正式引入。截至目前,中国已经形成由“战略储备-备荒储备-后备储备-周转储备”所构成的较为完整的粮食储存系统。针对中国人多地少的现实国情以及耕地违法占用的突出情况,早在2007年3月《政府工作报告》中即提出保护耕地的“18亿亩红线”国策。在“十四五”规划中,中国又对粮食安全作出整体性和系统性安排,制定年产最低6.5亿吨粮食的强制性目标。在《全国高标准农田建设规划(2021年-2030年)》中,更是提出到2030年实现建成改造14.8亿亩高标准农田的宏伟目标。

在完善储备体系、保障粮食产量、规划农田建设的基础上,中国粮食安全建设更加注重农业技术(如改善良种)的突破以及农业机械(如核心产品)的研发。为降低国际社会“黑天鹅”、“灰犀牛”事件频繁对粮食保障的不利影响,中国将粮食安全置于国家“双循环”战略的优先事项,同时采取进口产地和产品多元化战略,与“一带一路”倡议沿线100多个国家和地区签署合作协议,积极倡导“粮食丝绸之路”建设,通过海外收购、企业并购、农业设施投资以及多边贸易协定重塑粮食供应链。

(三)中国粮食安全的未来预判与前景审视

根据全球粮食安全指数(GFSI)统计显示,中国粮食生产在过去十年内取得了长足进步,中国粮食的品质、产量以及农业生产抵御灾害能力都大幅提升,在所调查的全球113个国家中总排名跃升至第34位。然而作为一个拥有超过14亿人口的发展中国家,中国粮食安全正面临着老龄化加速、城镇化加快、劳动力短缺、耕地面积减少以及全球发展不均衡、粮食民族主义、粮食问题政治化的不利影响;而从细微视角观察,碳排放、气候变化、水污染等因素都将影响中国粮食安全可持续发展战略。从总体国家安全观的实践要求以及国家利益的长远考量,中国在实现粮食领域产业链、供应链、价值链“三链重构”的同时,也应观察到居民消费结构升级、膳食结构改变以及生物能源发展等导致中国粮食需求激增要素的存在。基于上述研判,应准确把握中国粮食安全的本质和规律,制定符合国情的粮食安全战略。下文将从气候变化对中国粮食安全的影响视角来审视中国的因应之策和二者“双赢”的策略选择。

二、气候变化对中国粮食安全的冲击

中国粮食体系的转型升级既是对联合国“零饥饿”目标的积极回应,又是“双碳”目标下实现净零排放的关键一招。上文述及,中国粮食安全建设在取得长足进展和获得可靠经验的同时亦面临着一系列主客观因素的现实制约。就“双碳”背景下的中国粮食安全问题而论,因应碳排放、碳足迹所诱发的气候变化,实现维护粮食安全和践行“双碳”承诺的并行不悖,是新时代中国所面临的一项重大而深远的课题。

(一)气候变化的严重导因——碳排放与碳吸收的协同性缺失

在一百万年前的“冰河时代”,地球二氧化碳浓度始终低于300ppm。在第一次工业革命和煤炭大规模使用之前,全球二氧化碳浓度也仅为280ppm左右;工业革命开始以来,地球大气中二氧化碳浓度随着化石燃料的使用而大幅增加,20世纪50年代末,地球大气中二氧化碳浓度已达315ppm;至本世纪末,全球二氧化碳浓度即将超过900ppm。总之,自二战结束至今长达七十余年的和平建设时期,全球二氧化碳排放量迅速上升;在未来几十年里,二氧化碳排放量仍将处于较高水平,其中发达经济体的碳减排行为预计将抵消发展中国家的碳排放增长。政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次评估报告显示,从1880年至2012年,全球气温提高了0.85℃,其中人类活动是一个重要的驱动因素。国际能源署(IEA)分析指出,2021年世界“煤炭使用量的增加是推动全球与能源相关的二氧化碳排放量超过20 亿吨的主要因素。”[6]虽然太阳周期性变化、地球公转轨道调整、大气环流改变等自然因素会引发地球气候改变,但自19世纪以来尤其是第二次工业革命以来,人类活动一直是气候变化的主要驱动力。

根据《中国气候变化蓝皮书(2021)》内容显示,在本世纪头二十年,中国地表温度快速上升:在大气圈,中国升温速度高于全球平均水平,强降水、极端高温事件增多;在水圈,中国东部海平面上升并淹没大量良田;在冰冻圈,中国青藏高原等高海拔地区冻土退化明显;在生物圈,存在植被物候期提前等问题。当前中国气候风险指数自20世纪60年代以来位列前三。[7]作为世界上最大的发展中国家,中国在推动经济增长和社会进步的同时,也导致碳排放量的井喷式增加。根据荣鼎集团(Rhodium Group)的评估报告显示,中国2019年的温室气体排放占全球排放总量的27%,超过所有西方发达国家排放量的总和。气候变化对自然环境和经济社会发展的影响是显而易见的,当今中国正在经受气候骤变的严峻考验。

(二)极端气候对中国粮食安全的影响生成

就中国粮食建设面临的问题而论,气候变化对中国粮食安全的影响是极为消极和负面的;同时,气候变化对中国粮食安全也构成相当大的威胁,如管控不当则会触发更深层次的政治、经济和社会问题。然而从事物影响的双重性上来说,气候变化在对中国粮食发展造成损害的同时,也对粮食发展产生些许有利影响,这突出表现在伴随着冻害的减轻,粮食作物的种植范围向东北、西北等国土高纬度移动等现象。但总体而言,气候变化对中国粮食安全的影响是负面的,其消极维度远超积极维度——“中国灾害性天气频繁多发,其中旱灾、洪灾、寒潮、台风等影响较大”,[8]气候变化加剧了此种气象灾害。从粮食安全角度探讨,由灾害性天气所引发的次生灾害将直接或间接作用于粮食生产的各个环节,其最终结果都将是导致粮食减产,影响粮食安全。

在由气候变化所引发的次生灾害中,首先当数高温干旱对中国粮食安全的影响。气候变化导致原有大气环流强度减弱,导致偶发性和周期性降水减少,从而加剧了中国降水时空分布不均衡状态,造成长江中下游以南地区的伏旱、东北华北地区的春旱、春夏连旱以及西南地区的冬旱和春旱。受厄尔尼诺(El Nino)现象影响,副热带高压徘徊在江南地区,导致东亚季风减弱,不利于水汽输送,致使中国黄河流域和华北平原干旱情况在一些特殊年份尤为严重。据国际粮食政策研究所分析显示,气候变化所激发的季节性干旱将导致中国三种主要粮食作物——水稻、玉米、小麦在2030年下降近8%,其中玉米产量下降最大,约20%;[9]与此同时,高温干旱也诱发粮食作物生长周期缩短、农产品品质下降等系列问题。由于温室效应是通过整个生物圈来产生相互关联的,在高温干旱所引发的次生灾害中,又属病虫害最为严重,气候变化导致农作物病虫害持续增加——据波兹坦气候影响研究所(The Potsdam Institute for Climate Impact Research)分析报告指出,自20世纪70年代以来,中国农作物病虫害发生率增加了四倍;而一旦国际社会对全球变暖问题管理失控,2100年全球气温将比工业革命前提高约4℃,农作物病虫害则增加两倍。[10]就目前趋势来看,病虫害已呈现向高纬度高海拔地区转移的态势。

在上述波及面广、影响范围大的农业灾害之外,因拉尼娜现象所引发的冰雪冻雨灾害、春季华北地区的沙尘暴等极端气候均对中国粮食安全造成不同程度的影响,据统计“每年因气象灾害导致的粮食减产超过500亿公斤。”[12]

三、“双碳”目标的战略实施与中国粮食安全的策略因应

前文述及,尽管气候变化对中国部分地区改良农业生产条件、扩大粮食种植范围、提高粮食作物产量是有利的,但总体而论,气候变化已经对中国粮食安全产生极其不利的影响。世界气象组织(WMO)指出,在全球气候骤变的大背景下,中国极端气候产生的人为因素愈发凸显,气候变化已经损害了中国的光、热、水、土、地等农作物生长之必备条件,侵蚀了中国粮食安全的基础。在“双碳”目标已上升为国家意志的背景下,实现同粮食安全战略“共赢”是因应全球百年大变局和国际国内发展大势的必然抉择。

(一)推动“双碳”成果转化,回应极端气候变化,这是实现粮食安全的现实需要

在化学属性上,二氧化碳是一种很难被大气和自然环境所分解、吸收的气体。按照经济部门和排放来源划分,其中约50%来自于中国工业部门、40%来自于中国电力部门、8%来自于中国交通部门,此种碳排放构成与世界主要发达国家有着根本不同。[13]鉴于碳排放、碳足迹对经济社会发展造成的重大影响,中国于2020年9月正式提出实现碳达峰、碳中和的“3060”目标,标志着中国在从传统化石燃料向绿色清洁能源转型中迈出的关键一步。在2021年3月所发布的“十四五”规划中,明确提出到2025年逐步推进能源革新、降低碳强度以及在非化石能源方面提高中国自主贡献份额的目标。在2021年4月举行的全球领导人气候峰会(Leaders Summit on Climate)上,中国宣布了严格控制煤炭发电、至2025年将逐步淘汰煤炭发电的宏伟目标。在2021年11月举行的第26届联合国气候变化大会(COP26)上,中国再度重申“3060”目标并提出更为严苛的节能降耗宏图。就国内绿色能源市场来说,中国的电动汽车及配套的电池技术日臻成熟并领先于世界各国;同时,中国的绿色科技,如碳捕获、碳封存技术也获得了政府政策和资金支持,增加了大规模部署及应用的可能性。

根据英国能源机构“碳简介”(Carbon Brief)的数据分析,与2020年相比,2021年中国第三季度二氧化碳排放量下降约0.5%;“展望未来,排放量下降可能标志着中国排放总量的转折点和早期峰值,比其在2030 年之前达到峰值的目标提前数年。”[14]尽管部分二氧化碳会被海洋、森林吸收和被土壤封存,但更多的二氧化碳将会释放到大气层中。为实现经济社会可持续发展,中国扎实推进“双碳”目标成果转化:例如,中国将风能和太阳能的装机容量提高至1200GW以上、积极构建新型电力系统;在长江、黄河以及湄公河上游建设更多的水电站;利用新一代核技术建设小型海上反应堆;逐步加大新能源和生能源比重、力争2030年达到能源消费占比的25%。在付诸上述努力的同时,中国力争在2030年之前将单位GDP碳强度降低65%以上、实现全国森林覆盖率提升60亿立方米,积极回应国际社会对节能减排、绿色发展的呼吁,推动中国气候治理,因应全球多边合作,从根本上缓解和逆转气候变化对中国粮食安全的影响。

(二)树立粮食安全观念,提高粮食综合生产,这是实现粮食安全的内生诉求

树立“大食物观”、践行“大粮食安全观”既是贯彻中央“总体国家安全观”的根本要求,又是因应“双碳”目标下捍卫中国粮食安全的必然举措。为落实2022年中央“一号文件”和2022年“两会”报告、打牢应对粮食安全挑战的坚实基础,中国应做足做好如下工作:首先,耕地质量的好坏某种程度上决定了粮食供给保障能力的高低,因此为稳定提高粮食生产能力、“护航”粮食安全,首要任务是要对全国现有耕地和土壤做好精确测算和科学普查;其次,为因应碳排放、碳足迹以及气候变化对粮食安全的影响,中国要在现有粮食生产规划的基础上,进行全国农业气候普查并及时更新相关数据,加强新气候环境下农业适应性工作研究,发展气候适应型农业,提升粮食作物对气候变化的适应度;再次,对全国粮食生产进行科学规划,加强农业基础设施建设,大力培育优质、新型良种,加强农业知识产权保护,支持大型龙头企业建立商业化种子培育体系,确保全国粮食播种面积稳中有升。大力发展气候智能型农业和精准农业,通过农业新技术推广应用,推动农业生产系统性变革,为在适宜地区扩大耐盐碱海水稻种植面积提供坚实技术支撑;最后,提高粮食利用效率,减少因生产、加工、运输、贮藏等各环节的粮食损耗,设定粮食最低收购标准,适当给予财政补贴,完善粮食生产过程监管和立法监管,增强粮食节约宣传力度,减少粮食生产过程中的碳排放绝对值,发展碳吸收、碳汇集农业,实现“双碳”目标同粮食安全、大食物观同粮食安全的辩证统一。

(三)落实粮食进口规模化、多元化战略,深化“一带一路”粮食领域国际合作,这是实现粮食安全的必由之路

为应对复杂多变的国际环境和适应国内经济社会发展的现实需要,中国已成为世界上最大粮食买家。根据中国海关总署的数据显示,2021年中国进口粮食16453.9万吨,同比增长18.1%,再度实现进口数量的大额增长。就大豆而论,中国是世界位列第四的大豆生产国,同时也是位列第一的大豆进口国,2020年中国大豆进口量首次突破1亿吨,其中一个重要原因是中国养殖业的持续恢复对大豆(豆粕)的需求激增所致。就玉米而言,中国是世界上玉米播种面积最大的国家,同时中国也是世界第二大玉米消费国,2021年,中国进口2835.7万吨玉米,同比增长151.08%,其中居民食物结构和消费需求的转变是其重要导因。此外,2021年中国实现小麦进口977万吨,同比增长16.27%;中国实现大麦进口1248万吨,同比增长54.5%;中国实现高粱进口942万吨,同比增长95.6%。总体而言,相较于玉米、小麦、大麦等进口粮食种类,大豆是中国最为依赖进口的农作物,其战略地位也最为突出。

在增加粮食进口数量,保障国内粮食平稳供应的同时,中国还积极寻求粮食进口国的多样化,避免对某一或某些国家的长期依赖,谨防粮食问题政治化倾向从而损害国家利益。由于中美“关系”危机和“信任赤字”的存续,从2018年开始,中国逐步改变了主要依靠美国及其盟友进口农产品的做法,减少了对美国、澳大利亚等国的粮食进口依赖,加大了对俄罗斯、巴西、阿根廷、缅甸等国的粮食进口力度,实现粮食进口源地的多元化。自2017年5月“一带一路”农业合作倡议提出并实施以来,中国已与“一带一路”倡议沿线国家签署了一百多项农业合作协议。通过海外农业资金注入、农业科技转让、农业基础设施建设等手段,加强粮食领域国际协调,实现粮食领域“三链重构”,完善粮食领域法规政策,与国际社会共同应对碳排放对粮食安全的深远影响,尽最大可能消除影响粮食安全的碳足迹风险,打造一条绿色、安全、可靠的粮食丝绸之路。

四、结论与启示

在既有“双碳”目标和中国粮食安全研究的基础上,文章考察了气候变化对中国粮食安全的影响,探究“双碳”背景下实现中国粮食安全的可行性路径。本文的研究结果聚焦于如何实现“双碳”目标和中国粮食安全之间的辩证统一,以期实现二者的“互利共赢”。尽管文章试图达到这样一种良好愿景,但由于经费、技术、伦理、时空等主客观因素的掣肘,本研究仍依赖于文献层面的分析论证,使得对碳排放、碳足迹、气候变化及其对农业生产和粮食安全的影响进行了初步研判,却未能从农学、环境学、生物学角度对这种影响和变化进行深入探讨。由于相关研究具有挑战性,同时需要多学科和跨学科背景,因此需要严谨的实验设计才能获得相应的可靠结论,上述这些将是今后研究的重难点之一。

本文对做好中国粮食安全的现实工作有一定的启发意义,具体体现在正确处理“双碳”目标与中国经济社会发展、中国粮食安全与乡村全面振兴等几组关系上——“粮食安全……关系国计民生和社会稳定。”[15]总之,中国粮食安全下一阶段的核心战略是确保粮食供应持续稳定,同时需处理好与社会、民生发展的关联。鉴于中国粮食安全可持续发展机制的建立是一个漫长过程,极端气候在损害农作物品质、降低农作物产量的同时,也将对粮食安全产生持久性、深远性和根本性影响,因此践行由国家主导的“双碳”目标、构建新时代中国特色粮食安全发展格局将是实现中国粮食安全的必然抉择。