农村集体产权制度改革:生成逻辑、政策意蕴和实现方略

许小帆 蔡定昆

[内容提要] 农村集体产权制度改革作为乡村振兴战略重要制度供给,在促进农村集体经济发展方面发挥重要作用。以农村集体产权制度改革生成逻辑为线索,由农业合作化争权、承包责任制还权到农村集体产权制度改革赋权的产权强度演变历史逻辑,决定了中国农村集体经济从产权模糊走向产权明晰的转型过程,并解析农村集体产权制度改革在政策理论意旨、政策实施目标、政策推进手段等方面的政策意蕴。在农村集体产权制度改革框架下,发达地区与欠发达地区具有不同的改革方向,一方面着重解决改革成果合法性、集体资产管理有效性、集体经济组织自主发展及乡村治理效能等农村集体产权制度改革过程中所面临的问题,另一方面通过法律手段完善改革成果合法性、加强集体资产管理、培育“自主发展型”集体经济组织和提高村庄治理效能等方式来深化农村集体产权制度改革的方向。

一、问题的提出

我国农村集体产权制度改革是继农村土地“三权分置”改革后,被誉为深化农村改革而具有“四梁八柱”性质的农村重大改革举措。农村集体产权制度改革最早可追溯到1978年农村经济体制改革实行包产到户算起,已过去整整40余年。这场改革以地权为核心——处分权居于主导地位[1],这场动机和手法极其朴素的农村改革,彻底扭转当初陷于“贫穷社会主义”困境的农村形势[2]。进入20世纪80年代后,从事农业相对利润下降,加上统购统销取消和户籍制度管理的放宽,更多农户离开村庄进城务工,农村集体经济走向式微,在农村发挥的作用不断被削弱,出现“空壳社”“空壳村”。因此,重新壮大农村集体经济实力,成为国家积极推进农村集体产权制度改革的重要目标之一。2016年末中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,指出稳步推进农村集体产权制度改革,通过构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,为改革进一步指明了方向。

产权明晰作为市场经济的核心要件与以产权模糊的农村集体经济之间存在内在张力,促使农村集体经济在市场经济下难以得到持续发展。就以往经验表明,产权制度改革是提高经济效率,降低交易成本,减少租值耗散的有效实现形式。由于受到过去观念制约、利益格局掣肘、制度供给不足等多方面因素影响,农村集体担负着多种职能,难于纯化成单一的经济组织,其表现出准行政组织特征。因此,破除各种体制机制对农村集体经济的梗阻,激发农村改革内生动力,释放农村改革红利,建立具有现代化、开放性、契约性及可交易的新型农村集体经济组织。

农村集体产权制度改革是国家与农民之间从争权—还权—赋权的演变,体现出农村改革向纵深不断推进,产权不断强化的过程(见图1)。对此,理解从人民公社制度时期农村集体经济的低效带来“集体行动困境”对地权结构分离的内在冲动(争权),到家庭联产承包责任制“包产到户”,实现土地所有权与经营权分离(还权),再到农村集体产权制度改革的成员资格确定、股权量化等赋予农民更多财产性收入的(赋权)过程,有益于更加深入了解在新时期背景下农村集体产权制度改革历史嬗变对农村深化改革的形塑与构造,并全面认识当下改革意义与存在的难题,从而更精确把握未来可能的改革方向。

因此,随着乡村振兴战略稳步推进及城乡融合发展,未来更多资源要素将向农村聚集,农村集体产权制度改革在这中间发挥资源高效利用等积极作用,让农村更多潜在“沉睡”资源转变成农户收入增长,壮大农村集体经济,并最终实现共同富裕的理想与目标。

图1 农村集体产权制度改革产权强度变化内在机理

二、农村集体产权制度改革生成逻辑

新中国成立后,农业发展面临发展方式落后、农业收益低下等窘境,国家为了巩固新生政权,则采取重工业优先发展和走集体化农业道路。农业经由最初互助组、初级社、高级社到最后人民公社,集体化道路最终确立,由此农村集体经济应运而生。但集体化带来低效、搭便车等机会主义引发对“集体化”的怀疑触发地权结构分离内在冲动。经改革开放后,家庭联产承包责任制确立与调整,农户获得自由种植权和剩余索取权。随着农业比较优势下降,“家庭经营”无法吸纳更多农村剩余劳动力,并随着乡镇企业的“异军突起”、农业生产经营主体变化等新型农村集体经济得以与时俱进。

(一)地权结构分离

1.人民公社体制触发地权分离内在冲动

人民公社的建立,引起了我国农村生产关系和上层建筑一系列重大变化[3]。1958年中共中央颁布《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》,在随后不到两个月时间里,超过两万六千多个人民公社成立,参与农户达到百分之九十九以上。人民公社成立后,几乎一切财产归公社所有,“政社合一”的体制使得农村财产权力成为行政权力的附属。其中,“三级所有,队为基础”的制度框架也由于因为内部各层权力界限的模糊性,构成“平调”之风盛行的制度因素。在相当一些地方,集体财产被大量蚕食,导致农民无法建立起对集体经济的信任。人民公社几乎彻底否定作为农民的个人对私产乃至自身个体劳动力的产权[4]。农户名义上表现为集体经济的主人,但集体财产与他们之间却始终无法真正做到普遍的名副其实。可以认为,人民公社制度形成的集体劳动与统一经营方式必然带来的是“集体行动的困境”,农户在集体中缺乏自觉性与激励相容,表现在极低的农业生产效率上。在1959年至1961年三年困难时期导致的全国性粮食短缺和饥荒,更是引发农民对集体化道路的怀疑。为了应对粮食短缺和饥荒,1961年后,以安徽为代表的全国不少地方兴起“包产到户”“责任田”,使农户从人民公社中分离出来,在农业生产上获得一定自主经营权,当时得到不少农户拥护。但因为“包产到户”“责任田”等被指责为分田单干、“走资本主义道路”“小生产势力”并上升到“阶级斗争”的政治高度。因此,“包产到户”“责任田”随后而被迫“改正”[5]。尽管在当时特殊政治背景下“包产到户”都被一次次压下去,但它隐含着农户对于地权结构分离,争取土地权利的不懈努力。

2.家庭联产承包责任制确立与调整

安徽省凤阳县小岗村被誉为“改革第一村”,是家庭联产承包责任制确立的发端。1978年小岗村18位农民以“托孤”的方式,冒着极大的政治风险按下红手印,大胆搞起“包产到户”,拉开了中国农村经济改革的序幕。改革成为改革前状况不合理程度的一面镜子。“包产到户”后群众长期得不到解决的温饱问题迅速得到见效,但初期的改革并未真正解构人民公社,直到十一届三中全会后,受思想路线激励下,“包产到户”迅速席卷全国。它揭示一个基本事实:体现了农户拥护对人民公社进行彻底改革的要求[6]。“包产到户”并没有高举“改革所有制”的大旗,但它是农民以改革地权结构分离为必要前提[7]。“包产到户”实施后,极大促进农户生产积极性与提高农业生产效率,“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”体现出农户对于自主经营喜悦之情的真实写照。家庭联产承包责任制初始动因是解决当时农户吃饭问题,在家庭联产承包责任制实施中,集体成员都拥有对集体土地的平均享有权利,为了体现公平,承包地随人口的变化不断做出调整。土地调整必然带来谈判成本增加,使得不稳定性和打击投资积极性成为其内生制度缺陷[8]。保障地权稳定性让位给公平性,导致农业经济规模不经济,易引发机会行为主义,体现出对农业地权结构调整的路径依赖特征。为了克服“均分制”所形成的规模不经济,国家对农地经营制度进行变革。一是稳定地权,二是流转赋权[9]。稳定地权方面。在1984年中央1号文件提出承包给农户的土地15年不变基础上,到1993年在1号文件上又进一步将承包地延长至30年不变,给农户吃下稳定地权的“定心丸”。在文件精神下,各地纷纷实行“增人不增地,减人不减地”,在一定程度上改善农业生产效率,有利于构建新型农地经营体系。流转赋权方面。1984年在中央1号文件上首次提出允许承包地经营权流转,在2002年颁布的《农村土地承包法》上以法律的形式将其合法化。从2014年至2017年1号文件上,中央不断对“三权分置”界定、完善及落实提出具体指导性办法,为放活农地流转提供制度保障。正如习近平总书记2016年4月在小岗村调研时所指出的“处理好农民和土地关系始终是深化农村改革的主旋律”。

(二)农村集体产权制度改革主要方式

在家庭联产承包责任制实施后,伴随着人民公社的解体,农业经营主体已不再是各级农村集体经济组织,发包职能主要通过村民委员会代行,村级土地所有权实际掌握在村委会一级。在多数地区,农村集体经济组织长期处于“悬浮”甚至“空壳”状态[10]。随着我国市场经济的确立与完善,为了适应市场经济发展,改善农村集体经济,明晰集体资产产权成为下一步农村改革的方向。农村集体产权制度改革始于最初的股份合作制[11],随后在改革推进阶段因其产权模糊致使部分集体乡镇企业改制为私营企业[12]。为应对农村集体资产经营管理问题,在1998年,国家首次实施对农村集体核资工作。同时,为了应对与地权有关的农户上访及群体性事件,国家开始加快推进农村集体产权制度改革的各方面进程,以维护农户合法权益,缩小腐败空间,维持基层社会稳定[13]。2016年中共中央、国务院颁布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,意见指出,力争到2021年底,在成员界定、清产核资、股权量化和股份合作任务方面基本完成,为发展新型农村集体经济提供制度保障(见图2)。

图2 农村集体产权制度改革壮大农村集体经济机理图

1.成员界定

农村集体产权制度改革第一步是解决“归属清晰”问题,即成员资格如何界定。随着我国工业化、城镇化快速增长及基础设施完善,部分发达村庄集体资产规模迅速增长。据统计,在东部和城市郊区农村集体资产体量更加庞大,已占到全国村级集体资产的大约90%[14]。因此,对于村集体资产总量的增大,资产归谁及如何分配成为其主要焦点。在传统农村集体经济产权制度安排中存在“人人所有,人人无份”的困境。该项集体产权只是虚假表象,实则并不存在[15],因此,如何界定集体经济组织成员就显得尤为重要。但是,国家层面尚未颁布关于界定集体经济组织成员资格相关法律法规。目前,对于集体经济组织成员资格界定主要通过地方实践及出台有关地方性条例上进行认定,通过与当地历史实际相结合方式,形成三种成员资格界定模式。即出台地方性法规、制定地方性文件及按照村规民约等方式来进行民主决策。出台地方性法规方面:如广东省在2006年颁布了《农村集体经济组织管理规定》,对成员资格权作出了相关界定,对于户籍还保留在村集体经济所在地,并按要求履行所规定的义务,原则上属于村集体经济组织成员;2007年浙江省修订通过的《村经济合作社组织条例》对其规定,遵守本村集体经济组织有关规定且户籍在本村的居民为本村经济合作社社员。制定地方性文件方面:1996年上海颁布《撤制村、队集体资产处置暂行办法》,办法指出户籍在本村且参与劳动累计达到3年以上(含)为本村集体经济组织成员;2012年上海出台的《农村集体经济组织成员界定和农龄统计操作口径》对村集体经济组织成员资格权进行了相关规定,指出“户口在村”为第一原则要求。在村规民约民主决策方面:在实践中,大多数地方没有颁布相关规定抑或相关规定无法下沉到村一级,对于成员界定主要通过村规民约方式进行。村规民约在一定程度上更加考虑到村庄实际情况,得到更普遍的认同。湖北省和重庆沙坪区分别以“户籍为基础,以村规民约为参考”对村集体经济组织成员进行界定。以上三种对于成员资格权的界定体现出以户籍、户口为标准,尊重历史为原则。

2.清产核资

清产核资是农村集体产权制度改革又一艰巨性任务,它涉及规模大、资产结构多元化、地域差异等诸多问题。清产核资以账面价值为依据,对集体经济组织及其所属的资产存量、负债及所有者权益进行全面摸清,界定产权归属。其主要方式有通过成立机构、制定核资方案、培训人员、进场清查、公布结果、审核备案和建立资产台账等方式进行。目前,农村集体产权制度改革试点地区大都完成清产核资,已取得改革成效。截止2019年,全国已有逾60万个行政村完成清产核资[16],实现底清账明和“五相符”。

3.股权量化

股权量化主要是在清产核资基础上,把集体资产以股权方式合理分配到集体经济组织每一位成员手中,发放股权证。股权量化是农村集体产权制度改革的灵魂,它涉及面广、影响大[17]。通过股权量化,推动集体经济组织成员从“成员身份”向“股东身份”转变,从“集体共有”到“按份共有”转变。长期以来,村集体资产在村庄内部是模糊的,面对“人、财、权”无法确定到个人。产权模糊导致利益分配不公和腐败滋生,侵害村民利益时有发生。通过股权量化,使权利和义务具体到每个成员,客观上保护集体经济组织成员权益和财产性收入提高。

4.成立股份经济合作社

村党组织、村民委员会和村集体经济组织被誉为乡村自治的“三驾马车”,缺一不可。但长期以来,村“两委”集经济、政治和社会功能于一身,村集体经济组织经济职能被弱化而饱受诟病,政经合一成为村“两委”突出特征。人民公社制度解体后,其强有力的组织架构并没有随之被解构,而以地方党政权力被保留在行政村一级。国家权力向村一级渗透则通过村干部来达成,村干部成为国家权力下沉到村庄的一级代理人。在乡村振兴战略背景下,“三农”地位在不断上升,其将有更多资源向村庄输入,村“两委”对于资源的利用及分配将起着至关重要的作用。在政经合一及项目下乡结合下,村干部对于集体资产处分权过大极易滋生腐败、“精英俘获”和“内部人”控制。如在“一肩挑”地区,容易形成“干部经济”和“小官巨贪”[18]。成立股份经济合作社,其主要目的在于剥离村“两委”的经济职能和政治职能,使之政经分离。股份经济合作社将以建立现代产权体系为目标,并按照现代公司制方式设立股东代表大会、董事会及监事会(三会)统一管理村集体经济。成立后的股份经济合作社可以称之为新型农村集体经济组织[19]。

三、农村集体产权制度改革政策意蕴

农村集体产权制度改革具有“产权发展集体”和“集体拥有产权”双重维度,产权在农村集体产权制度改革中兼有目标与手段、任务与工具两个特性,两者互相依存。其两者之间关系可总结为,壮大农村集体经济源自产权制度的改革,而产权制度改革的有效性得以发挥离不开集体经济对产权功能的利用和深化。综合来看,农村集体产权制度改革具有不同的政策意蕴。

(一)政策理论意旨:构建现代产权制度约束

人民公社时期“三级所有,队为基础”为表征的集体化道路让农户对集体缺乏认同感,并最终破坏了农业生产积极性。这一时期,模糊的产权制度安排使得土地所有权和控制权受到国家或集体的全面管制,对农民经济剩余激励出现弱化,产权对经济活动配置、保险、约束和激励功能无从体现[20]。随着人民公社、统购统销和户籍制度“三套车”在农村的终结和放宽,城乡之间人口自由流动日趋频繁,在农村人口减少背景下,如何发展农村集体经济成为重要议题。据有关调查显示,截止2017年我国农村集体所有资源和资产体量超过3万亿之巨,农村集体经济是一个巨大的存在[21]。但村集体经济组织模糊的产权安排使得集体资产无法具体到个人,资产主体缺位带来集体经济组织与成员之间联系微弱,阻碍农村集体经济健康稳定发展。对此,潜在的制度需求需要相关制度供给来配套。2014年国家出台《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》,提出积极开展农村集体产权制度改革试点工作,2020年中央一号文件又继续提出全面开展农村集体产权制度改革试点。按照要求,农村集体产权制度改革要突破以往村集体经济组织产权模糊的特性,以股权设置具体量化到成员个人,并实现集体资产明晰化。农村集体产权制度改革是产权社会化在农村经济发挥作用的功能体现,实现强化所有权约束,明确集体成员产权的边界及义务,同时实现法律严格保护,实现产权镶嵌入集体经济,建立现代化农村经济运行模式,最终构建现代产权制度约束。

(二)政策实施目标:壮大农村集体经济

自20世纪80年代人民公社制度终结以来,农村集体经济开始走向式微,在农村发挥作用不断被削弱。据有关数据显示,在全国70多万个行政村中,差不多一半的村集体经济营业收益不足5万元,其中村集体经济营业收益为零抑或负债的村庄占比超过30%,且情况出现进一步恶化态势[22],与此同时,东部地区与西部地区农村集体经济收入差距问题更加突出[23]。农村集体经济的弱化与近年来国家不断增加的支农惠农政策形成强烈的反差。如何壮大农村集体经济,缩小城乡差距,是顺利推进实施乡村振兴战略的重要课题。过去关于发展壮大农村集体经济的方式手段主要通过单向度、短期性的“输血式”方式来缓解,无法达到村集体经济自我强化功能。与以往方式不同,农村集体产权制度改革通过以产权为突破口,遵循经济发展规律,打破农村集体经济封闭性,实现农村集体经济价值显化,从而保证农村集体经济平稳发展,并最终壮大农村集体经济目标。已有研究表明,农村集体产权制度改革促进农村集体经济发展潜能已释放,继续深化改革对巩固改革成果,优化集体经济具有重要历史意义[24]。

(三)政策推进手段:由点及面

作为理解中国特色治理模式之一,政策试点是中国政府面对复杂环境,检验政策可行性和提升治理效能的重要手段。政策试点是渐进性制度变迁的过程,是新旧政策迭代替换以逐渐实现政策转轨。政策试点其最大优势体现为风险可控、成本可控。2015年6月,中央深改组、国务院一致同意在全国部分县(市、区)进行农村集体资产股份权能改革试点的决定,作为农村集体产权制度改革的预演,2016年国家出台《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(下称《意见》),指出要加快全面推进农村集体产权制度改革。根据《意见》精神,进行分类有序推进,坚持先行试点,确定改革优先序及突破口。2017年在十九大和中央农村工作会议上都提到发展农村集体经济离不开农村集体产权制度改革。2018年在农业农村部部署下,对改革试点范围进一步扩大,选取部分省份50个地级市作为改革试点单位进行整省整市试点,改革试点地覆盖全国东、中、西部地区。《意见》颁布完成了实施推进农村集体产权制度改革的顶层设计,到2020年,全部试点地区试点任务基本完成,并使农户在改革中收益。

四、农村集体产权制度改革实现方略

从农业合作化运动、家庭联产承包责任制到农村集体产权制度改革,农村集体经济几经起伏,曾从一度幻想“跑步进入共产主义”“富过渡”到现实的集体贫困和生产力的破坏而一度被边缘化,农村集体经济在发展中曲折前行。农村集体产权制度改革通过产权赋能,激发了农户生产积极性,促进农村经济的发展。但改革的实际效果和社会预期还存在一定距离[25],尤其是在发达地区和欠发达地区,农村集体产权制度改革面临不同挑战。为此要根据中国区域经济发展差距的客观实际,实行差异化策略。

(一)发达地区:完善改革成果合法性及加强集体经营性资产管理

1.通过法律手段完善改革成果的合法性

政策试点作为我国特色治理模式,具有诸多显著优势,但在执行过程中也面临合法性障碍问题,且在一定程度上与之一贯提倡的立法先行原则相违背,如何协调好改革与法治之间的关系成为进一步深化农村集体产权制度改革的困境。发达地区作为农村集体产权制度改革的先声,通过大胆尝试探索出富有成效的改革成果,如最早设立股份经济合作社或经济合作社。这类农户经济合作组织以现代化产权制度方式运行,是新型农村集体经济组织另一种体现形式,但在立法上,它不归属于农村集体经济组织。在民法视野下,农户经济合作组织与农村集体经济组织两者同属于特别法人范畴,即不是从属关系,而是并列关系[26]。股份经济合作社或经济合作社法人主体地位也一直未取得法律上的认可,限制市场自由交易行为,导致交易成本上升,因此它不具备真正意义上的现代产权制度,其实是一种含租产权制度安排,造成改革不彻底。2017年和2019年中央一号文件都提到要制定农村集体经济组织法的意见,这为未来关于农村各类合作组织和相关改革成果带来制度和法律上的保障。但对于农村集体经济组织法的制定,要避免过去参照公司法模式的路径依赖,应根据农村集体经济组织的特殊性制定符合现代产权制度所体现的产权明晰、可交易性及排他性特征。最后,虽然农村集体经济组织在《民法典》赋予特别法人地位,但在现实约束和法律的渐进性对农村集体经济组织法人地位构成挑战,应积极探索关于农村集体经济组织特别法人制度运行方式和构造机理。

2.优化集体经营性资产管理

发达地区由于具有独特的地理优势、资源禀赋和政策支持,较早地开始城镇化建设进程。如珠三角最早通过“三来一补”,大量农村土地被征收或村集体所有土地通过盖厂抑或出租等方式,使得村集体获得巨额土地非农使用租金,也就形成农村集体经营性资产。目前,我国超过三分之二的农村集体经营性资产主要集中在东部发达地区[27],因此,农村集体经营性资产成为发达地区农村集体产权制度改革的重点和难点。根据2016年《意见》要求,农村集体经营性资产主要通过股权设置来进行分配,以成员股为主体,是否设置集体股则由集体经济组织成员通过内部讨论决定,其成员持有的股权只能在集体经济组织内部流转,以体现集体经济组织社区性。中国社会科学院农村发展研究所课题组在广东调研发现,股权固化的行政村已出现全部松动,股权已突破只在集体经济组织内部流转的规定。关于是否设置集体股也存在较大争议,提倡设置集体股主要理由:集体股是公有性质的主要表现,在农村缺乏公共服务情况下,能为其提供公共产品最后一公里问题[28-29];反对设置集体股主要理由:集体股是产权不明晰主要表现形式,极易造成分配不透明,侵害集体成员利益[30-32]。针对以上关于股权流转松动及集体股存废问题,主要原因在于:首先,我国处在城市化上升期,人口跨地域流动频繁,村庄开放性与农村集体经济组织封闭性存在矛盾;其次,《意见》中关于是否设集体股由成员决定这一方向性,但在实施过程中存在“走形变样”,部分村民在是否设集体股方面存在“被参与”,虽然设集体股可以满足村庄一些公共服务供给,但集体股是模糊产权又一表现,容易带来权力寻租及灰色收入,监管成本高,给后续改革带来阻力。因此,在人口流动背景下,随着对流转市场规则进一步完善,在风险可控中,逐步放开成员股向集体经济组织外部流转,实现要素市场自由配置;对于是否设集体股,应在充分保障集体成员知情权、参与权与监督权基础上,可以借鉴地方经验,以公积公益金代替集体股,但为了改革稳定性将现存集体股全部代替或取消并不现实,可以逐步降低集体股的比例来实现。

(二)欠发达地区:培育“自主发展型”集体经济及推进村庄有效治理

1.增强集体经济自我“造血”功能

我国中西部欠发达地区集体经济收入非常有限,村庄集体经济依靠外部资源输入业已成常态。在全国“空壳村”所占比例中,中西部地区占到80%-90%,农村集体产权制度改革所取得的成果也主要体现在发达地区,而欠发达地区集体产权制度改革促进集体经济发展主要依靠政府财政支持[33],单单依靠外部资源单向性输入,显然力不从心[34]。欠发达地区发展起步较晚,基础薄弱,在农村集体产权制度改革初期应给予资金帮扶和政策引导,帮助缓解初期发展难的难题。但任何外部帮扶都只是暂时性的纾困,只有增强自主发展能力,提高自身“造血”功能,打造“自主发展型”集体经济,才能实现欠发达地区集体经济“破零”。欠发达地区与发达地区条件各异,在发展过程中应寻找自身合适发展道路。如欠发达地区在生态环境资源及多元文化资源上具有发达地区无法比拟的优势,在发展壮大集体经济过程中,应强化初始优势,发展新产业新业态,如依托生态环境资源发展乡村旅游业,依托多元民族文化发展文化产业等。同时,可通过后发优势,学习发达地区先进招商引资经验与先进管理水平,打破村与村单打独斗局面,进行资源整合。但村村资源整合并不是简单的叠加,而是发挥规模优势。最后,在发展集体经济时应改善民生,通过提高集体成员生活水平来激发成员积极参与内生动力,围绕“自主发展型”集体经济,让集体经济组织形成自我强化功能。

2.提高村庄治理效能

村级集体经济薄弱是由欠发达地区先天条件发育不足造成的,其形成既有历史性因素又有结构性因素。在农村集体产权制度改革中,发达地区和欠发达地区面临不同压力。在发达地区,集体经营性收入较多,其首要解决的是如何公平分配问题。在欠发达地区,如何发展集体经济就是最大压力,在很多村庄,分红并不存在[35]。在“政治锦标赛”模式下,地方政府迫于考核压力,通过政府项目推动来改善当地集体经济收入,形成一种“外生型”集体经济,但无法改变结构性这一困境。乡村振兴战略提出后,城乡融合发展迅速启动,资源下乡、项目下乡不断增加,村级治理经济基础不断提高。因此,对于欠发达地区,如何在集体经济薄弱下通过外部资源提高村庄治理效能,从而改善集体成员生活水平是至关重要的。农村集体产权制度改革不仅为了提高集体经济收入,而是具有深刻的时代变迁治理内涵。一个村庄即使没有集体经营性收入,甚至是空壳村,但可以通过相关资源输入实现有效治理。与发达地区不同,欠发达地区村庄规模普遍较小,维持村庄日常运行所需费用较少,农村集体产权制度改革推动“政经分离”在欠发达地区更容易取得突破,提高村庄治理效能在欠发达地区更具有现实意义。