生态保护修复工作的问题剖析与对策探讨

◆吴 优 刘冬梅

十八世纪工业革命以来，社会科学技术取得空前进步与发展，人民的物质生活水平也随之得到极大改善。但过度的人类开发对生态环境也带来了前所未有的负面影响，生态环境恶化、气候变暖、极端天气、物种灭绝等问题日益频发[1，2]，森林、草原、湿地等生态系统大面积退化，生态功能降低甚至丧失[3]，生态效益大幅下降。为保护生态环境，促进社会经济良性发展，生态修复开始逐渐受到人们重视。我国生态修复事业虽取得长足进步，但仍处于加速探索阶段[4]，对生态修复的工程技术、过程管控、效果评价等标准规范尚缺乏深入研究和总结，导致部分生态修复工作还存在“伪生态”“过度修复”等形式主义问题。

一、我国生态修复工作进展情况

我国生态修复工作起步相对较晚，主要可分为萌芽、起步、发展、深化四个阶段，见图1。

图1 我国生态修复工作历程

（一）萌芽阶段

新中国成立初期，我国森林覆盖率仅有8.6%，我国慢慢开始重视林业事业的发展[5]。1949 年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》便提出要保护森林、有计划大力发展林业。随后陆续出台了《关于全国十二年绿化规划初步意见》《森林保护条例》等政策文件，对林业生态系统保护进行了进一步的规范。

（二）起步阶段

20 世纪70 年代，我国陆续开始开展小规模修复治理工作，主要集中在农牧交错、干旱半干旱、荒漠化、湿地等生态脆弱的地区[6]。1978 年，国务院正式批准实施了中国改革开放起步以来的第一个世界著名生态工程——“三北”防护林工程[7]，随后又分别开展了长江中上游防护林体系建设工程、黄河上中游水土流失区重点防治工程等重大流域生态工程项目，有效改善了流域生态状况以及人居环境。

（三）发展阶段

1997 年，党的十五大提出“实施可持续发展战略”，生态安全事关国家安全的观念初步形成[8]。随后，针对当时自然生态环境“局部改善、整体恶化”现状，陆续启动了天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理以及野生动植物保护及自然保护区建设工程等，有效维护了区域生态状况及野生物种资源状况[9,10]。2006 年，“十一五”规划强调“生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势”，这标志着生态修复工作进入“源头保护、分区分类、自然恢复”的新阶段。之后，随着生态文明理念的提出，重要生态功能保护区、生态脆弱区等重要生态空间生态保护和修复要求进一步被强化。

（四）深化阶段

十八大以来，随着“山水林田湖草是生命共同体”理念的提出，生态修复模式转向了“节约优先、整体保护、系统修复、综合治理”。2016 年，财政部会同相关部门累计安排实施了25 个山水林田湖草生态保护修复试点项目[11～13]，逐步探索生态保护修复工程的成功模式。2020 年，国家发展改革委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035 年）》，首次以规划形式对青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区等生态修复重大工程进行系统谋划，《规划》是促进新形势下自然生态系统治理体系和治理能力现代化的重要抓手[14]。2021 年12 月，国家发展改革委等部门印发《生态保护和修复支撑体系重大工程建设规划（2021-2035 年）》，成为推进相关重大工程建设的重要依据。

二、四川省生态修复工作进展情况

四川是全国较早开启生态修复工作的省份之一，20 世纪80 年代末便提出“绿化全川”的奋斗目标。20 世纪90 年代末，四川在全国率先实施天保工程和退耕还林工程，由此开启覆森林保护时代。截至2021年年底，四川天保管护区累计完成森林抚育约1900 万亩，退耕还林工程累计完成退耕地造林约1300 万亩、荒山造林和封山育林约1600 万亩。十八大以来，四川坚决贯彻落实习近平生态文明思想，将生态修复工作放在更加突出位置。2016 年印发了《关于加强生态脆弱地区生态保护与修复的指导意见》，明确提出，到2030 年，四川川西藏区沙化土地等五类生态脆弱地区的生态功能必须得到明显改善与恢复。同年又印发了《大规模绿化全川筑牢长江上游生态屏障总体规划（2016-2020 年）》，启动新一轮“大规模绿化全川”行动。2017 年，广安华蓥山区山水林田湖草生态保护修复工程成功纳入国家第二批山水林田湖草生态保护修复工程试点，此工程共完成矿山复绿369 公顷、水土流失综合治理1 万多公顷、河湖水系连通建设39.3 千米。2021 年2 月，印发《四川省市级国土空间生态修复规划编制指南（试行）》，用以指导市（州）开展国土空间生态修复规划编制工作。2022 年6 月，四川省自然资源厅印发的《四川省国土空间生态修复规划（2021—2035 年）》构建了“四区九带”的国土空间生态修复总体格局，将全省划分为8 个生态修复分区，并部署了十大重点工程，将作为新时期四川实施国土空间生态修复的重要依据和空间指引。同年，“四川省黄河上游若尔盖草原湿地山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程项目”入选全国第二批山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目，是进入“十四五”后四川省获中央资金支持力度最大的生态保护修复类项目。经过多年努力，全省自然生态系统总体稳定向好，生态服务功能逐步增强，区域生态安全屏障骨架基本构筑。

三、当前生态修复工作面临的问题和挑战

（一）前端：生态修复工作科学意识不足

许多地区与企业对科学修复理念认知不足，未能准确认识到生态系统的重要性以及其所存在的客观规律，违背“山水林田湖草沙冰是生命共同体”的系统观，缺乏整体性和系统性[15]。并且，部分地方尚未将生态修复工作上升到政治高度来认识，生态修复工程多流于形式，“伪生态”行为严重，重工程、轻生态，背离了生态修复的初衷[16]。有的盲目进行旱地造湖等“大跃进式”造景；有的过度人工改造自然景观，导致原生态系统生态修复形势更为严峻；更有甚者，采用铺设绿网、悬挂塑料树叶等虚假修复方式试图蒙混督察。

（二）中端：缺乏统一有效的技术标准体系

生态修复工作涉及发改、自然资源、生态环境、水利等多个部门，机构改革虽然在制度设计上解决了生态修复“运动员”“裁判员”集一身的问题，但有关监测、评估、执法等具体监管的法规政策体系还未健全。现行的生态修复相关标准多以单一要素、领域为主，不能支撑山水林田湖草沙冰系统管理方式。同时，工程实施、监测验收等相关工作在不同部门间还存在技术规范、评价方法不统一，甚至交叉矛盾等现象[17]，生态修复、监测评估等技术标准亟待制定。

（三）末端：生态修复成效评估不到位

当前，生态修复评价重点多是侧重于对环境质量改善程度及外在形象美观度等，成效评估对象也多是聚焦单一生态系统[18]，缺少对生态系统质量和功能的综合性评价；针对不同修复对象的评价指标、评价方法等也缺乏对应的质量评定与效益评估标准，尚不能有效评估修复工程效益；同时，由于生态修复工作见效周期较长，短期内的效果评估难以代表真实的成效，长期跟踪调查和效果评估亟待补充和完善。

四、政策建议

（一）强化思想认识与全过程监管

树立一体化保护和系统治理思维，科学识别与系统分析生态问题，合理确定生态修复目标，因地制宜布局生态修复工程。加快构建贯穿问题识别、方案制定、过程管控、成效评估、监测验收等重要环节的全过程监管体系，运用已有的自然资源基础信息平台、国土调查数据库管理及共享服务平台、国土空间规划“一张图”实施监督信息系统等，搭建生态保护修复信息化动态监管系统，要求各级各类生态保护修复重大项目均上图入库。强化规划引领和用途管制，同时建立规划实施督促机制和监督机制，开展规划实施情况监督检查和总结评估，及时发现和纠正“跑偏”问题。推动生态修复绩效考核，建立生态修复奖惩机制，推进相关部门强化责任意识、履行修复责任，从根本上遏制生态形式主义、官僚主义问题。强化对中央和省级生态环境保护督察、“绿盾”自然保护地强化监督等行动反馈问题整改情况的成效评估，对虚假整改、敷衍整改等情况，及时曝光，严肃处理。

（二）完善生态修复标准体系

对现行生态修复相关标准进行整合、修订或废止，实现标准的深度融合。按照“山水林田湖草沙冰是生命共同体”原则，加快建立目标清晰、要素齐全、相互协调，且符合生态实际的生态修复标准技术规范体系[19～21]，标准体系应囊括综合管理、修复技术、信息化建设等几方面，具体结构见图2。在标准制定过程中，应注意国家标准、地方标准、行业标准及团体标准各自侧重点，国家标准应加强生态功能分类、生态目标管控等通用性、基础性规定；行业标准着重于工程技术、监测等专用性规定；地方标准应更立足本地实际，制定相适应的工程实施、生态管护等规定；团体标准则鼓励多聚焦于生态修复新技术和新模式。积极探索基于自然解决方案的生态修复技术规范，统筹考虑维护自然生态系统健康稳定以及应对气候变化、解决自然灾害等人类社会挑战，将构建具有生态韧性的生态修复网络、提高修复地的抗干扰能力、降低生态系统二次破坏风险、维持生态系统长期而稳定地提供服务、维护和改善区域人类福祉等内容纳入技术规范。

图2 山水林田湖草沙冰一体化生态修复标准技术规范体系

（三）推进生态修复成效评估

加快制定生态修复成效评估办法，科学确定评估目标、评估流程、评估方法、评估指标等，重点从生态功能恢复与提升、自然景观恢复度和协调度、生物多样性保护等方面进行评价。适时开展重大工程建设以及山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程成效评估。探索制定差异化评估指标，杜绝“一刀切”的评估模式，根据不同的生态修复工程类型，矿山、水电等资源开发类，应重点关注其地形地貌及植被恢复、土壤修复、生态功能恢复与河流自然流态、水生生物完整性等内容；铁路、公路、电力等线性工程类，应重点关注工程区域自然植被恢复、景观协调性、滑坡与水土流失治理等；旅游发展类项目，应重点关注自然景观协调程度、生物多样性维护、新增人类活动与人为干扰等。针对不同区域类型的生态修复项目，以四川省为例，川西高原地区应重点关注高原湿地修复、草原综合治理、生物多样性维护、石漠化综合治理等；攀西地区应更关注土地综合整治、废弃露天矿山治理等；盆周山区应重点关注森林质量提升、生物多样性维护等；成都平原应重点关注流域综合治理、水土流失防治、土地综合整治等。

（四）探索创新生态修复市场化机制

加快构建“谁修复、谁受益”的生态修复市场机制，进一步健全市场化生态修复机制保障体系，吸引更多企业、社会资本主动参与到生态修复工作中。推进将生态碳汇交易形式引入生态修复司法模式，允许生态环境破坏者进行“碳汇认购”，所购碳汇量用于弥补生态系统受损至修复完成期间的碳汇损失，以此达到对受损生态环境替代性修复的目的。