山东省政府引导基金发展与政府作用研究

2024-01-08王兆亮

决策咨询 2023年6期

◆刘青王兆亮

当前我国正处于关键的转入经济高质量发展阶段。产业结构的合理化和高级化、增强创新能力建设、提高供给体系质量、满足人民在多方面日益增长的高层次需要是我国高质量发展的重要特征[1～4]。科技创新是实现经济高质量发展的强大引擎，实现科技创新推动经济高质量发展离不开金融资源的支持。近年来各级政府部门不断探索，将研究重点放在金融创新和科技创新的结合路径上，政府引导基金日益成为各级政府科技金融政策的重要工具之一。

一、山东省政府引导基金发展路径与现状分析

（一）发展路径

2014 年，山东省出台《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》，提出将设立省级股权投资引导基金，标志着山东省政府引导基金发展的开端。通过梳理现有的公开资料和政府文件，山东省政府引导基金的发展历程分为三个阶段：起步阶段（2014-2015 年），发展阶段（2016-2017 年），转型阶段（2018 至今）[5]。

1.起步阶段（2014-2015 年）：建章立制，制度框架初步形成。山东省是在全国较早出台政策并在制度建设方面走在全国前列的省份。2014 年底，省政府出台了《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》和《山东省省级股权投资引导基金管理暂行办法》，随后山东省财政厅会同省金融办等部门，陆续研究制定了《山东省省级引导基金管理工作流程》、《省级引导基金绩效评价管理暂行办法》等11 项具体配套制度，形成了全面系统、科学规范的引导基金管理制度体系。

2.发展阶段（2016-2017 年）：形成规模，杠杆效用初步彰显。2016 年，省政府出台了《关于加快省级政府引导基金投资运作若干政策措施》提出“十六条”新的政策措施。包括拓展投资范围，鼓励引导基金交叉投资；发挥政府引导基金的引导示范作用，实行引导基金先行出资；优化PPP基金架构和运作方式；加大直投基金投资力度等。“十六条”政策措施发力准、力度大，进一步壮大了基金实力，在支持实体经济发展，缓解中小企业融资难等方面发挥了积极作用，取得了明显成效。截至2016 年底，山东省省级共设立了19个方向的引导基金，批准参股子基金51 只，基金总规模达1451 亿元，实现投资项目110 个，撬动金融和社会资本600 多亿元，为经济社会发展注入了强劲动力。2017 年山东省政府引导基金的数量和规模呈现爆发式增长，在同期运作基金的省份中，实现引导基金投资额最多，投资进度居全国前列，有力地支持了山东省的产业结构转型升级。

3.转型阶段（2018 至今）：聚焦产业发展，助力新旧动能转换。2018 年1 月3 日，国务院正式批准《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》。为推动山东新旧动能转换重大工程加快实施，山东省市两级政府出资400 亿元，设立总规模2000 亿元的山东省新旧动能转换基金，重点投向山东“十强”产业和创新创业企业。2019 年，山东省政府办公厅印发《关于进一步推动山东省新旧动能转换基金加快投资的意见》，提出了二十条新政，聚焦新旧动能转换“十强”产业以及“四新”“四化”领域，优先支持具有引领带动作用、关系我省经济高质量发展的产业生态链，重点投向企业重大技术创新成果产业化、产业链关键环节提升、制造业与互联网融合、产业区域布局调整等项目。截至2022 年，基金累计完成项目投资1100 个，投资金额超过1300 亿元，带动金融与社会资本投融资4563 亿元。新旧动能转换基金投资的企业中，已有12 家省内企业荣膺独角兽企业，125 家省内企业获评“瞪羚”企业，100 余家企业成为国家级专精特新“小巨人”企业和单项冠军，上市企业总数达62 家。

（二）现状分析

借助2019～2021 年科技部全国创业投资机构统计调查数据（山东区域），从投资规模、投资方向、投资阶段等方面对近年山东省政府引导基金进行分析。

1.山东省政府引导基金规模持续增长。2019～2021 年，每年新成立的政府引导基金机构数分别为98、106、141 个，每年新增的基金资本量分别34.81、90.1、181.32 亿元。机构数三年持续增长，管理资本量更是实现倍数增长。从山东省创业投资机构资本构成分布可以看出，一是虽然政府引导基金机构数量逐年增加，但是占比从2019 年的17.22%下降至2021 年的15.75%，而社会资本机构数量占比由40.24%上升至43.08%，特别是民营机构数量和管理资本量发展迅速，占比分别由23.37%上升至30.06%，26.16%上升至27.56%。原因是国家近几年强化对企业创新的风险投资等金融支持，连续出台一系列鼓励各类天使投资、风险投资基金支持企业创新创业的创业投资税收优惠政策，社会资本参与创业风险投资的积极性不断提高。山东省通过降低基金设立门槛、提高引导基金出资比例、放宽基金返投比例等政策措施，支持民营企业参与新旧动能转换基金设立，效果显现。二是政府引导基金的出资规模占比从2019 年的14.95%增加至2021 年的22.45%，可以看出政府引导基金凭借其雄厚的资本量仍然是风险投资的重要来源。

2.在投资方向上，政府引导基金起到了非常关键的导向性作用。政府引导基金的发展，带动了一大批社会资本参与到战略性新兴产业发展中来。从2019～2021 年山东省创业风险投资机构投资项目行业分布数据来看，在投资金额方面，对制造业、金融业、科技服务、生物科技、软件产业、医药保健行业投资热度最高，占比分别为15.99%、12.11%、8.2%、7.58%、7.38%和6.35%。山东省制造业是全国基础最为雄厚、结构最为完善、种类最为齐全的省份之一。山东省创业风险投资机构投资于制造业的项目数量、投资金额占比均列第一位。山东省“十强”产业中，新一代信息技术、高端装备、医疗健康是山东省新兴产业，受到投资基金的特别关注，在创业风险投资机构中成为追捧的领域。

图1 2019～2021 山东省创业风险投资机构资本构成分布（按vc 机构数量）

图2 2019～2021 年山东省创业风险投资机构资本构成分布（按管理资本量）

3.在投资阶段方面，山东省风险投资机构更青睐于投资成长期和起步期阶段的项目。具体来看，175 家成长期企业获得83.20 亿元投资金额，分别占融资总量的35.86%和45.48%。起步期企业获投数量和获投金额分别占总量的30.74%和22.60%。从以上数据可以看到处于成长期和起步期的企业仍处于较易获得风险投资机构青睐的位置，在获投案例数和获投金额方面均遥遥领先于处于其他阶段的企业。政府引导基金设立初衷是鼓励“投早、投小、投科技”，但在投资过程中，为保证国有资产不流失，往往以资金安全为首要考虑的因素，会选择稳健经营、成熟、风险小的企业。虽然国家出台政策鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，但是目前来看效果不明显。

图3 2019～2021 年山东省创业风险投资机构投资项目行业分布（按投资金额）

图4 2019～2021 年山东省创业风险投资机构投资项目阶段分布

二、政府引导基金效用评价

（一）主要成效

1.科学合理的绩效考评体系。随着政府引导基金数量和规模的不断增长，加强和规范基金管理，提高基金运作效率，防范基金运营风险，构建科学合理的引导基金绩效评价机制的重要性日益凸显。2016 年山东省制定出台《山东省省级股权投资引导基金绩效评价管理暂行办法》，成为全国第一个出台地方政府引导基金绩效评价政策文件的省份。2020 年山东省发布了《山东省新旧动能转换引导基金管理绩效评价暂行办法》，从政策落实、投资运营、管理效果等方面进行综合性评价，为发挥政府引导基金的运作效果提供了制度保障。

2.风险投资市场资金供给得到有效补充。为发挥政府引导基金的引导示范作用，山东省在投资运作中调整出资顺序，实行引导基金先行出资，满足设定条件后，省级政府引导基金可先于其他出资人出资，更好地为机构募资提供增信支持，提振了市场信心，激发了社会资本进入市场参与投资的积极性。山东省风险投资市场规模近年来不断扩大，政府引导基金以及其所撬动的社会资金的共同补充，有效促进了风险投资市场的发展。根据山东省创业风险投资机构调查统计数据，2019～2021 年，山东省创业风险投资机构数量由249 家增加至363 家，三年间总量达到近千家，年复合增长率为12.1%；2019～2021 年，管理资本量由232.83 亿元增加至807.68 亿元，三年管理资本总量为1528.86 亿元，年复合增长率为86%。

3.创新基金运行模式。由于受到体制内固有思维模式和管理体制的影响，政府引导基金在基金管理运作过程中，行政干预较多，在基金投资领域、投资行业等有一定的约束和限制。山东省坚持问题导向，着眼于解决政府投资基金设立周期长、投资见效慢等难题，大胆创新基金运作模式，由省级引导基金联合市、县级引导基金，与社会资本合作量身订制项目基金，重点支持全省新旧动能转换重大项目和“双招双引”重点项目。项目基金运作模式，变“先设基金、后找项目”为“先找项目、后设基金”，既可以寻求财政资金政策目标和社会资本经济目标之间的平衡，又可以快速实现基金投资，大大提高引导基金投资效率。

表1 2019～2021 年山东省创业风险投资机构统计调查创业风险投资机构数量和管理资本量

4.利益分配体现市场机制。利益分配是实现政府让利于民，发挥基金引导作用的有效手段之一。山东省政府引导基金遵循市场经济原则，实行政府与社会资本风险共担、利益共享，适当让利于风险投资机构的利益分配机制，对投资进度快、综合效益好的子基金，引导基金可再将当年投资项目增值收益的20%让渡给基金管理机构。通过设立直投基金、建立基金投资风险补偿机制、基金投资企业银行贷款坏账项目代偿机制等，充分调动基金机构加快投资的积极性。

（二）存在的问题

1.政策性目标与市场化目标冲突。受高不确定性和高信息不对称等现实条件制约，科技型初创企业存在投资回报期较长、风险系数较高的弊端，而社会资本逐利性的本质属性，决定了其风险投资行为短期化严重，投资硬科技、颠覆性技术的耐心资本偏少，支持中小企业、初创企业的资金偏少。早在2005 年国家发布的《创业投资企业管理暂行办法》中就允许地方政府设立政府引导基金，通过政策性基金发挥财政资金的杠杆放大效应，增加社会资本的供给，鼓励创投机构投资处于种子期、起步期等创业早期企业，以纠正市场失灵和缓解融资缺口。但从2019～2021 年山东省创业风险投资机构投资项目阶段分布数据来看，投资于成长期和起步期的项目数量占比超过六成，种子期的项目数量占比不足两成。

表2 2019～2021 年山东省创业风险投资机构投资项目阶段分布

2.引导聚集效应没有充分显现。政府引导基金设立意在优化本地区市场融资环境，吸引优秀基金管理机构落地本地，支持本地产业发展和基础设施建设，为本地产业转型升级、发展实体经济而服务。从2019～2021年山东省创业风险投资机构投资项目地域分布数据来看，投资于山东省内的项目占比约六成，投资于其他省份的项目占比约四成。其中投资于北京、江苏、广东、上海、浙江等经济发达的东部省份是投资热点地区，在省外投资中占比将近九成。山东省政府引导基金不能吸引社会资本投资本地产业和项目究其原因在于本地优质项目资源较少，对比发展迅速的长三角、珠三角经济圈，山东省在产业结构和市场开放度上都处于明显劣势，人才、项目资源欠缺。社会资本追求利益最大化，如果政府扶持的产业和项目前景不看好或者是技术优势不明显，就无法吸引社会资本的参与，因而在一定程度上削弱投资机构参与政府引导基金的积极性和投资意愿。