公正转型的国际实践比较及对我国的启示

高 磊 王靖雯 伏天媛

（中国人民银行黑龙江省分行，黑龙江哈尔滨 150036；中国人民银行绥芬河市支行，黑龙江绥芬河 157399）

一、公正转型的概念及发展

“公正转型”的概念是在20世纪70年代美国劳工运动的背景下产生的，旨在讨论为从高碳经济体向低碳、气候适应性经济体转变的过程中保障工人生计所需的社会和经济干预措施提供框架（E3G 2018）。自其被纳入2015年《巴黎协定》序言以来，已经演变并传播到其他领域，从环境正义团体到国际工会运动、国际组织和私营部门。在国际层面，公正转型是一个不断发展的概念（见表1），尽管“公正转型”的含义多种多样，但从广义上讲，主要有两个宽泛的定义：一个是建立在20世纪末美国劳工运动基础上产生的，即为了应对环境运动有意放弃化石燃料相关活动而失去生计的工人和社区应该得到国家的支持（Eisenberg 2019）。另一个更广泛的定义是指正义和公平必须成为向低碳世界转型组成部分的概念，强调了不要像化石燃料驱动的经济那样，为了造福他人而继续牺牲弱势群体的福祉。国际劳工组织关于公正转型的概念是为了应对气候变化、污染和生物多样性急剧下降等紧迫的环境挑战，国家和企业需要向更绿色、更有弹性和气候中性的经济和社会转型。

表1 公正转型概念及发展的时间线梳理

二、支持公正转型的国际实践比较

（一）加大对公正转型的政策支持

1.为公正转型提供法律依据

德国《结构强化法案》（2019）规定在2038年之前拨款400亿欧元帮助煤炭地区完成淘汰。其中260亿欧元通过联邦计划，140亿欧元用于北莱茵-威斯特法伦州、勃兰登堡州、萨克森州和萨克森-安哈尔特州的具体项目。该法案将支持对清洁能源、基础设施、科学和创新以及劳动力市场政策的投资，以期实现区域经济的多元化。美国《关于从以煤炭为基础的电力能源经济公正转型的法案》（2019），旨在制定政策支持受煤炭相关工作岗位流失影响的工人和社区，为受煤炭工业污染严重影响的社区提供机会。《使不经济的燃煤电厂证券化法案》（2019）规定将不经济的燃煤电厂证券化，以此作为加速其淘汰并为公正转型活动筹集额外资金的一种方式，允许公用事业公司将其剩余的燃煤电厂债务换成低利率的由纳税人支持的债券。菲律宾《绿色就业法案》（2016）将绿色工作定义为“有助于保护或恢复环境质量的就业”，通过激励创造绿色就业机会的企业来促进可持续增长、创造体面的就业机会并增强抵御气候变化的能力。该法案为创造绿色工作提供了具体的财政激励措施，包括对技能培训、绿色工作研发的税收减免以及免税进口可直接使用的资本设备。

2.设立专门机构推进公正转型

加拿大工人转型中心为加拿大西部和东部的经济多元化提供技能发展计划和推进项目，既有煤矿开采业务，也有燃煤发电站。在2020-2021年之前设立1.5亿加元（1.13亿美元）的专项基础设施基金，以支持受影响社区的优先项目和经济多元化。法国巴黎金融中心制定了公正转型的路线图，自2019年气候金融日专门讨论公正转型这一主题以来，“明日金融”已将其作为优先事项之一。通过与企业进行建设性对话，制定参与政策，帮助他们将公正转型纳入企业战略，同时考虑到工人面临的关键问题（包括社会对话、培训、能力和重新分类措施）以及供应链管理问题。苏格兰公正转型委员会为金融和投资如何确保“气候行动的好处得到广泛分享，而成本不会给脆弱地区和群体带来不公平的负担”提供建议，包括未来对农业、北海石油和天然气部门以及低碳供暖和基础设施的融资。

（二）为公正转型提供财政支持

1.制定国家发展计划

加拿大政府通过煤炭劳动力转型计划为依赖煤炭的工人和社区提供大量资金支持。政府设立了4000万加元的煤炭劳动力转型基金为煤炭工人提供帮助，包括退休计划、搬迁援助计划和煤电转型学费券；社区方面，通过煤炭社区转型基金和区域经济支持计划（CARES）向受煤炭淘汰影响的市政当局和原住民提供帮助。美国政府启动了机会、劳动力和经济振兴伙伴关系计划（POWER）（2015），通过对煤炭社区的投资，包括对工人、新工作机会、遗留成本和新煤炭技术的投资，解决煤炭衰退的影响，国会每年向该计划拨款5000万美元，利用跨机构的现有联邦发展计划，有效地针对美国各地的转型。法国政府启动了生态转型合同计划（CTE）（2018）以支持依赖化石燃料的地区向低碳和资源节约型产业发展转型。CTE计划呼吁不同的公共和私营地方利益相关者共同设计项目、筹集资金，促进地方能源和生态转型并支持受影响或弱势群体。

2.推行燃料补贴改革

摩洛哥的燃料补贴改革和可再生能源投资使其被誉为气候领域公正转型的“典型代表”。将化石燃料补贴支出从2011年的约420亿迪拉姆（52亿美元）减少到2016年的107亿迪拉姆（11亿美元），并将节省的资金重新投资于创造可持续就业机会并提高该国能源独立性的可再生能源项目。埃及政府于2014年7月首次实施大范围补贴改革，降低了化石燃料的补贴并提高了广泛消费的石油产品价格，包括汽油（上涨78%）、柴油（上涨64%）和煤油（上涨64%），旨在帮助缩小预算赤字并释放财政空间，以解决失业率上升和经济增长放缓的问题。西班牙政府于2020年末关闭煤炭开采业务，并将采矿补贴重新用于重组煤炭开采区。该政策是政府、工会和行业之间达成协议的结果，将2.5亿欧元的投资直接用于受灾地区来解决煤矿关闭对劳动力市场的不利影响，包括促进创造就业项目发展和支持相关基础设施建设的措施。

（三）扩大公正转型的融资支持

1.国际组织和国际金融机构的融资支持

国际劳工组织和伦敦政治经济学院于2022年发布了“公正转型融资工具”。该工具承认，金融机构可能处于接受公正转型的不同阶段，需要侧重于银行和机构投资者，并为金融部门行为者提供切入点，将社会考虑因素结构性纳入其应对气候转型的方法（即如何公正地实现转型）。亚洲开发银行在联合国气候变化框架公约第二十七次缔约方大会上启动了公正转型支持平台，为亚行支持发展中国家提供技术援助，从战略上规划、实施和资助公正转型，并增加向净零转型的收益。该平台将有助于建立包容和公平的环境，以实现亚洲及太平洋地区的净零排放，同时最大限度地提高气候行动的性别、社会和经济成果。多边发展银行最近将重点放在发展政策融资上，这为直接融资提供了另一个渠道，目的是通过政策和体制行动方案实现可持续发展、共同增长和减贫。这些行动包括加强公共财政管理，改善投资环境，解决改善服务提供的瓶颈问题，以及使经济多样化。其中，世界银行与日本国际协力事业团（JICA）和法国开发署（AFD）一起将气候变化发展政策融资扩展到印度尼西亚，以支持其政府发展低碳、气候适应性增长道路。

2.设立公正转型基金

欧盟公正转型机制通过规定国家共同融资，为其管辖下寻求经济多元化或重新转型的地区提供赠款（例如支持中小企业的生产性投资、新公司的创建、研发、工人的技能提升和再培训、求职者援助计划、提前退休计划），欧盟2021-2027年预算和欧洲复苏计划加上自愿捐款（金额共计175亿欧元）。澳大利亚国家重建基金旨在通过贷款、股权投资和担保等形式为可持续、高价值的就业创造多样化的经济体系。优先领域包括可再生能源和低碳技术、农业、林业、渔业的增值以及其他扶持能力投资。欧盟投资旨在利用欧盟担保预算（262亿欧元，用于撬动3720亿欧元的公共和私人投资）的私人投资担保，实现可持续投资、绿色增长和就业，以及从新冠肺炎疫情中恢复经济。通过支持受影响最严重的领土和工人来减轻绿色转型的不利影响，并促进社会经济转型。通过支持受影响最严重地区经济的多样化和现代化，缓解转型对就业的负面影响。

三、对我国公正转型的启示

（一）做好公正转型的顶层设计

金融管理部门应探索制定一套描述“公正性”的指标体系传导给金融机构，用于衡量其转型计划执行过程中“公正”要素的落实程度。在制定指标体系时，应考虑不同的客户群体以及银行的区域和行业风险敞口。指标体系标准可参考南非的“公正能源转型投资计划”，将“就业机会”和“就业培训”人数设为关键指标。要求金融机构在贷款投放模型设计中以及在筛选、尽职调查和决策过程中，考虑到“转型行业在岗职工人数”“工人寻找替代工作机会的人数”，尤其是“煤炭转型行业失业人数”等指标来评估公正转型的质量和失业给社会带来的影响。确保在与利益攸关方协商的基础上制定公正转型办法，寻求流程的一致性和可操作性，特别是信贷审批和风险管理政策，以及针对弱势人群和受影响地区中小企业发展专门设计金融产品。

（二）加强财政与金融政策的协同

一方面通过转移支付支持受钢铁、煤炭等行业化解过剩产能带来民生和债务问题的地区，设立专项奖补基金用于工业企业结构调整和安置下岗职工，设立产业引导基金用于生态修复和培育新产业。另一方面设立金融支持的公正转型基金以定向支持公正转型。这方面可借鉴“欧盟公正转型机制”，利用公正转型基金、赠款和公共部门贷款机制三大支柱，支持10个低收入成员国改善能源和交通基础设施、提高能源效率等做法，设立侧重于公正转型的基金，用于支持受低碳转型影响较大的地区减轻绿色转型的不利影响。

（三）利用碳定价机制实现公平治理

能源转型的过程伴随着由碳污染治理而导致的成本上升，需要按照“谁污染谁付费”或者“污染者付费”的原则思考能源转型的成本由谁来买单。通过直接对二氧化碳排放计价，将碳排放负外部性反映在商品或要素价格中，增加温室气体排放的成本来鼓励污染者减少使用化石能源，解决二氧化碳和其他温室气体排放的外部性问题，形成“排放者付费”的公平碳治理机制。通过市场化碳交易工具最大程度激发市场主体的减排积极性，从而降低社会减排的总成本鼓励生产、消费决策向低碳、零碳方向转变。

（四）建立支持公正转型的激励机制

金融机构应该为高排放企业努力实现“公正转型”提供激励机制，例如，为企业提供利率优惠来帮助其实现转型目标，尤其是支持相关社会指标的改善。延长商业银行的授权，使其明确承诺支持中小企业实现向有弹性的净零经济的公正转型。通过分配资本建立支持“绿色”企业的担保基金，向商业银行和其他私人和公共金融机构提供担保，并向这些机构的客户提供次级贷款，以通过降低风险和促进交易来调动融资，为各地区的中小企业提供投资机会。