全过程人民民主视域下专门协商机构制度效能的提升路径研究——以“程序-平台-主体”为分析思路

钟金意

人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的题中应有之义。全过程人民民主是习近平总书记在总体上概括我国人民民主特征基础上提出的重大理念。在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的重要讲话中，习近平总书记强调，“新的征程上，我们必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[1]。党的二十大报告对发展全过程人民民主、保障人民当家作主作出了明确部署，强调要全面发展协商民主，发挥人民政协作为专门协商机构的作用，加强制度化、规范化、程序化建设。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是发展全过程人民民主的重要制度安排。人民政协把协商民主贯穿履职全过程，对实现全链条、全方位、全覆盖的全过程人民民主具有重要作用，能够彰显中国式民主的独特优势。所以，发展全过程人民民主离不开人民政协专门协商机构优势作用的有效发挥，需要把专门协商机构的制度效能充分激发出来。

一、全过程人民民主视域下提升专门协商机构制度效能的价值意义

人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。充分发挥人民政协专门协商机构作用，有利于推动实现广泛有效的人民民主。专门协商机构作为全过程人民民主制度体系的重要组成部分，在全过程人民民主建设中具有重要作用。

（一）有利于为发展全过程人民民主提供坚强的制度支撑

人民政协作为专门协商机构，是全过程人民民主的重要制度载体[2]，有助于推进全过程人民民主。每年全国政协全体会议与全国人大会议同期召开，政协委员不仅讨论政协的问题，还列席全国人大会议，参加有关法律修改、“一府两院”工作报告等的讨论，这样的制度安排已成为我们党领导人民实现全过程人民民主的生动实践。这种参与实践不是临时性、表面化的，而是通过党内法规、重要政策文件等形式予以固化的。人民政协这一专门协商机构，经过长期的发展而具有成熟的制度安排，有效带动了各方面协商民主渠道的联动发展，起到了制度上的引领和示范效应，成为整个民主“大厦”有效运转的坚强制度支撑。这种制度支撑具有全过程性，即不仅在协商过程中有相关的制度安排，而且在协商前、协商后都有具体的运行机制和保障措施，从而保证人民民主真正实现全过程。

（二）有利于为发展全过程人民民主拓渠道搭平台

民主的有效实现越来越依赖于参与渠道和平台的打造，参与渠道的狭窄和平台的单一化都不利于民主的有效实现。人民政协作为专门协商机构，特色和优势就在于能够为全过程人民民主打造多元化的渠道平台，有利于人民群众更加便捷地参与到民主过程中来。人民政协有全体会议、专题协商会、对口协商、界别协商、提案办理协商、网络议政远程协商等成熟的制度化协商渠道，有效增加了协商的频率和覆盖面。在具体实践过程中，各级政协还创设了大量务实管用的协商平台，如，浙江省通过打造“请你来协商”、政协委员会客厅、民生议事堂等多样化的亲民平台，既搭建了政协委员履职尽责的平台，也打开了让百姓说话的窗口，保证了人民群众能够便捷有效地参与民生实事的协商过程。人民政协几乎涵盖了方方面面、各行各业的代表人士，通过协商渠道汇集多方面协商主体，如党政部门、政协委员、专家学者、各界群众代表等，都可以通过双向参与的机制安排，汇聚到这个平台上来，有效扩大了社会公众参与面，在参与主体上体现充分的人民性，在更大范围内“寻求最大公约数”。

（三）有利于丰富全过程人民民主的实现形式

中国社会主义民主的两种重要形式是选举民主和协商民主，二者相互补充、相得益彰，共同保障了人民当家作主落到实处。未被剥夺政治权利的年满十八周岁的中国公民都有选举权，人民内部各方面力量在重大决策前也可以进行充分协商，尽可能取得一致意见。所以，《中国的民主》白皮书指出：“全过程人民民主，具有完整的制度程序和完整的参与实践，使选举民主和协商民主这两种重要民主形式更好结合起来，构建起覆盖960 多万平方公里土地、14 亿多人民、56 个民族的民主体系，实现了最广大人民的广泛持续参与。”[3]人民政协作为专门协商机构，集协商、监督、参与、合作于一体，所开展的各项具体实践工作，都是全过程人民民主的充分体现。举办全国政协重点关切问题情况通报会，体现知情权；协商于决策之前和决策实施之中，体现参与权；提交政协提案、委员视察、开展民主监督调研、反映社情民意等，体现监督权。以上是全过程人民民主的重要实现方式，有效推动全过程人民民主的价值和理念转化为具体现实的民主实践，使人民当家作主具体地现实地体现在党治国理政的政策措施上，具体地现实地体现在党和国家机关各个方面各个层级工作上，具体地现实地体现在实现人民对美好生活向往的工作上，在全过程人民民主发展过程中真正彰显民主的力量[4]。

二、全过程人民民主视域下专门协商机构制度效能发挥存在的短板

全过程人民民主对专门协商机构制度效能的发挥提出了更高的要求。现实实践中，存在以下三方面短板。

（一）制度认知性方面

1.对制度的重视程度不够高。近几年，专门协商机构建设力度空前，成效显著。但是从外界对政协的认知来看，部分群众和党政干部对这一制度的重视程度还有待提高，没有把专门协商机构的制度优势放在全过程人民民主的视角下进行深入思考，没有充分认识到专门协商机构在全过程人民民主中的重要性。课题组通过面向中共党员、统战人士、政协委员、政协机关干部、群众的1166 份有效问卷调查发现，对于“在全过程人民民主建设中专门协商机构的制度重要性如何”这一问题，回答“一般”的占到了53.53%，而表示“非常重要”“较为重要”的共30.77%（如图1所示）。

图1 “在全过程人民民主建设中专门协商机构的制度重要性”回答统计图

这一回答反映了群众对专门协商机构的制度的重视度不够，对专门协商机构在全过程人民民主建设中发挥重要作用还存在一些疑虑。甚至有极少部分党政干部认为，如果出现时间紧、任务急的情况，在民主决策过程中可以简化或省略专门协商机构的协商环节。如图2 所示,有19.23%的党政干部认为在全过程人民民主实践过程中“可以”（包括“偶尔可以”）越过专门协商机构的协商环节直接进行决策，表示“不确定”的也占到12.18%。

图2 “在全过程人民民主实践过程中可以越过专门协商机构的协商环节直接进行决策”回答统计图

2.对制度的认知深度不够。政协内部对制度效能的认知囿于协商层面，没有站在全过程人民民主的高度来认识专门协商机构的制度优势和效能。调查发现，针对“专门协商机构的制度效能主要体现在哪方面”这一问题，认为制度效能主要体现在“建言资政”方面的占到43.27%，而仅有21.79%的受访的政协委员和政协工作人员回答制度效能主要体现在“凝聚共识”方面。这与建言资政和凝聚共识双向发力的深层次要求还存在一定差距。

3.对制度的宣传意识不够强。当前的制度宣传主要局限于专业人群，针对广大民众特别是基层群众的宣传力度不足、宣传面不够广。从基层群众的调查中发现，超过一半的受访者表示在工作生活中较少接触专门协商机构方面的宣传，表示没有在工作生活中接触过专门协商机构方面宣传的占21.47%。这主要是因为政协委员和工作人员在履职过程中缺乏向基层广泛宣传的意识，认为专门协商机构工作专业性强，主要是做好专业人士领域的宣传，对基层进行宣传的必要性不是很大。调查分析发现，表示经常在履职过程中向基层宣传专门协商机构的政协委员和工作人员仅占2.24%，而表示较少和没有的占40.06%和19.55%。仅把制度宣传局限在专业性范围之内，不利于专门协商机构推进全过程人民民主的全覆盖性。

（二）制度联系性方面

1.制度的外部性联系不够紧密的问题。政协的界别一般都有对口的党政单位，比如，教育界别对应的是教育部门，农业界别对应的是农业农村部门，民族宗教界别对应的是民族宗教部门，等等。然而，在具体的实践中，对口单位与对应界别的联系不够紧密，主动联系较少。比如，在通报工作时，党政单位往往以信函方式向所有政协委员通报，没有专门通报，也很少邀请对应界别的委员视察本部门工作。这一定程度上是因为缺少此方面的细节性制度安排，有关部门在工作中没有形成常态化机制。

2.制度的内部性联系不够顺畅的问题。政协履职主体往往局限于政协委员，界别群众参与上缺少制度保障。政协委员虽由界别推选产生，但对所代表的界别工作了解不够详细全面，界别代表的“角色”意识不够强烈，甚至所提交的提案或者社情民意内容较少涉及所代表界别的工作，参与政协协商时往往代表个人或所在小组或专委会意见。界别小组并没有与界别群众形成紧密的联系，发挥作用主要集中在政协全委会期间的讨论阶段，平时以界别的名义开展具体调研和协商活动相对较少，即使有以界别名义进行的调研和协商，往往也只是一两个界别委员的个人成果，真正在本界别内深入协商讨论并取得一致意见的成果较少。

（三）制度落实性方面

1.界别群众意见的征求存在不充分性。专门协商机构的制度效能不仅仅体现在具体协商环节上，还体现在协商之前能不能充分征求界别群众意见上。具体实践中，协商议题往往来源于专业领域人士的意见，来自基层群众的较少。虽然不少省市政协以公开方式积极征集协商议题，但最终确定的年度协商议题绝大部分仍来自各民主党派、工商联、政协各专委会，来自群众的占比很小。在议题征集中，前期论证调研不够充分，运用大数据等现代技术手段进行全方位分析方面也不够，导致协商议题的科学性、典型性不足，没有充分反映界别群众的整体意见，存在覆盖面不广的问题。

2.群众的民主参与程度存在不均衡性。全过程人民民主要求的协商应该是深度参与的“真协商”，不是只有民主参与机会而没有公平表达意见机会的“假协商”。当前，参与协商民主的成员受多方面因素的影响在意见表达方面存在协商能力的不均衡性，往往在看似平等的协商规则中难以实现协商的公平性和公正性。在一些政协协商会议中，积极性较高、知识储备较为丰富的政协委员往往能够更加深入地参与到协商过程中来，也能够争取更多的发言机会；而对于一些不善于表达的政协委员来说，就较难在协商过程中充分表达自己的真实意见。此外，协商前议题公开和知识普及等工作也存在不到位的情况，在协商前没有预留足够的时间让相关群众知晓协商情况，因此协商参与的范围也较小，无法达到全过程人民民主的“全过程”要求。

3.民主成果的贯彻落实存在不连续性。全过程人民民主不仅是过程民主，而且是结果民主[5]。目前专门协商机构的协商工作主要在全过程人民民主实践的前期和中期，有时把协商成果简单定义为协商工作的完成，对协商结果存在一定程度的不重视。还需要进一步强化追踪反馈机制，确保协商后的意见建议能真正推动问题解决。因为缺乏“回头看”的环节，协商成果落实中出现的新问题没能反馈到下一次协商中，全过程人民民主要求的系统有机更新没有很好体现。

三、全过程人民民主视域下专门协商机构制度效能的提升路径

要提升专门协商机构在发展全过程人民民主中的制度效能，就必须基于全过程人民民主的基本内涵和内在要求，从全链条、全方位、全覆盖方面思考专门协商机构制度效能的提升路径。

（一）打造全链条的协商议政程序

全过程人民民主的“全链条”意味着民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各环节紧密结合、相互关联[6]。专门协商机构可以充分发挥协商民主的桥梁与纽带作用，从意见建议征求与整理、协商活动安排与进行，到协商成果落实与反馈，嵌入各环节，在全过程人民民主各环节、各链条的程序性运转中发挥重要作用，实现广泛完整的全链条人民民主。

1.发挥凝心聚力效应，致力于寻求最大公约数。在各民主环节中，民主选举和民主决策对于全过程人民民主来说，具有决定性的意义[7]。民主选举致力于处理权力产生问题，也就是经过公平公正的选举程序，选拔出最能够代表人民群众利益和意愿的人员，代表群众来行使权力。虽然从我国政治制度的设计上来看，民主选举主要是各级人大的功能，人民政协没有这方面的制度性授权。但是，人民政协可以发挥专门协商机构的制度优势，在选举前对人选进行充分的协商和酝酿，凝聚最广泛的共识，确保选举结果充分体现人民的意志。民主决策则是解决权力如何使用问题，也就是说通过选举产生的公职人员不能随意地行使权力，而是要在政策的制定过程中充分听取和征求人民群众的意见建议。专门协商机构通过发挥智力密集优势，在决策前和实施中积极建言献策，有助于提高决策的科学化和民主化。

科学的决策需要建立在全面有效的调查研究基础之上，专门协商机构的制度效能能够在这方面得到充分体现。要进一步完善考察调研制度，经常组织政协各界别参加关乎国计民生的全局性和战略性议题的社会调研活动，把人民群众的心声最真实地反映到民主决策中来。同时，要深化协同合作，积极联合各部门开展调研、考察视察等活动，在深化合作共事中增进共识，在系统联动中形成合力。要加强同各民主党派、工商联、人民团体和无党派人士的沟通联系，密切与新经济组织、新社会组织和新的社会阶层代表人士的联系联络，提高政协委员的代表性和参政议政能力，从而增强政协协商对于民主决策的影响力。

2.发挥示范带动效应，推动制度优势转化为治理效能。人民政协政治协商经过长期的实践和发展，形成了可操作的制度化机制，对于其他协商方式具有积极的示范和带动作用，并且可以有效嵌入民主管理和社会治理过程，将专门协商机构的制度优势更好地转化为治理效能。通过推进政协协商向基层延伸，对基层社会治理中的难点、热点问题和重要决策事项开展咨询、协商，根据政协委员特长和资源优势，参与矛盾调解、社团活动的组织指导以及其他公益性活动，帮助人民群众解决民生问题，让群众感受到“政协离自己很近，委员就在身边”。

在参与基层社会治理过程中，专门协商机构在协商议题的选择上要坚持问题导向，注重实用化导向，找准基层党政所需、群众所盼与政协所能的结合点、切入点，深入开展协商议事，推动问题有效解决；在协商组织上要强化需求导向，合理制定协商计划，真正把协商用在及时处、用在刀刃上；在成果应用上要注重效果导向，推动协商议事成果真正转化为党委和政府决策、民生实事项目、改进社会治理的实际举措，实实在在地提高群众的获得感和幸福感。要创新“政协履职+基层治理”模式，坚持“政协搭台、多方唱戏、群众受益”的工作思路，创新开展“政协委员走基层”活动，搭建起政协委员与基层群众之间的“连心桥”，通过延伸履职触角、畅通履职渠道、拓展履职空间，切实把专门协商机构的协商民主优势、凝聚共识优势、联系群众优势转化为基层社会治理效能。

3.发挥追踪反馈效应，提高协商式监督的规范化水平。不同于人大监督等刚性监督方式，人民政协的民主监督是一种协商式监督。在全过程人民民主的全链条环节中，专门协商机构可以通过其独具特色的民主监督方式，为人民民主的全过程落实营造良好的氛围。要进一步规范办理反馈、跟踪问效等民主监督工作流程，明确参与监督的政协委员工作职责，细化民主监督结构、内容和要求，打造一套程序规范、内容科学、环节完整的协商式监督流程，形成有效衔接的监督闭环机制。政协组织要及时将民主监督意见建议的办理落实情况告知政协有关参加单位和政协委员。重要的监督意见未能及时办理和反馈的，政协可通过视察、调研、约谈等形式进行跟踪督办；对办理不力造成不良后果和影响的部门（单位），政协可向党委和政府提出追责建议。

（二）构建全方位的协商渠道平台

1.搭建更加高效的政协协商平台。要紧扣党政所需、群众所求、政协所能来搭建专门协商机构的各类协商平台，积极协助党委和政府聚心、聚力、聚识，打造上下衔接、协同配合、管用有效的全方位政协协商平台，在横向和纵向上进行协同发力，拓宽政协协商平台的覆盖面，引导各级政协努力“搭好台”，引导各方“唱好戏”。

在横向上，要有针对性地打造经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的专业性协商平台，吸纳相关专业领域的政协委员参与平台建设，提高平台的品牌化水平；同时，建立专业性协商平台与相关职能部门和社会组织的沟通联系机制，实现协商参与的常态化。积极以数字化赋能政协协商平台建设，加大线上数字化平台研究开发力度，尤其要大力建设网络协商、专家协商会等新的协商平台。在纵向上，要加快建设自上而下的协商平台，突出政协协商平台的开放式、融合式、共享式特征，推动政协协商与基层协商有效衔接、与基层社会治理有机融合、与基层民主政治建设有序互动。市县一级要继续深化协商工作创新举措[8]，探索通过“云端连线”的方式开展协商、隔空互动，实现跨区域的民主协商；还可以通过实地考察和现场体验等形式，进一步提升协商活动的凝聚力和影响力。要建好用好镇街“民生议事堂”，持续深化“民生议事堂”在不同区域、不同场景的实践探索，聚焦小切口、微课题，更好协商于民、协商为民，推动“民生议事堂”与基层治理相衔接、与基层协商相结合，打造成为基层协商民主实践、优化基层社会治理、解决民生难题的协商主平台。要持续推进“协商驿站”建设，进一步推动政协委员力量下沉、协商触角下延，真正将服务下沉至“最后一公里”。

2.强化政协协商与其他协商渠道的衔接。通过“不建机构建机制”的办法，推进政协协商和其他协商渠道有效衔接，真正发挥专门协商机构的全方位链接功能，使各类协商优势互补、相互配合、相得益彰，从而推动社会主义协商民主形成整体性效能。建立健全领导机制，始终坚持把党的领导作为做好政协协商和其他协商渠道有效衔接的根本保证，推动建立党委领导、政协牵头推动、有关部门协作配合的工作机制。

创新探索专门协商机构服务基层协商的有效衔接机制，一方面，专门协商机构要做好协商议题征集、协商主体邀请、协商程序设计、协商成果落实等工作的标准化指导，建立协商议事清单化工作机制，做到“件件有回音、事事有着落”。另一方面，基层政协要积极采取“走出去+沉下去+面对面”调研方式，深入推进“调研到一线、建言在一线、协商为一线”工作方法，组建协商议事会议线上群聊组，建立灵活的“微协商”机制，真正实现政协委员“零距离”服务群众，使政协协商与基层协商相互促进、相互共振叠加。

（三）完善全覆盖的协商主体范畴

1.提高政协委员与界别群众的联系密度。政协组织要积极动员引导政协委员更好联系和服务界别群众。明确主管政协委员联系服务界别群众的工作机构，具体承担计划部署、组织协调、督查考评等工作。各专委会、各界别每年年初要研究确定相关委员联系服务群众的重点对象、主要任务与具体要求，通过形式多样的政治学习、专题培训等，教育引导广大政协委员增强联系服务界别群众的责任感、使命感。充分运用委员讲堂、委员工作室、委员接待日等平台载体组织界别群众参与热点话题讨论，结合委员进居民议事厅、上门协商、居民恳谈日等活动，听取界别群众和基层群众意见，及时梳理归纳群众提出的意见建议，撰写社情民意信息并上报。

2.提高专门协商机构的宣传力度。改变专门协商机构宣传主要集中在全会期间，偏于程序性报道的状况，拓宽受众面，拓展阵地，用活用好新媒体，组织开展政协委员进直播间、现场直播委员论坛等全媒体宣传活动，深入宣传专门协商机构的性质定位和优势作用，生动展示政协委员履职实践成效，实现专门协商机构宣传工作由间断性、零散性向固定化、经常化的转变，使社会各界更直接、更全面地感受到人民政协履职为民的一件件生动案例，让群众内心深处与专门协商机构建立更密切的情感联系。

3.扩大人民政协协商民主的社会开放度。进一步完善界别群众参与协商的程序与机制，通过制度安排有序吸纳社会各界群众代表参与人民政协协商民主的过程中来[9]。积极探索在政协全体会议、专题协商会议期间建立群众旁听制度，邀请群众代表参加会议、参与调研、发表意见，广泛了解界别群众的利益诉求。在政协公众号平台、政协门户网站设立群众留言板和互动窗口，通过网络平台向社会公开提案清单和办理进度，推动实现协商民主性与网络开放性的统一[10]。积极探索政协开放日、委员值班日等活动形式，逐步建立“政协走进群众、群众走进政协”工作新机制，邀请更广泛的界别群众走进政协机关，了解人民政协协商民主的生动实践，让“人民政协为人民”的形象更深入人心。