政务服务跨域治理府际合作的现实基础、动力机制及优化路径——基于长三角S市“跨省通办”实践的调研分析

殷旺来 李梦艺

(1.2.苏州大学,江苏苏州 215123)

政务服务跨域治理,是指政府应用现代化网络信息技术,搭建府际合作平台,通过双边协商或签订府际合作协议,跨越传统科层制下区域、领域、层级和部门的限制,实现数据融通、机制畅通,有效满足社会主体政务服务异地办理需求,提升政府整体服务效能,创造公共价值的过程。近些年来,随着我国市场化建设稳步推进、区域经济一体化快速发展,以及信息技术、交通网络日趋普及和完善,人口、信息等要素大规模跨域流动成为普遍现象。与之而来的是,民众和市场主体对便捷高效的政务服务需求陡增,政府日益面临大量跨域公共事务和公共服务。跨域治理成为有效应对跨域政务服务需求的一种治理理念。

区域协调发展是应对我国发展不平衡不充分问题的重要战略举措。党的二十大报告将“促进区域协调发展”明确为构建新发展格局,推动高质量发展的重要内容。政务服务跨域治理可以为市场要素跨地区自由有序流动,促进区域间形成合理分工、互动合作关系提供行政支撑,对于促进区域协调发展,深化“放管服”改革,高质量推进政府治理体系和治理能力现代化具有重要意义。党的十八大以来,国家出台一系列政策文件推动“互联网+政务服务”、审批服务便民化,促进政务服务跨域治理的形成。尤其是2020年国务院办公厅下发的《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》,成为政务服务跨域办理的指导性文件,随后各地方政府的政务服务跨域治理实践蔚然成风。但现阶段政务服务“跨省通办”存在模式多样化、跨域联动性较差、整体治理效能不佳等问题[1]。在调研中发现S市处于长三角地区,经济发达,外来流动人口众多,跨域公共事务治理压力颇大,从2018年开始,以区(县级市)政府为主要行政主体与长三角、京津冀、湘桂黔等地区的34个异地政府签订“跨省通办”合作协议达170余项,形成了严密复杂、跨域联动的政务服务跨域治理府际合作网络。2022年7月至8月,通过对S市各区行政审批局展开调研,并对相关人员进行深度访谈,发现“跨省通办”并未形成整体性的可复制的制度创新扩散框架,政务服务跨域治理未达理想效果,其重要原因在于府际合作动力方向分散且力度不够。因此,构建科学、高效的府际合作动力机制成为推进政务服务跨域治理的重要课题。本文拟通过构建政务服务跨域治理府际合作动力机制模型,结合实地调研,省视府际合作动力机制运行中的现实梗阻及其深层次原因,提出针对性对策建议,以期为政务服务跨域治理实践提供理论借鉴。

一、政务服务跨域治理府际合作的可能性

传统的行政区行政模式下,地方政府主要依据行政边界和人口户籍确定政务服务供给范围,由于行政边界与户籍边界的重合,地方政府都将户籍人口作为公共服务资源配置的重要标准[2],这就自然形成了政务服务分割化供给格局,呈现出一种碎片化状态。在区域一体化进程中,人口跨区域流动使得户籍边界与行政边界分离,大量外溢化的政务服务需求脱域于原有行政区,内嵌于人口流入地行政区,使得传统的行政区行政模式遭受挑战。政务服务跨域治理旨在突破行政区边界的限制,消解政务服务跨域供给的内在困境,实现对跨域政务服务需求的有效治理。府际合作是政务服务跨域治理实现的必要条件,是治理效能展现的客观基础。政务服务跨域治理府际合作的现实可能性则来自于价值、技术、实践三个维度。

(一)价值基础:“以人民为中心”的政务服务价值导向

“以人民为中心”是国家治理现代化的核心理念,明确了国家治理的着力点和归属点,国家治理现代化的目的是不断保障和改善民生、增进人民福祉[3]。长期以来,我国一直将转变政府职能,建设人民满意的服务型政府作为政府建设的重要目标。在政务服务方面,我国政府部门长期关注跨域流动人口的政务服务需求,并与时俱进地通过政策调适为地方政府合作治理提供制度空间。比如,2008年我国将异地就医纳入新医改方案,2013年底全国基本实现省内异地就医直接结算服务。2018年,两办正式印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,推进“便民服务事项互联互通、在线可查”“推行同城通办、异地代办、跨层联办”[4]。2020年,国务院办公厅专门下发《国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》强调,“必须加强跨地域、跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的系统管理及服务,进一步便捷企业及群众办事”[5],全面推进跨域政务服务治理。2022年,国务院先后发文推进政务服务标准化规范化便利化,扩大政务服务“跨省通办”范围,进一步提升服务效能。可以说,以人民为中心的发展思想贯穿在政务服务优化的全过程。这一系列政策设计不仅极大地提高群众、企业异地办事的便捷度和主体获得感,而且作为一种价值导向,对地方政府的行为起到政治宣导作用。在“以人民为中心”的价值取向下,面对群众、企业的政务服务异地办理需求,地方政府核心行动者发挥主观能动性,主动打通与异地政府的沟通渠道,建立合作关系,形成地方政府间更加发达的合作网络,进而为群众、企业提供优质、便捷的政务服务。“以人民为中心”的政务服务价值导向为地方政府政务服务跨域治理府际合作提供了内在的价值基础,驱动府际合作行为的产生和发展。

(二)技术基础:数字化技术为政务服务跨域治理赋能增效

政务服务跨域治理是政府数字化转型和跨域治理相结合形成的,弥合分割化政务服务供给状态,促成跨域政务服务整体性供给的一种新型治理模式,实质上并没有改变各层级政府所属的办理事权,即“不破行政隶属、打破行政边界”,这其中的重要变量就是区块链、云计算、大数据、人工智能等数字化技术在政务服务领域的运用。当前,“跨省通办”主要有“全程网办”“异地代收代办”“多地联办”三种形式,涉及到平台支撑、数据共享、身份核验、材料流转等若干个环节。首先,数字化技术整合碎片化的政务服务供给方式,打造统一的政务服务跨域治理府际合作平台。2020年12月,国家政务服务平台“跨省通办”服务专区正式上线,初步实现养老保险关系转移接续等事项的异地办理,并在之后不断扩充服务事项。其次,通过技术赋能实现证照互认、身份核验、数据共享等功能,突破业务办理的时空局限。比如,天津市依托智能终端设备,将政务服务窗口延伸至北京,通过人脸识别、数据库对比、远程客服在线核对、远程实时协助办理等方式,实现对异地政务服务事项的有效办理。然后,数字化技术能够有效整合政务服务数据,规范服务事项标准,优化业务链条,实现多个地方政府间的跨部门协同合作,并通过强大的便捷存储和高效传递能力,实现数据在政府部门和民众之间漫游,建立起扁平化的信息传递互动网络,降低信息传递成本和数据失真风险。同时,清晰的事项办理流程,能够厘清部门责任边界,增加业务办理透明度,及时进行业务流转,缩短办理时效,提升政务服务“跨省通办”效率。现实证明,数字化技术的发展,打通了政务服务跨域治理中的数据交换、信息共享、部门协同、效率提升等难点堵点问题,为府际合作的开展奠定了技术基础。

(三)实践基础:区域协调发展中的地方政府间合作实践

自区域协调发展战略提出以来,中央政府愈加注重推动区域地方政府之间的合作,促进生产要素跨地区有序流动,发挥各区域优势,形成良好的分工格局,以逐步缩小区域差异。京津冀、长江经济带、成渝经济圈、长三角一体化等发展战略的实施,加速了地方政府间合作网络的形成,深化了各领域的合作内容。以长三角为例,该区域一体化进程始于上个世纪九十年代,通过先后成立的协作部门联席会、长三角城市经济协调会、长三角地区合作与发展联席会等强化地方政府间合作,并形成了“决策层、协调层和执行层”三级运行机制,合作的领域包括社保、医疗、教育、环境等十多个方面[6]。可见,在长期的区域协调发展过程中,地方政府间建立了一定的合作基础,一是建立了较为成熟的合作机制和技术平台,能够实现区域内的利益协调和整合,化解地方政府间的矛盾纠纷,有效实现部分公共物品的跨域供给;二是在合作基础上建立了地方政府间的信任机制,形成了一定的府际资本,有助于减少政务服务领域合作的交易成本,增强行为预期,压缩合作机会主义的存在空间;三是形成了一定范围的府际合作关系网络,可以为后续其他领域合作奠定基础。也就是说,政务服务跨域治理府际合作不是从零开始,而是要在已有地方政府间合作实践基础上,将政务服务纳入新的政策议程,拓展跨域服务事项,完善合作链条,形成良性运转机制,达到跨域政务服务需求有效治理的目标。所以,既有的地方政府间合作基础,能够为政府服务跨域治理府际合作提供更大的可能。

二、政务服务跨域治理府际合作动力机制构建

现代生活的性质使政府管辖权之间的界限模糊化[7],面向公共事务的府际合作治理愈加频繁。府际合作治理是政府、非政府组织等公共管理多元主体基于增进公共利益,共同治理公共事务的过程,这种府际合作受资源分布、经济效益、政府意愿、合作风险等多种因素影响[8]。因此,只有具备健康、科学的动力机制,府际合作治理才能稳定、持续地运行。政务服务跨域治理府际合作过程则需要处理好地方政府、上级政府、市场主体、社会民众等主体的责、权、利关系,统筹各方动力因素,形成跨域治理合力。本文在把握政务服务跨域治理特征和相关要素基础上,借助APT-R模型[9],构建“政务服务跨域治理府际合作动力机制模型”(如图1),尝试以模型建构呈现政务服务跨域治理府际合作动力机制的内在逻辑,深刻把握动力机制存在的问题。

如图1所示,政务服务跨域治理府际合作动力机制主要由引力、压力、推力和阻力组成,前三种为正作用力,第四种为反作用力,四种力相互影响、相互作用,共同塑造府际合作的动力系统,决定了府际合作的方向和效果。

图1 政务服务跨域治理府际合作动力机制模型

结合实地调研,对政务服务跨域治理府际合作动力机制展开分析。

第一,引力,主要是指各相关主体间存有的共同利益。这是政务服务跨域治理府际合作的内生动力,也是府际合作行为的发轫。在政务服务跨域治理情境中,府际合作的收益大于不合作状态,其引力主要来源于两个方面,一是发展引力,即地方政府出于优化本行政区的营商环境,提升政务服务水平,推动地方经济发展的目的而合作;二是晋升引力,政务服务跨域治理的制度创新行为能够有效迎合十八大以来涵盖公共服务、制度创新、社会治理等全方位复合考核指标体系,进而激发地方政府行动者在府际合作中的能动性和创造性。第二,压力,主要来自行政系统的内部和外部因素,迫使地方政府采取府际合作行为。内部因素包括纵横两个维度的压力,纵向压力主要指由中央和省级政府层面的改革方针、政策文件等形成的政治压力,横向压力来自于制度创新锦标赛下地方政府的制度学习压力。外部因素主要是企业、民众等社会主体对于更高水平跨域政务服务的期望交叉作用而产生的一种无形力量。地方政府内外部的压力综合作用,推动其府际合作进程。第三,推力,是指促进政务服务跨域治理府际合作的外部积极性环境,来自政治、社会、技术等各个方面。具体来说,主要有三个,一是中央倡导的服务型政府建设、以人民为中心的理念及相关的制度支撑等;二是区域经济一体化进程中,相关市场主体发育逐渐成熟;三是网络信息技术迅猛发展推动电子政务和综合性政务服务平台广泛形成,这三个方面共同为政务服务跨域治理府际合作提供了推力。第四,阻力,是整个动力机制的消极性因素,对府际合作起着反向作用。阻力因素主要有三点,分别是府际合作的交易成本、“闭合式行政”思维和责任风险,这些成为影响政务服务跨域治理府际合作成效的重要变量。在政务服务跨域治理府际合作场域中,以上四种作用力相互作用,耦合成为府际合作的动力机制,其运行状态深刻影响着合作的方向、深度和效果。

三、政务服务跨域治理府际合作动力机制的实践梗阻

跨域治理主要为应对跨域公共事务、公共议题而产生,具有跨越传统科层式治理中地方政府碎片化、分割化治理问题的天然优势,关系治理绩效好坏的核心是其府际合作动力机制是否良性运转,能否持续推动政府间合作行为的深化,能否有效解决跨域性公共事务,实现区域善治。在调研中发现,S市相比全国其他地区,虽然与其他地方达成的“跨省通办”合作协议较多,涉及面广,但实际合作层次较低,存在运行机制不畅、数据联通困难、行为监管缺乏等问题,归根到底还是府际合作动力机制尚未理顺。

(一)引力有限:利益相关方受益不均与合作意愿差异

府际合作行为产生的共同利益是影响引力状况的关键变量,只有当地方政府对共同利益分配比较满意时,府际合作的引力才能持续存在并发挥作用。在实践中,政务服务跨域治理由于合作双方受益不均,而出现地方政府合作意愿强弱的差别。

具体来说,一方面,不同经济发展水平地区的发展引力有别。经济发达地区通过推进政务服务跨域治理,营造良好的营商环境,加上良好的产业基础、基础设施、就业机会等,可以进一步释放虹吸效应,吸引欠发达地区的资金、技术、人才等要素向本地区流动,推动区域经济发展。正如一位区行政审批局领导所言,“我们理解中央政府推动跨省通办的目的,制度创新根本上还是为了能够把营商环境搞好,环境搞好了,企业才愿意来。”(1)访谈记录SZG20220713.记录规则:访谈人员姓名缩写+访谈日期,下同。相对而言,欠发达地区在府际合作过程中,由于经济发展水平有限,更多承担生产要素供给者的角色,政务服务水平的提升客观上加速了本地区市场要素的外流,不利于本地经济的发展,并且本区域内“跨省通办”的需求远少于经济发达地区,该政务服务事项带来的收益低于付出的行政成本。

另一方面,就晋升引力而言,需要考虑政务服务或营商环境制度创新因素在不同地区绩效考核内容中的差异。一般来讲,经济发达地区政府更加注重对政务服务水平和营商环境的考核。比如,S市近年来就连续下发关于建设一流政务营商环境的文件,力求打造区域内的政务服务样本,并将“新增跨省通办事项”“区域通办推进程度”纳入各区、街道考核指标体系(2)参见内部调研资料《S市GY区2021年度深化“放管服”改革建设一流政务营商环境工作要点》《2021年度S市GX区高质量发展绩效评价考核实施方案》等文件。。因此,政务服务跨域治理过程形成的晋升引力在经济发达地区比欠发达地区更强。总体上对比下来,政务服务跨域治理府际合作的利益相关方受益不均,经济发达地区的收益大于欠发达地区,这就削弱了双方同向合作的相互引力,出现一方合作意愿强烈,而另一方合作意愿较低的现象。

(二)压力不均:行政系统内外压力不平衡与合力效果欠佳

地方政府依赖于其所处的行政生态环境而展开府际合作行为,并深受其影响。行政生态系统由与政策相关的正式制度和意识形态、行政习惯、社会习俗等非正式制度构成[10]。这些因素的组合形成地方政府行动的压力,并在合理范围内转化为前进的动力。在政务服务跨域治理府际合作中,地方政府受到的压力是不均衡的。

第一,行政系统内部刚性压力较强,抑制府际合作的行动张力。从纵向看,政务服务“跨省通办”主要依据从中央到地方的一系列政策文件推动,并在政策执行过程中层层加码,形成推动“跨省通办”迅速落地的强大政治势能。这种来自纵向上的刚性压力一定程度上激发着地方政府的府际合作行为,但超出一定限度时,会使政策执行产生偏差,府际合作行为异化。调研中,S市XC区行政审批局领导表示,“我们确实也有通办专窗、专区,但说实话都是上面要求的,这些措施基本上都停留在文本上。”(3)访谈记录LMT20220820。可见,纵向上的刚性压力过大缩小了地方政府政务服务跨域治理的能动性创造空间,使得府际合作行为表层化、形式化,与实际脱节,合作效果大打折扣。从横向看,地方政府面临的制度创新压力状况不同。在东部经济发达地区,地方政府热衷于开展制度创新,并形成了制度创新锦标赛的氛围。比如,该省在推进跨域行政审批合作过程中,设立了“蜗牛奖”,倒逼地方政府在横向竞争中推进该改革事项。但在经济欠发达地区,由于“跨省通办”事项在所有政务服务事项中占比较小,且绩效考核仍然是经济发展指标为主,“跨省通办”改革形成的制度创新亮点对地方政府的吸引力有限。因而,地方政府一方的制度创新动力不足消解了推进府际合作的横向压力。

第二,行政系统外部柔性压力尚未形成,推动府际合作的力度有限。外部柔性压力指的是区域内企业、民众对跨域政务服务的期望压力以及参与相关政策议程的压力。但当前来自企业、民众的压力尚未有效传导至地方政府内部,无法形成直接的实质性压力。一方面,企业、民众的跨域政务服务需求具有分散化特征,对于具体的政务服务事项在类型、程度等方面诉求不同,难以形成一致性的话语表达。另一方面,企业、民众表达自身诉求和参与政策议程的方式是单向度和浅层次的。而S市获取跨域政务服务需求意愿的渠道主要是线下办事窗口的群众咨询和线上专区的“好差评”制度。因此,从行政系统外部来讲,推动政务服务跨域治理府际合作的力量十分有限。

(三)推力式微:制度供给不足、组织发展滞后与数据屏障仍存

府际合作推力主要由外部的政治、社会、技术等环境运行趋势所形成。现阶段政务服务跨域治理府际合作的外部推力明显不足。一是政务服务跨域治理的正式制度供给不充分。其一,制度形式缺乏刚性,法律效力不及专门的法律法规。地方政府制度创新行为需要有正式制度作为合法性保证。S市在推进“跨省通办”过程中,主要依据是各级部门出台的指导性政策文件,这些文件的规范性与刚性约束力不足。其二,对府际合作行为的法律保护不够。“跨省通办”通常以地方政府间签订协议为主要合作方式。通过对调研收集到的协议文本分析发现,这种协议虽然对府际合作的内容、方式、流程和权利义务关系等进行了约定,但缺乏执行的强制性保证,在落实过程中易出现执行形式化和选择式执行现象。其三,府际合作的配套制度尚不完善。政务服务跨域治理府际合作的良好运行需要有较为正式的沟通与协商制度、执行与监督制度、数据开放与保护制度、监督与评估制度、合作终止制度等,这些制度的制定与实施还在初步阶段,尚未营造出府际合作的稳定制度环境。

二是承接政务服务的企业组织发展滞后。企业组织通过承担政府政务服务外包事务而减轻地方政府人事管理和财政资金负担等。“跨省通办”作为近些年兴起的业务事项,相关企业跟进力度不够,并且比较偏向技术方面的研究,对专业人才培养不够。而地方政府缺乏足够的注意力去推动此业务事项。

三是府际合作的数据屏障仍然存在。政务服务跨域治理过程中,需要地方政府基于一定的府际信任开放与共享数据,这是府际合作实质推进的重要一点。但调研发现,府际数据的开放共享进展艰难。S市GX区行政审批局领导就表示,“跨地区审批里面我们碰到一个比较大的困扰就是电子证照库无法共享互通。”(4)访谈记录SZX20220728。数据屏障存在的缘由主要有两点:技术与观念。技术层面,各省政务服务平台的搭建企业不一,导致平台系统的数据写法、算法、标准等各不相同,数据跨省、跨平台流通困难。观念层面,主要是地方政府基于数据安全的角度,倾向于不开放本地数据库。

(四)阻力难消:交易成本偏高、行政区行政与责任风险偏大

中国式的政策执行治理需要有资源交换、信息共享等手段予以支撑[11]。缺少行政资源支持,则府际合作中不可避免面临着各种阻力,当引力、压力和推力的共同作用力大于阻力时,合作行为才能发生;当阻力过大时,则合作效果堪忧。政务服务跨域治理府际合作中存在的阻力较大,并且短时间内无法消解。

一是府际合作交易成本偏高。经济学家科斯指出企业交易成本存在于信息获取、讨价还价、履约等过程中[12],这在地方政府府际合作中同样存在。政务服务跨域治理府际合作成本主要包括信息沟通成本、协议签订成本、协议执行成本以及协议监督成本等。从信息沟通和协议签订成本来讲,地方政府在展开政务服务合作前要收集合作需求信息,进行成本收益分析,研判双方资格条件、权力与义务关系、数据开放权限以及磋商时间和机会成本,并且“一对一”式的府际签约方式导致合作行动碎片化,极大增加了地方政府的行政负担。从协议执行与监督看,需要有充足的财政资金、行政人员作为保障,这对财力有限、治理事项日益繁重的地方政府而言,挑战较大。

二是行政区行政思维阻碍府际合作。传统意义上的政府均是基于行政区域界线对地方公共事务展开治理,这种治理形态具有切割化、封闭性和有界性的特征,也就是行政区行政[13]。在应对跨域性公共事务时,行政区行政注重辖区内利益,忽视区域整体利益,行政权力运行过程具有封闭性,排斥市场、伙伴和非政府组织等的参与。与S市合作的部分地方政府出现通过行政审批权控制辖区内企业的去留,不愿共享部分权力与利益深层次推进府际合作的现象。

三是政务服务跨域治理府际合作中蕴含的责任风险偏大。行政权力行使的过程和结果蕴含着广泛的责任关系[14]。相异于府际合作的其他公共事务,政务服务涉及到社会团体、企事业单位、公民等众多主体,责任主体量大面广;涉及到行政许可、确认、裁决、处罚等众多事项,责任事项复杂;涉及到两地方政府之间的业务受理、资格审查、材料核查、资料传递、数据共享、结果送达等全过程环节,责任链条长。地方政府面临的政治责任风险较大,一定程度上消解了府际合作的积极性。

四、政务服务跨域治理府际合作动力机制实践梗阻的成因探析

政务服务跨域治理府际合作动力机制运行梗阻的背后是地方政府内外部的利益、组织、制度、理念等因素交相作用的结果,要想理解问题实质,需要对这些成因展开深入分析。

(一)府际利益补偿机制阙如

在上世纪八十年代我国实行行政性分权和财政包干体制后,地方政府开始注重经济发展绩效,主动谋求本地区的经济利益[15],理性经济人特征日益呈现。地方政府在府际合作中同样以本地区的利益为首要考量因素。利益补偿机制是府际合作治理中常见的基于平等互惠原则,以利益调节方式协调政府间关系,维持并强化府际合作行为动力的一种制度安排。如若府际利益补偿机制缺失,又合作过程中的责任链条模糊,则府际合作易导致治理成本与治理效益不相称,治理效益大的地方政府治理成本低,治理效益小的地方政府反而成本高,进而挫伤地方政府府际合作的积极性和合作意愿。

通过分析S市GY区和WZ区与其它地方政府签署的“跨省通办”合作协议,发现协议文本简要规定了合作目标、内容、机制、模式、权利与义务关系等方面,缺少府际利益补偿机制的制度设计(5)参见内部调研资料《S市GY区GA区跨省通办合作协议》《S市GY区YP区政务服务跨省通办合作协议》《S市WZ区JS区政务服务跨省通办合作协议》等文件。。仅从数据来看,数据对接和共享是政务服务“跨省通办”的重要前提,而各地数据名称、数据格式、存储标准等均不统一,完成这项工作需要较多的财政资金保障,相比较而言,经济发达地区有更强的支付能力。而从效果看,经济发达地区因政务服务水平提升,营商环境优化,带来的整体效益大于经济欠发达地区,而技术成本是相同甚至更低的。面对经济发达地区更强的虹吸效应,经济欠发达地区没有获得任何利益补偿,这就侵蚀了府际合作的动力基础。调研发现,“跨省通办”协议实践中存在明显的选择式执行、形式化执行的现象,这不但使政务服务跨域治理效果大打折扣,更损害了基于政府间信任形成的“府际资本”[16],不利于区域协调治理。

(二)传统科层组织体制制约

政务服务跨域治理府际合作的行政系统内外部压力不平衡主要还是因为传统科层组织体制的制约,主要体现在两个方面:一是异化行政系统内刚性压力。科层制是中国地方政府组织体系的基础,具有理性、专业化和高效率的优势[17]。这种优势是基于行政系统内自上而下地统一领导和强制性执行而形成的,并且伴随着针对组织和个体的可量化的考核和晋升指标,推动着政务服务跨域治理府际合作的快速落实。这种科层式政策实践逻辑虽然一定程度上降低了组织内部的制度性交易成本,但是压制了地方政府的创造能动性,使得地方政府罔顾公共利益,选择只对上负责,置社会需求于不顾。比如“跨省通办”窗口成摆设,协议停留在书面等。二是排斥行政系统外部压力。科层组织自成系统,具有内在封闭性,不倾向于与外界分享权力和不善于利用社会资源[18]。因而,社会中的市场主体、群众表达需求的渠道缺乏,并不能形成对地方政府的压力。从效果上讲,政务服务客体对服务水平和质量最有感知。政务服务跨域治理府际合作行政系统外部压力的丧失,导致压力来源单一,并且刚性特征明显,无法有效转化为合作的动力,因而地方政府在实践过程中重“形”不重“质”,阻滞服务型政府的建设,有损政府形象。

(三)顶层制度整体设计缺陷

制度是为决定人们的相互关系而设定的一些制约,它构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构,减少了不确定性[19]。制度完善有利于政策的稳定落实与推进,而制度空缺或缺陷则不利于地方政府行动者对政策过程和结果产生稳定预期。政务服务跨域治理府际合作推力式微的最大问题就是顶层制度整体设计缺陷。一是正式制度建设时间维度的滞后性。从2018年审批服务“同城通办、异地代办”,到2020年政务服务“跨省通办”,2022年政务服务标准化规范化便利化,高频政务服务事项“跨省通办”,国家政策措施在逐渐深化细化,对实践具有重要的指导作用。但与此相关的法律制度建设却进展缓慢,“跨省通办”相关措施的政治责任风险主要由地方政府承担,制度创新行为受到省级政府的认可才可能获得容错空间,否则后果均由实践主体负责。二是“跨省通办”的制度链条整体性并未形成。“跨省通办”实践过程中的议程发动、协议谈判、协议签订、协议执行等过程,以地方政府自发行为为主,并无相关制度予以保障,主要依靠政府间伙伴关系的程度。三是制度缺陷的负外部性。地方政府推进“跨省通办”的制度性依据不够,使得对政务服务中介组织的引导激励不够,无法驱动社会企业培养相关人才,研究如何打通数据融通的技术壁垒,推动政务服务跨域治理进程。

(四)跨域治理理念实践偏差

跨域治理是一种突破固有的行政区划界限,统合政府、企业、非政府组织和公民等多主体的网络化协作治理模式[20]。在跨域公共事务日益增多的今天,地方政府面临治理理念的转型,跨域治理随着中央政策的宣导与实践成为打造服务型政府的重要内容之一。地方政府政务服务跨域治理理念实践偏差主要体现在:一是跨域治理理念与实践之间的张力。一方面,行政区行政思维根深蒂固,对地方政府行政官员的跨区域合作行为存在束缚性;另一方面,跨域治理的先进理念尚未在行政官员群体中扎根,不利于突破行政区行政的思维禁锢。二是府际互信机制缺乏。府际互信是展开跨域治理府际合作的重要基础,对合作的进程与深度影响颇多。互信机制的缺乏易导致地方政府在“跨省通办”协议签订与执行过程中多轮谈判、反复磋商,并且精确计算合作成本,放大府际合作过程中的责任风险,推高制度性交易成本,对于具体措施采取观望态度,逃避治理责任。S市WJ区行政审批局的一位受访者表示,“我们区曾就某一审批事件联系某地政府部门,希望能够启动临时性跨域行政审批机制,并且愿意为申请人担保风险,最终还是被审批归属地部门以不合规为由拒绝。”(6)访谈记录SL20220728。由此可见,当下地方政府之间的信任度较低,不利于深度推进政务服务跨域治理。

五、政务服务跨域治理府际合作动力机制的优化路径

在流动性成为基本特征的现代社会,大量的跨域政务服务需求将成为地方政府面临的常态化情境。为优化营商环境和实现政务服务便民化,践行以人民为中心的价值理念,促进经济社会高质量发展,有必要深入推进政务服务跨域治理进程。而府际合作动力机制的良性运转是政务服务跨域治理有效实现的根本保证。因此,需要从引力、压力、推力和阻力四个方面着手,优化府际合作的动力系统,实现四个作用力的动态平衡,共同推进政务服务跨域治理实践,提高治理效能。

(一)提升引力:构建利益共享机制,增强合作意愿

第一,构建利益共享机制。增强政务服务跨域治理府际合作的引力,关键在于通过利益共享机制,形成合作双方的利益纽带,构建一个平等互利、公平合理的利益空间,纠正利益的单向度流动。首先,合作双方要形成一个共识基础,即政务服务跨域治理的趋势不可逆转,其治理绩效产生的公共价值是长远的、整体的,而不是短期的、局部的,对于合作的双方都是有长远利益的。这样才能形成一个府际合作的意愿基础。其次,合作双方要在平等协商的基础上提出各自的现实诉求,在协议签订时制定好相应的利益补偿标准、方式和流程等,由获益较多一方对获益较少一方进行适当性经济补偿,形成合作行为的良性循环。这当中,最重要的是要保持双方的友好互动,贯彻落实协议内容。然后,经济欠发达的一方可主动借助合作搭建的平台,尝试从经济发达的地区进行市场要素引流,形成更多领域的府际合作,推动本地区的经济发展,实现利益补偿的领域置换。

第二,优化政绩考核指标体系。基于组织层面的个体完善考核内容也是提升引力的一个重要方面。目前各地方政府对于政务服务“跨省通办”方面的考核主要存在两个问题,一是考核标准模糊化,地方政府形式上达到考核要求的难度不大;二是考核权重较低,“区域通办”或“跨域通办”类指标在考核指标体系中显得微不足道。优化政务服务跨域治理的政绩指标体系,一方面要将考核标准明晰化,具有操作性,注重“跨省通办”事项推进的制度建设和社会效益,而不仅仅是考核可通办事项的数量;另一方面要适当提高考核权重,提高地方政府行政人员对该项工作的重视程度,助推政务服务跨域治理水平的提升,以适应区域协调发展的新趋势。

(二)平衡压力:调适内外部压力水平,转压力为动力

第一,协调行政系统内部纵横压力。首先,在纵向压力上,如前所述,地方政府面临的压力过于刚性化,压力强度较大,但精准度不够,导致异化行为的出现,也就是说压力并未转化为动力。所以,一方面需要调节减轻纵向压力,上级政府要选择介入的节点、程度和方式等,采用合适的压力强度,释放地方政府在制度创新中的能动性;另一方面需要注重压力施加的精准度,上级政府要为地方政府提供更多的制度性行动空间,让地方政府执行政策过程中有依据、有方向、有保障。其次,在横向压力上,营造地方政府间政务服务跨域治理制度创新的学习氛围,形成更多的无形压力。通过组团向先进地区学习经验,开展相关业务宣讲和技能培训,进行区域内政务服务跨域治理制度创新争优创先,增加相关绩效考核维度等方式,提升横向压力水平。

第二,增强行政系统外部压力。随着国内政府治理转型的深化,建设服务型政府、开放型政府成为应对传统科层组织封闭性和层级性的有效策略。服务型政府能够建立以公民、社会为本位的价值导向,开放政府的公平性和分享性能够使行政权力打破垄断、不可分割的状态,走向跨层级、多向度的合理分享[21]。在此理念下,增强行政系统外部压力,就需要积极吸纳公众参与到政务服务跨域治理实践中。首先,要设立专门的、线上线下相结合的跨域公共服务需求表达渠道和机制,将分散化的公众意见通过合法、便捷的渠道吸收、整合到行政体制内,作为政策制定与执行的重要依据;其次,将企业、公众等主体通过意见咨询会、专家听证会等方式吸纳到政务服务跨域治理的政策制定、监督等过程。总之,通过行政系统内部的纵向减压、横向施压和外部增压,达到政务服务跨域治理府际合作内外压力的合理调节和动态平衡,使压力有效转化为推进府际合作的动力。

(三)强化推力:重构府际合作制度框架,塑造网络治理格局

第一,重构府际合作制度框架。当前政务服务跨域治理府际合作实践主要以非正式制度为主,缺乏正式的以法律法规为基础的制度框架,并且既有的政策文件原则性强,实操性较差,不能形成及时、有保障、有指导性的作用。首先,在对政务服务跨域治理过程展开梳理基础上,建立从中央到地方各层级的府际合作的专项法规,形成涵盖内容、方式、流程、权利义务关系、责任主体等全要素的,沟通与协商、执行与监督、数据开放与保护、监督与评估、反馈与终止等全过程的,政府、企业、非政府组织、公民等全主体的制度框架。这样才能使地方政府的府际合作行为有法可依。其次,建立政务服务跨域治理府际合作的实体协同机构,尤其是省市两级。现阶段府际合作的展开具有组织的临时性、人员的分散性特征,合作协议签订之后常常流于形式。省市协同机构的建立,一方面可以协调各部门行动,研究合作面临的共性问题,推动府际合作的形成;另一方面,可以借助高位推动,监督府际合作协议的落实,实现对政务服务跨域治理府际合作的组织化、制度化管理与协调。

第二,由科层互动转向多元共治。府际合作制度框架的完善是为了给予政务服务跨域治理主体一个稳定的制度环境。而由制度环境驱动多元主体共治,形成网络化的治理结构,是政务服务跨域治理府际合作的长远目标。在目前的跨域治理场域下,相比地方政府具有的权威性,企业、非政府组织、公民等主体明显处于弱势地位,话语权十分有限。科层互动式的治理模式限制了社会力量作用的有效发挥,不能充分释放社会主体的治理能量。基于多元主体共治的网络治理模式,将各个主体置于平等的协作地位,多元主体在治理能力和社会认同提升的基础上,受公共治理议题驱动而自发形成灵活多样的治理方式。除上述提出构建行政系统外部压力和将多元主体纳入政策议程外,还需要着力提升多元主体的治理能力和社会认可度,增强治理主体的主动性和独立性,促进网络治理格局的形成,形成政务服务跨域治理府际合作的强大推动力。

(四)消减阻力:深植跨域治理价值理念,构建府际伙伴关系

第一,深植跨域治理价值理念。观念问题是政务服务跨域治理府际合作阻力的最大问题。传统科层制下的地方政府以地方利益为根本,遵从本位主义,忽视整体利益,缺乏合作理念[22],不利于解决发展不平衡不充分问题,推进区域协调发展,实现共同富裕目标。跨域治理要跳出行政区行政思维怪圈,以跨域协作实现整体公共利益为价值指向,实现区域整体性治理。一方面,需要充分发挥政治教化的功能,通过组织参观,学习先进地区经验等,让地方政府行政人员深刻认识跨域治理理念的当代价值,摒弃本位主义,打破府际合作开展的思维壁垒;一方面,要组织公共事务跨域治理府际合作的实践培训,将理论与实践相结合,寓教于境,提升地方政府政务服务跨域治理的能力。

第二,构建府际伙伴关系。伙伴关系是治理主体为处理公共问题、实现共同利益而建立的一种正式、长期和稳定的合作关系,是应对跨域治理府际合作的软环境。现阶段政务服务跨域治理府际合作呈现出碎片化特征,并且协议文本落实困难,很大程度上是因为伙伴关系网络的断链,增加了制度性交易成本和政治风险。伙伴关系建立的核心是府际长效互信机制的建立,形成有效的府际资本,增加府际合作的行为预期,减少合作中的投机行为,从而达到互惠共赢的局面。一是要以跨域公共问题为导向,建立区域内地方政府间的对话与协商的长期渠道,创造平等对话的合作环境,形成互利互惠的共同价值基础;二是要尝试建立府际合作的信用体系,将地方政府间失信行为纳入惩戒范围,形成一定的制度规训作用。