老龄化背景下构建社会养老保障体系的思考

文/王孟娜

根据国家统计局公布的数据显示，截至2022 年底，我国60 岁及以上老年人人口数量已超2.8 亿，占全国14.1 亿总人口的19.8%。预计2035 年左右，我国60 岁及以上老年人口将突破4 亿，进入重度老龄化阶段。人口老龄化使养老保障结构体系失衡、三支柱发展不均衡、家庭养老功能弱化及养老服务发展滞后等问题更加突出，如何有针对性地解决上述问题是完善我国养老保障体系的关键环节。

社会养老保障体系现状

养老金三支柱是世界银行提出来的概念，指的是国家专门政策支持下建立一整套养老金保障体系，以保持其年老后的一定生活水平，核心是经济保障。其中，第三支柱有三个特征，一是专门账户，二是税收优惠，三是投资增值。从建设来看，我国已建立了基本健全的养老保障三支柱体系，首当其冲的是体现社会资源的再分配与社会公平的第一支柱（政府主导），其次是用于应对第一支柱资金不足的第二支柱（单位发起，商业机构运作），第三支柱则由商业养老保障金和个人储蓄性养老保障金构成，三者相辅相成，共同构成当前养老保障的整体框架。

我国多支柱养老保障体系逐步搭建并处于不断完善中，养老保障一支柱保障基本养老，二支柱提高养老品质，三支柱提升参与者幸福感。对于一支柱，国务院于2015年发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014 年10 月1 日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。这标志着存在了近20 年的养老金“双轨制”的终结，近4000 万名机关事业单位人员将和企业职工一样缴纳养老保险费。一支柱主要是立足于保基本，主要体现社会共济，具备了相对完备的体系，覆盖范围也在持续扩大。对于二支柱，2013 年，人社部、民政部下发《关于鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金有关问题的通知》指出，近年来我国社会组织发展迅速，为更好地保障其工作人员退休后的生活，鼓励社会组织为职工建立企业年金，其中工作人员较少的社会组织可以参加企业年金集合计划，社会组织建立企业年金，应当由社会组织与本单位工会或职工代表通过集体协商确定，并制定企业年金方案。各省人社部门也相继出台了适合本省的关于引导和支持中小微企业建立企业年金的指导意见。二支柱的企业年金和职业年金，主要发挥补充作用，已经有良好的发展基础，补充养老作用初步显现。对于三支柱，2022 年，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，明确了个人养老金参与方式等内容。个人养老金在一定额度内享受个人所得税的优惠，对接的养老金投资产品兼顾安全性和盈利性，并且不允许提前支取，达到养老的目的。个人养老金是我国社会保障体系建设顶层设计中的一个重要制度安排，是多层次、多支柱养老保险体系的重要组成部分。除了个人养老金外，还有其他个人商业养老金融业务，二者都是第三支柱的重要组成部分，相互促进、相互发展。个人养老金制度的实施适应了我国社会主要矛盾的变化，满足人民群众多层次多样化养老保险需求，有利于在基本养老和企业年金、职业年金基础上再增加一份积累，退休后能够再多一份收入，进一步提高退休后的生活水平，让老年生活更有保障、更有质量，加快实现共同富裕的进程。

此外，关于养老保障服务模式的探索，多地已出现创新型的养老保障服务模式。如厦门市思明区所实施的“1+10+98”的居家养老保障服务模式、浙江平阳县所采取的医养结合养老保障服务模式以及广泛实施的社区嵌入式的养老保障服务模式等。但目前的养老保障服务模式仍然显得过于单一。

老龄化现状对建设新时代养老保障体系提出新要求。以动态的视角来看，随着社会的不断进步，老年人的养老保障需求已经从单一的物质保障需求向着多维度多层次的养老保障需求发展。建设新时代养老保障体系不仅是积极应对人口老龄化的举措，也是迎合当前老年人多样化需求的必然选择，更是促进养老保障事业可持续发展的重要途径。

社会养老保障体系中亟待改善的地方

养老保障结构体系存在功能失衡现象。养老保障制度所面向的群体构成了整个养老保障结构体系，由于养老保障体系在其完善进程中存在着群体间的制度衔接断层和制度实施产生的偏差，导致了基本养老保障在不同社会群体之间存在差异。

养老保障三支柱发展不平衡。我国养老保障第三支柱的发展水平较低，截至2021 年底，养老保障第三支柱仅占养老保障三支柱整体的6.1%，相比于第一支柱的55.7%及第二支柱的38.2%，第三支柱已成为必须着力发展的养老保障体系短板。

社会养老服务有效供给不足。面对不断加剧的老龄化情况，养老服务机构的配套基础设施发展却相对滞后。此外，养老专业护理人才短缺的问题愈发凸显，难以针对老年人的服务保障需求提供多样化的服务。

推进养老保障体系可持续发展的对策

夯实养老保障统筹制度平台。建立共享型的养老保障体系。通过养老保障制度的统一不断缩小差距，从而实现地区以及不同社会群体之间的协同发展。在保证群体公平的情况下找到可以化解该差异的办法，着力推动共享机制建设。

发展养老金融，补齐养老保障第三支柱短板。发展第三支柱可以减少第一支柱、第二支柱的养老保障金支付压力，进而可以保证养老保障体系的持续健康发展。此外，养老金融产品作为养老保障体系的重要组成部分，给金融市场注入新的血液，提升了金融市场的活力。第三支柱发展空间广阔，若想平衡目前三支柱发展不均衡的局面，应该大力发展养老金融、丰富养老金融产品，提高居民对养老金融产品的认识，增强居民购买意愿，进而加快第三支柱的发展。

积极应对人口老龄化，点面统筹，综合施策。一方面，要健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务。比如，建立基本养老服务清单制度，明确服务对象、服务内容、服务标准和支出责任，让广大老年人都拥有更好的社会保障、更多的养老服务和更高的生活质量。另一方面，要聚焦广大老年人在社会保障、养老、医疗等方面的急难愁盼问题，重点关注失能失智、高龄慢性病、生活困难等老人群体的特殊需求。

注重养老服务人才的培养，开展多元化的养老服务。对老年人的长期照护需要具备专业扎实的医学、心理学知识，这对养老护理人员提出了要求。目前，养老机构的护理人数相对较少，经过专业医学培训的更是凤毛麟角，当前培养相关专业人才是重中之重。此外，如何根据个性化的养老需求提供多元化的养老服务也是完善养老服务体系的重要一环。而完善养老服务体系又是当前养老保障建设的关键。基于此，养老机构要开展多元化的养老服务，增加对老年人的关怀，贴合老年人需求，提供差异化的养老服务内容，满足老年人的服务保障需求。

图据网络。