论“双碳”目标下能源法的秩序价值及其实现

宁天琦

早在17世纪,秩序就作为法的本质(1)卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].黄家镇,译.北京:商务印书馆,2020:45.提出。秩序既是法的来源,也是法的目的(2)李慧敏,李炳安.论法的逻辑起点[J].河北法学,2022(10):2-14.。具体来讲,“法律秩序是实体性的制度和观念化的意志合成的社会状态”(3)周旺生.论法律的秩序价值[J].法学家,2003(5):33-40.。就观念意志而言,法律秩序反映了一定范围内社会关系主体的共同意愿和价值追求,为主体及其活动提供安全保障,即秩序价值的安全性侧面;从实体制度来看,法律秩序为社会关系的变动和维持提供依循的界限和规则,使社会关系主体可以据以决策,保障了社会繁荣、稳定、可持续发展,即秩序价值的预期性侧面。能源领域的法律秩序应当体现能源领域核心问题的要义和解决路径(4)刘剑文.论领域法学:一种立足新兴交叉领域的法学研究范式[J].政法论丛,2016(5):3-16.,为能源法律关系主体提供确定性、一致性和连续性(5)陈少青.法秩序的统一性与违法判断的相对性[J].法学家,2016(3):16-29.的行为规则和决策指引。党的二十大报告指出,“国家安全是民族复兴的根基”,“加强重点领域安全能力建设,确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。 2022年中央经济工作会议提出,“加快规划建设新型能源体系”。这表明能源安全是能源政策顶层设计的出发点和落脚点,是能源法律关系的核心问题。当前,随着“碳中和、碳达峰”(以下简称“双碳”)目标的确立,能源安全的内涵得到了扩展,能源安全问题也更加突出。“双碳”目标是否与当下的能源法律秩序所维护的能源安全存在冲突,能源法如何从制度层面回应“双碳”目标的持续推进,不仅事关“双碳”目标的实现进程,也关系到如何在新的时代背景下实现能源法律秩序,如何保障能源产业稳定、健康、可持续发展。

一、 “双碳”目标与能源法秩序价值的内在关联

秩序价值是良法之治的基本价值(6)张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学,2014(4):5-27.。法律秩序应当符合一定领域内法律关系主体的共同价值追求,保障一定领域内法律关系的确定性、一致性、连续性,解决这一领域的基本问题(7)刘剑文.论领域法学:一种立足新兴交叉领域的法学研究范式[J].政法论丛,2016(5):3-16.。在“双碳”目标下,作为我国能源领域基本问题的能源安全产生了新的内涵,能源领域对法律秩序内容与形式的需求也因此产生变化。

(一) 能源法视角下“双碳”目标的实质

联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)于2018年对“双碳”目标做了官方阐释。“碳达峰”是指碳排放增长加速度由正转负的转折点,“碳中和”是指通过管理人类活动和采取人为移除二氧化碳等措施实现碳排放增量清零的平衡状态。碳达峰与碳中和存在递进关系,前者是后者的路径依赖,后者是前者的推进目标,二者的共同目的是将全球气温升高控制在1.5 ℃,以避免地球环境遭受一系列气候变化影响,这需要国际社会在能源、工业等领域通力合作(8)IPCC. Summary for policymakers. Global warming of 1.5 ℃. An IPCC special report on the impacts of global warming of 1.5 ℃ above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty[R]. Cambridge : IPCC, 2018:3-24.。我国于2020年作出“双碳”承诺,对这一全球关切问题作出了回应(9)习近平.在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话[N].人民日报,2020-09-23(3).。

“双碳”目标实现的核心路径是能源减碳。目前减碳主要有:减少现存于地球环境中的碳和减少新的碳排放。减少现存碳的主要方式是发展森林碳汇和发展碳捕捉、封存技术,通过吸收和封存减少现存碳量。而减少新的碳排放的核心在于减少能源领域的碳排放。国际能源署报告显示,中国近90%的碳气体排放源自能源体系(10)An energy sector roadmap to carbon neutrality in China[R].Paris:IEA,2021:4.。可见,减少能源体系的新碳排放是中国实现减碳目标的关键路径。

“双碳”目标实现的预期效果之一是能源低碳化。考察国际碳减排的历史脉络,自气候变化受到全球各界关注以来,“减碳、降碳”的过程从能源资源领域逐渐衍生扩散至整体社会,影响到包括资源、生态环境、政治、伦理等社会系统各要素。这一发展过程被概括为“低碳革命”(11)王保忠,何炼成,王进富.从“康德拉季耶夫周期理论”看低碳革命首倡于英国的原因及启示[J].经济纵横,2016(1):114-122.。20世纪70年代以来,世界范围内的石油危机引发了各国对于能源安全的思考,以提高能效为首要选择,以能源结构多元化、低碳化为能源安全保障的全球能源体系变革逐步展开,能源革命与低碳革命有机结合(12)何建坤.中国能源革命与低碳发展的战略选择[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2015(1):5-12.。因此,有学者认为,低碳革命受能源革命驱动,只有能源革命成功,低碳革命才能成功(13)肖国兴.论低碳革命与能源革命的法律实现[J].南京工业大学学报(社会科学版),2022(2):1-11.。

而在中国语境下,“双碳”顶层设计将能源低碳作为总体要求、工作原则和主要目标的重要内容。在中共中央、国务院于2021年发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)的主要目标中提出,“到2025年,绿色低碳循环发展的经济体系初步形成,重点行业能源利用效率大幅提升”,“到2060年,绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立”。在国务院同年10月印发的《2030年前碳达峰行动方案》的工作原则中提出,“以保障国家能源安全和经济发展为底线,争取时间实现新能源的逐渐替代,推动能源低碳转型平稳过渡”。 可见,中国的“双碳”进程与能源产业的低碳化一气连枝,紧密结合。“双碳”目标应当是实证意义上能源法制度安排的核心,也是能源法律秩序的应有内涵。

(二) “双碳”目标与能源法秩序价值的安全性侧面

能源安全在不同的语境下有不同的含义,其概念可能因机构、国家、个人等角度不同而有所差异(14)SOVACOOL B K, BROWN M A. Competing dimensions of energy security: an international perspective[J]. Annual review of environment and resources,2010(35):77-108.。若从安全概念本身出发,能源安全可以被描述为“重要能源系统的低脆弱性”(15)CHERP A, JEWELL J. The concept of energy security: beyond the four as[J].Energy policy, 2014(75):415-421.。其中,能源系统主要包括能源供应系统、能源市场系统和与能源有关的生态环境系统。而“脆弱性”来自能源系统面对风险的暴露程度以及系统本身的复原力。从这一层面来看,能源系统的整体安全状态是各能源系统减少风险暴露和提升系统复原力的结果。

而在规范语境下,法的安全价值体现了法秩序价值的保护性功能。在一个国家整体法律秩序是正义的前提下,秩序状态本身为社会带来安全。这是因为法律不断更新产生的多样法律关系而变得不完备时,“体系”立刻可以指出这种漏洞并加以补充(16)舒国滢.法学的知识谱系[M].北京:商务印书馆,2020:919.。所以,体系具有生产性,它反映事物的内在秩序,表达事物的本质属性,维持事物运行的平稳状态。一方面,能源法律秩序可以填补能源更新发展带来的法律漏洞,以弥补滞后性导致的法律对能源关系调整的不足。另一方面,能源安全关系到国家整体安全和人民生产生活的最基本保障(17)江泽民.对中国能源问题的思考[J].上海交通大学学报,2008(3):345-359.,法律秩序需要维护能源法律关系的稳定状态以保障国家整体安全。

当前,“双碳”目标对能源安全提出了挑战。“双碳”目标强调生态环境保护和应对气候变化,其减碳、降碳的政策导向对高耗能高排放的化石能源天然排斥。但若脱离实际,片面强调低碳化,将对能源安全与稳定产生现实威胁。例如,我国2022年夏季长江流域出现罕见的“主汛期反枯”现象,川渝地区遭受了历史同期最高极端高温、最少降雨量的气象灾害,导致该地区电力负荷过载,出现用电供给严重紧缺的突发能源事件(18)四川省商务厅.克服极端高温干旱灾害的不利影响 坚决守住电网安全和民生用电底线——罗强与国家电网有限公司副总经理陈国平会谈[EB/OL].(2022-08-18)[2023-04-18]. http://swt.sc.gov.cn/sccom/szfxx/2022/8/18/6d3df0d7923a4b01ad316bea9819cae6.shtml.。地区应急响应管理部门要求用电主体切实履行社会责任,减缓或暂停工业生产,让电于民。尽管如此,本次事件还是使地区经济发展和人民生命财产安全受到极大威胁(19)四川成都两地发布通告,多举措让电于民[EB/OL].(2022-08-24)[2023-04-18]. https://news.cctv.com/2022/08/24/ARTI1JagxwRhxc4eJtIqHVCq220824.shtml.。这次限电事件的原因主要有两个方面:其一,极端天气因素导致用电需求突发剧增,用电需求和地区供电能力短时间内失衡;其二,地区能源结构较为单一,对水力发电的依赖性较强。 2021年,四川全省电力总装机达11 495万千瓦,其中水电装机8 947万千瓦,占电力总装机比重近80%,火电装机1 825万千瓦,占电力总装机比重不到16%(20)四川省人民政府.关于印发《四川省电源电网发展规划(2022—2025年)》的通知 [EB/OL]. (2022-12-06) [2023-04-18].https://www.sc.gov.cn/10462/11555/11562/2023/1/9/0e8ca42caef949669df53f0b9c 1a1ae7.shtml.。而其他类型来源能源占比不足5%。可见,若地区能源供给结构中能源来源单一,当极端气象灾害发生时,一旦依赖性能源供给不足,该地区生产生活的用能安全就无法得到保障。我们可以从该次事件中得到以下启示:第一,从自然条件和社会条件两个方面来看,我国的能源安全还受到较大威胁;第二,“双碳”目标下,我国的能源供给不能单一依赖可再生能源,煤电在一定时期内仍然具有重要地位。因此,在我国“双碳”目标的推进过程中,能源法制应当就如何平衡低碳化与保障能源安全两个核心目标做出回应。

(三) “双碳”目标与能源法秩序价值的预期性侧面

如果说安全是人们对自由在未来长期内不会遭受侵害的信任(21)柯武刚,史漫飞,贝彼得.制度经济学:财产、竞争和政策[M].柏克,韩朝华,译.北京:商务印书馆,2018:104-114.,那么为了保障这种长期的自由,法律应当形成稳定的秩序,以加强人们对安全的信心。法律秩序的意义在于以其相对确定性对抗社会生活的复杂性和偶在性带来的系统风险(22)尼克拉斯·卢曼.法社会学[M].宾凯,赵春燕,译.上海:上海人民出版社,2013:71-73.。法律通过明确权利义务行使的标准,使行为主体可以依据规范内容预期自身行为的效果,并以此预计结果为依据作出行为与否或采取何种行为方式的决策,以此增进社会整体的自由。良法之治下,法律规范的预期性较强,具体体现为法律规范内容的合理性和法律规范实施的确定性两个方面(23)王利明.法治:良法与善治[M].北京:北京大学出版社,2015:11-13.。法律规范内容的合理性体现在:法律规范的内容符合社会经济发展现状和发展规律,具有科学正当性(24)唐丰鹤.法律正当性问题研究[M].北京:北京大学出版社,2019:139-141.。而法律规范实施的确定性意味着法律实现具有确定的依据和程序,法律规范的内容可以被最大程度实现(25)罗伯特·阿列克西,宋旭光.法的安定性与正确性[J].东方法学,2017(3):134-141.,即法律规范应在实现中可以被预见。这要求立法者在立法时就应当运用尽可能清晰、缜密的逻辑来安排和表述规则的内容。只有在足够清晰的文义指引下,行为人才能够明确自己的权利义务,进而据此做出决策。

“双碳”目标已经成为能源法律秩序预期性的来源之一。首先,“双碳”目标是当前全社会从上到下的共识。从成本-效益角度来看,合理决策的基础是决策者获取足够的信息,并在已知的各种可选方案中有意识地做出选择。为了做出合理选择,决策者必须了解各种可选方案,并为充分获知信息付出高昂成本。而形成秩序的制度提供的信息将本来需要个人负担的信息纳入公共产品的范畴,降低了个人搜寻和整理信息的成本。这是法律的指引功能实现的必然结果,也是法律效力价值的体现。我国已经将“双碳”目标纳入国民经济的顶层设计,并明确在《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中,将“碳达峰后稳中有降”作为远景规划的目标之一,并将“二氧化碳排放降低18%”作为“十四五”时期经济发展的重要目标。

其次,“双碳”目标已在相关能源法律中转化为规范语言。例如,2009年修正的《可再生能源法》中关于可再生能源开发利用规划制度、可再生能源发电全额保障性收购制度、可再生能源并网发电及房地产开发企业对分布式发电设施的支持义务等明确规定,为可再生能源产业的主管机关和市场主体都提供了预期性价值。一方面,明确的权利义务规范会降低企业的合规成本,促进企业以低碳为目标进行技术创新和管理体系完善(26)KUO S S, MEANS B. Climate change compliance[J].Iowa law review, 2022(5):2135-2182.。另一方面,低碳法律规范也为地方行政主管部门提供依法行政的依据,更有利于其依据本地区具体情况确定推进“双碳”目标的进程。

二、 “双碳”目标下能源法秩序价值安全性侧面的挑战及法律保障

在“双碳”目标推进过程中,我国能源安全受到的挑战主要来源于三个方面:能源供应安全、能源价格安全和能源生态环境安全。

(一) 低碳转型过程中的能源供给安全

能源供应安全是指“拥有充足的一次能源资源储备和开发利用能力、二次能源的加工转化能力,以及符合我国社会经济发展需求的持续稳定的能源进口”(27)于文轩.美国能源安全立法及其对我国的借鉴意义[J].中国政法大学学报,2011(6):119-129.。早在20世纪70年代,有学者就对能源供应安全和能源需求安全做了区分(28)WILLRICH M. International energy issues and options[J].Annual review of energy,1976(1):743-772.。按照所供应能源种类本身和能源供应方式,能源供应安全可以分阶段划分为能源供应结构安全和能源供应基础设施安全。

我国关于能源供给安全的规范散见于各个立法和政策文件中。首先,在能源供给结构安全方面,2015年颁布施行的《国家安全法》第21条明确规定了能源储备制度。除此之外,2021年更新的《西部地区鼓励类产业目录》中规定加强“石油、天然气、电力等能源储备设施和系统建设及运营,天然气调峰工厂、应急储气调峰设施建设及运营”。但这一《目录》只是列举了西部地区鼓励支持的产业类型,为行政主管部门制订地区产业扶持计划提供一定参考。而作为能源应急储备规范来源的2011年颁布施行的《国家煤炭应急储备管理暂行办法》也已经废止。可见,能源储备这一制度缺少专门立法,缺少对制度流程和实施标准的明确规范,也缺少关于法律后果的规定,难以保障法律的可预期性。

其次,在能源供给基础设施安全方面,2010年颁布施行的《石油天然气管道保护法》第一条明确规定立法目的为“保护石油、天然气管道,保障石油、天然气输送安全”。第八条规定了单位和个人有不得危害管道安全的义务。2019年修订的《电力供应与使用条例》第七条规定“电力管理部门应当加强对供用电的监督管理,协调供用电各方关系,禁止危害供用电安全和非法侵占电能的行为”。可见,我国能源供应基础设施安全的有关法律保障按能源类型分别规定在各单行法中,相关规定涵盖内容较为全面。但实践中,还有地区能源输送网络不互通,忽视能源输送双向通道建设的问题。例如,在2022年川渝高温限电事件中,跨省、省内电力互济能力缺乏,造成了省外电力送不进来,省内电力往负荷中心送不进去的后果(29)四川省人民政府.建好清洁能源战略基地,四川需直面今夏暴露出的风险和挑战[EB/OL].(2022-08-29) [2023-04-18].https://www.sc.gov.cn/10462/10464/13298/13302/2022/8/29/62d53372cb1f44d8a 63601cba70e87eb.shtml.。

近年来,我国相关政策文件也关注到绿色低碳转型和能源供应安全之间的密切联系。例如,国家发展改革委、国家能源局于2022年1月发布的《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》中提出要“统筹能源绿色低碳转型和能源供应安全保障,提高适应经济社会发展以及各种极端情况的能源供应保障能力”。我国的能源供给结构正处于从化石能源为主向可再生能源为主转变的过程中,短期内难以完全摒弃化石能源。有如下五点原因:第一,疫情后国民经济复苏,工业生产和人民生活对能源的需求进一步加大,为了保障用能安全,需要有充足的能源供给;第二,气候变化导致的极端气象灾害增多,风、光、水等可再生能源稳定供给的自然要素基础存在不稳定性;第三,在储能、运输等能源基础设施不完善的条件下,具有不稳定性的风、光、水等可再生能源供给难以为生产生活提供长期稳定的能源供给;第四,核能使用的技术难度高,社会公众对于核能使用通常持谨慎态度,因此核能的发展空间受到限制;第五,我国产业形成了对化石能源的长期依赖,从化石能源到可再生能源的消费习惯的转变需要较长一段时间。

综上,为了适应我国能源供给结构低碳化转型过渡期的特征,保障能源供给安全需要考虑化石能源和可再生能源的综合利用。

(二) 结构性碳波动影响下的能源价格安全

价格是反映行业发展情况和市场竞争状况的晴雨表。能源价格安全是指能源市场价格的相对稳定状态,能源需求方可以合理的价格获得能源。能源作为现代社会人类生产生活的必需品,其价格波动会深刻影响人民生活质量和本国工业生产的竞争力。例如,2022年国际局势动荡影响下的欧洲能源供应不足导致德国天然气与电力价格高涨,而这一形势必然损害德国人民生活和工业的竞争力(30)高雅.超高能源价格损害工业竞争力 德国经济濒临衰退[N].第一财经日报,2022-07-28(A05).。法国《独立报》也分析指出,2022至2023年冬天法国面临能源短缺及能源价格上涨的挑战,给法国人民的生产生活带来了诸多不便(31)刘玲玲.法国面临能源短缺及能源价格上涨挑战[N].人民日报,2022-11-29(15).。

当前,我国面临结构性碳波动(32)结构性碳波动是指各国政府为保障能源安全,做出在“双碳”进程中“重启”以煤炭为代表的高碳能源的决策,高碳能源的比重有所回升,导致降碳进程中出现升碳的现象。参见张璐《“双碳”背景下能源安全的理性认知与法律回应》,载《政法论丛》,2022年第5期。引起的风险。一方面,水、光、核等清洁能源开发成本较高,市场消费价格较高。而我国在疫情后的经济恢复期内能源需求量持续增长,同时企业恢复生产经营需要降低成本,且转变能源消费方式也需要付出成本。结合我国“富煤、缺油、少气”的能源禀赋,在一段时间内,煤炭作为高碳能源的使用量存在可预期的增长。

另一方面,由于可再生能源发电区域分布的特点,电力价值不能仅由电量决定,还应受位置、时间的影响。固定的上网电价机制无法反映可再生能源的位置、时间差异,因此无法据以准确定价。根据2009年修订的《可再生能源法》第十九条规定,国务院价格主管部门应根据能源类型和发电地区特点确定可再生能源上网电价。但实际上,根据2020年修订的《可再生能源电价附加资金管理办法》有关内容与2018年修正的《电力法》第三十五条规定,具体电价需要企业结合自身经营成本和地区经济情况,提出定价方案后报由行政机关审批,国家通过可再生能源附加补助的形式向企业提供补贴。这导致定价这一公共事项的成本由企业负担,而企业通常会将成本转入市场,最终由能源消费者承担,这导致降价进程迟迟难以满足市场对降低可再生能源电价的需求。可见,我国能源低碳化进程中的能源价格安全法律保障机制仍需完善。

(三) 能源开发利用中的生态环境安全

能源生态环境安全是指能源开发利用行为与环境保护的利益相一致,能源产业的发展要符合可持续发展的要求。能源生态环境安全问题贯穿能源开发利用法律关系的整体,也伴随能源产业低碳化转型升级的全过程。开发可再生能源、促进可再生能源法制发展是应对气候变化,保护生态环境的关键举措。第一次和第二次能源革命,煤炭与石油分别成为主要能源,其成本核算和市场评价只包括经济价值,而没有包括外部成本(33)史丹.论三次能源革命的共性与特性[J].价格理论与实践,2016(1):30-34.,即生态环境的价值。与前两次能源革命不同,第三次能源革命的核心是促进可再生能源发展,具有促进经济发展和保护生态环境的双重目的。此过程能源法涉及的安全也从供给安全扩展到生态环境安全(34)柯坚.全球气候变化背景下我国可再生能源发展的法律推进——以《可再生能源法》为中心的立法检视[J].政法论丛,2015(4):75-83.。

我国化石能源和可再生能源相关立法和政策也充分重视能源开发利用活动对生态环境的影响。例如,《可再生能源法》将“保护环境”纳入立法目的。《煤炭法》第二十九条规定“国家推广洁净煤技术”。《节约能源法》规定“国家实行有利于节能和环境保护的产业政策,限制发展高耗能、高污染行业,发展节能环保型产业”。此外,2022年6月施行的《中国清洁发展机制基金管理办法》为清洁发展机制政策性基金管理和运行提供了规范基础,为清洁能源技术开发提供资金保障。在能效管理方面,国家发展改革委等部门于2021年发布了《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》,提出聚焦能源消耗占比较高、改造条件相对成熟的产业重点推进节能降碳工作。然而,现有立法与政策仍然存在以下不足。

第一,化石能源清洁利用制度没有贯穿能源开发利用的全程,未能充分回应“供给安全价值与环境安全价值之间张力”(35)李静,柯坚.价值与功能之间:碳达峰碳中和目标下我国能源法的转型重构[J].江苏大学学报(社会科学版),2022(3):89-102.带来的问题。例如,《煤炭法》的规定侧重煤炭资源开采中的清洁利用,缺少煤矿建设、煤炭储存、煤炭运输等产业链其他阶段清洁利用的规定。第二,可再生能源开发过程也会对生态环境产生影响。例如,太阳能电池的生产和遗弃会产生对土壤、水等要素产生污染;风力发电机组运行对鸟类迁徙产生干扰;水力发电设施的建设会破坏区域生态系统的物质循环。而可再生能源立法缺少对可再生能源开发利用过程中引发的环境问题的法律规制,也缺少具有强制力的法律责任条款。

三、 “双碳”目标下能源法秩序价值预期性侧面的规范表述

如果说安全性侧面体现了法律调整的社会关系内容的正当性,那么预期性侧面则体现了法律规范本身的正当性。规范本身的正当性体现于内在和外在两个层面。规范内在的可预期性体现为规范内容的确定性、合理性。规范外在的可预期性体现在规范体系内不同规范之间的一致性与连贯性。

(一) 作为能源开发利用行为可预见性依据的“双碳”立法

探讨“双碳”目标下能源法可预期性的规范表达,必须先梳理我国现行有关“双碳”的立法状况。我国“双碳”立法呈现出“1+N”的结构。“1”是顶层设计文件,具体包括中共中央、国务院2021年10月24日发布的《意见》和国务院随后发布的《2030年前碳达峰行动方案》。“N”是各部委、各省区、各行业领域发布的“双碳”发展规划、行动计划、指导意见和实施方案等七十多个文件。目前我国尚未制订专门的气候变化立法或者“双碳”立法,也未制订能源基本法。关于推进“双碳”的规范主要以政策的形式展现,或者散见于能源各领域的单行立法中。

政策与法律都是通过在公共领域形成和维持秩序来规制公共事务的工具,是对保障公共利益,定纷止争客观需求的回应(36)姚建宗.法律的政治逻辑阐释[J].政治学研究,2010(2):32-40.。对公共事务的规制形式包括规则设定、监督和奖惩活动(37)W·理查德·斯科特.制度与组织:思想观念与物质利益[M].姚伟,王黎芳,译.北京:中国人民大学出版社,2010:60.,目的是影响被规制人未来的行动。与政策相比,法律具有更强的确定性与强制力。从规范内在结构上来说,法律规范语句中包含具有普遍适用性的法定性来源和价值判断,形式上包括事实构成和法律后果(38)伯恩·魏德士.法理学[M].丁晓春,吴越,译.北京:法律出版社,2013:59.。这种规范结构可以为行为主体设定行为模板,为行为主体提供可预期性价值。但在能源法规范中,关于绿色低碳的法律规范少见“行为模式+法律后果”规范结构,而多见框架性条款的政策性表述。例如,《电力法》第48条、《循环经济促进法》第34条、《节约能源法》第2条、《可再生能源法》第2条和第9条中关于生物质能的有关规定。此外,新近颁布的其他环境立法中,关于绿色低碳能源的规范条文也具有政策性特征。例如2023年生效的《黄河保护法》第85条、第87条的规定。

“双碳”能源立法政策性较强的原因可以归为以下几个方面。首先,我国能源分布和产业发展地区差异大,“双碳”目标在各地区的推进进度不同。各地区在目标落实路径、产业侧重方面无法适用同一标准。明确的权利义务规范一方面为行为人提供了明确的依据,一方面也忽视了区域差异,难以回应现实需求。其次,碳吸收、碳捕捉与封存等技术形成的产业尚处于起步阶段,可再生能源技术发展迅速,更新迭代快,不适宜完全通过滞后的法律规范来调整。再次,“双碳”目标指向的气候变化问题具有复杂性、连带性与不确定性,需要以动态调整的方式,结合能源产业具体发展情况和一段时期内的社会经济状况确定阶段性的具体推进目标。

(二) 以“双碳”为体系性线索的能源法秩序

法律的秩序性要求法律所制定的规则在社会生活中按照一致的标准实施,因此,法律规范必须体系性地构建。如此,才能使个别规范被纳入合逻辑的意义脉络中(39)陈爱娥.法体系的意义与功能——借镜德国法学理论而为说明[J].法治研究,2019(5):54-61.。而行为主体在法律体系内,遵循多个规范组成的整体逻辑脉络,才能据以决策和行为。因此,法律体系是法秩序的静态体现。《意见》就明确要求在推进“双碳”目标立法过程中“坚持系统观念,处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系,把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局”,并且将“双碳”目标纳入能源绿色低碳转型法治保障体系的建设中。

将“双碳”目标纳入能源法体系需要在以下几个方面作出努力。首先,明确绿色低碳转型是能源法律体系构建的目标。如前文所述,低碳革命是能源革命的目的,能源革命是低碳革命的路径,能源减排在未来很长一段时间内都是能源法律调整和关注的核心问题。将绿色低碳转型作为能源法构建的目标,一方面确立了以能源结构清洁化、多元化对抗对单一化石能源依赖的转型路径,直接回应了能源安全的现实需求;另一方面,明确以有利于气候的方式进行能源开发与利用,贯彻落实可持续发展理念,是提高能源效率,保障能源安全长期、稳定、可持续实现的基础。其次,以市场为导向构建能源低碳化制度。健全的市场机制有利于环境效益在能源市场中形成稳定的价值,并为环境价值向市场价格信号传导奠定基础。法律规则应当为市场交易提供监管依据和长期保障。以北京市为例,北京市于2022年12月颁布了《北京市2023年绿色电力交易方案》,明确规定了交易周期、交易申报流程、交易价格、交易校核、交易结算、跨区跨省外送等领域的具体规则,并与北京电力交易中心2022年5月发布的《绿色电力交易实施细则》相衔接,为绿色电力交易市场提供了具体指引。再次,起草颁布能源基本法,为“双碳”目标在能源法律中落实提供载体。在能源基本法中确立“双碳”目标,有利于转变以经济增长为中心的能源产业发展目标,有利于在能源法律体系中贯彻可持续发展理念。

四、 “双碳”目标下能源法秩序价值的制度实现

能源法秩序价值的安全性侧面是能源法秩序的实体内容,能源法律可预期性是安全性侧面的程序保障。在“双碳”目标推进过程中,能源法制应以保障能源安全为根本目的,以低碳化、多元化作为保障能源长期安全的实现路径。同时,通过完善现有能源法律制度体系,强化能源法制的可预期性,充分发挥法律制度在“双碳”目标推进过程中的规范功能。

(一) 以保障能源安全为目的的能源结构低碳转型

在能源结构低碳转型过程中,应通过构建能源供给多样化体系保障能源供给安全,通过完善可再生能源定价机制保障能源价格安全,通过完善能源开发利用过程中的生态环境保护机制保障能源生态环境安全。

1. 化石能源与可再生能源供给结构的平衡机制。国际能源署(IEA)的报告显示,2021年,煤炭占全球二氧化碳排放总体增长的40%以上。其中,煤炭和石油是最重要的温室气体排放来源,总占比超过60%(40)IEA. Global energy review: CO2 emissions in 2021[R]. Paris: IEA, 2022:7.。相较于发达国家,我国在能源结构上存在明显劣势(41)王永中.碳达峰、碳中和目标与中国的新能源革命[J].人民论坛·学术前沿,2021(14):88-96.。根据2021年版《BP世界能源统计年鉴》,我国2020年能源结构中,煤炭占比57%,且煤炭进口占比为近年来最高。此外,我国石油对外依赖程度也较高,依存度达73%。电力供应方面,新能源装机比重持续增长,但未能形成电力供应的可靠替代,电力供应安全形势严峻。

为应对单一能源依赖性过强导致的能源供给安全问题,实现短期能源供给安全与绿色低碳发展的平衡,结合我国的能源供给结构,应从以下几个方面完善现有能源供给机制。第一,应在《电力法》等位阶较高的立法中明确规定适应可再生能源特性的供能机制。我国有关行政主管部门已经作出了政策尝试。例如,2023年1月6日,国家能源局发布了《新型电力系统发展蓝皮书(征求意见稿)》向社会公开征求意见。其中提到构建“源网荷储”四要素的电力系统,加强可能再生能源消纳及储能技术创新,形成“分布式”与“大电网”兼容并存的电网格局。可再生能源发电储能和调度相关内容应被纳入《电力法》《电网调度管理条例》等法律法规中。第二,健全能源预测预警机制,建立电力企业与燃料供应企业、管输企业的信息共享与应急联动机制,确保极端情况下的能源供应稳定。第三,平衡发展水能、光能、风能等可再生能源,避免对单一能源的依赖。可以参考欧盟委员会2022年5月公布“Repower EU”计划(42)The commission to the european parliament, the european council, the council, the european economic and social committee and the committee of the regions. repowereu plan[EB/OL].(2022-05-18)[2023-04-18]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_3131.的经验,继续发展水能、风能,保持其优势地位,同时加强太阳能、生物质能等可再生能源的开发利用,平衡能源供给结构,保障能源供给安全。第四,建立可再生能源与煤炭的协同供应制度,建立煤炭能源储备机制,发挥煤炭对可再生能源发电的补充功能,充分保障能源供应安全。

2. 与“双碳”目标相协调的能源定价机制。为持续推进“双碳”目标,应当结合各类能源的特点动态定价,完善多元能源结构的定价机制。首先应当完善电力上网定价机制。可再生能源上网电价应当结合可再生能源开发成本和供电周期计算。可再生能源补贴应结合区域电源结构特点,逐步采取市场化的补贴形式,避免可再生能源补贴对财政的依赖。例如,发展绿色电力证书交易市场,构建绿证交易监管法律制度,以交易代替财政补贴。同时也应当注意探索效益最大化的电价水平,以公权力适度介入可再生能源电价市场调控价格,设计激励政策,避免因可再生能源电源上网价格过高而导致企业成本增加,损害可再生能源消纳的制度效果。

其次,应当完善可再生能源产业市场化发展制度保障。以市场为基础和导向有利于可再生能源产业长期稳定发展。如前文所述,我国能源消费市场从化石能源为主向可再生能源为主转变还需要付出一定成本,法律制度应当为市场消费习惯的转变提供引导。另外,可以引入多元资本投资可再生能源产业,在市场竞争中推动可再生能源技术创新,降低可再生能源成本,为降低可再生能源价格奠定基础。同时,可再生能源市场化法制还需要明确建立市场主体权益保障机制,为市场主体提供更高的可期待价值。

3. 能源开发利用中的生态环境保护机制。除环境影响评价制度、“三同时”制度、环境标准制度、环境应急处理制度等环境法基本制度外,完善能源开发利用的生态环境保护机制还应从以下两个方面着手。

第一,减少新排放碳量,即“节流”。虽然短期来看,如前文所述,保障能源供给安全与实现生态环境安全之间存在张力,但减少碳排放、保护生态环境是保证能源供给可持续、保障能源安全的长久之策。在当前化石能源与可再生能源新旧接替的过渡时期内,可以通过构建多元能源协同减碳机制实现能源供给安全与生态环境安全之间的平衡,即同步推进高碳能源清洁高效利用与促进可再生能源发展两项工作。化石能源清洁高效利用机制包括重新建立“能效之星”“能效领跑者”等能效标识制度,提升需求侧的节能产品识别(43)于文轩.绿色低碳能源促进机制的法典化呈现:一个比较法视角[J].政法论坛,2022(2):44-51.,将清洁化技术应用于化石能源生产、运输、销售的全过程等。同时,应重视可再生能源消纳市场化制度设计,激活可再生能源市场需求,探索和完善分布式发电和以可再生能源社区(44)BERNADETTE F, CAROLIN M. Legislation for renewable energy communities and citizen energy communities in Austria: changes from the legislative draft to the finally enacted law[J]. The journal of world energy law &business,2022(4):237-244.为代表的可再生能源创新机制。

第二,完善碳吸收、碳捕捉和封存(CCUS)相关法律制度。碳吸收、碳捕捉和封存技术的发展可以与化石能源清洁化机制协同推进,以固碳补足排碳的缺口,在保障能源供给安全的同时,实现生态环境保护。能源法规范应当对实践中已经形成规模的CCUS项目管理、运行和市场准入的监管需求做出回应,完善低碳技术的制度构建和规范化表达,尤其应注重对新技术的引导和审慎监管。

(二) 以增强可预见性为核心的能源法制完善

完善能源法律规范体系是保障能源法秩序价值实现的基础,其核心在于增强规范的可预期性,满足社会对于能源统一法秩序的期待,使规范内容尽可能地被遵守。为实现这一目标,应当推进能源政策的法制转型,并构建以能源基本法为核心的能源法体系。

1. “双碳”背景下能源政策的法制转型。如前文所述,能源开发利用关系因地域差异和发展程度差异需要具有灵活性的调整手段加以规制,以“双碳”为目标的能源政策将在较长一段时间内持续发挥作用。

然而,为了给“双碳”目标持续推进提供必要的秩序动力,实现能源法律的秩序价值,充分发挥法律的评价功能,能源政策应当在以下两个方面实现法律化。其一,授权性规范。行政机关在能源开发利用行为的规范治理中占据重要地位,这是由能源产业的特征与能源监管的需求决定的。对行政机关的授权需要具有长期性和稳定性,这是能源管理职责划分的基础,也是“双碳”目标主体责任落实的重要前提。由于政策具有灵活性,缺少承载可预期性的形式理性(45)邢会强.政策增长与法律空洞化——以经济法为例的观察[J].法制与社会发展,2012(3):117-132.,授权性规范不宜通过政策呈现。另外,能源政策的制订主体通常为行政主管部门或各地区行政机关,若不以法律形式对其权力加以限制,可能会导致对“双碳”目标内涵的任意解释。其二,法律责任规范。法律责任必须由法律明文规定。在能源法领域,尤其需要法律对行政责任的范围予以明确,对行政自由裁量权作出限制(46)姜明安.论行政自由裁量权及其法律控制[J].法学研究,1993(1):44-50.。

2. 构建以能源基本法为核心的能源法体系。制订能源基本法具有必要性。首先,制订能源基本法有利于“双碳”目标、“四个革命,一个合作”等能源安全与发展顶层设计在法律制度中贯彻落实。各个能源单行法都有自己的适用范围和立法目的,一部单行法无法全面涵盖能源领域,无法对整体法领域的价值、目标与实施路径作出规定。而能源顶层设计中关于低碳可持续发展的路径要求需要在能源领域的各个系统中得到确认。其次,制订能源基本法有利于回应社会对于法秩序的现实需求。在能源革命持续推进的背景下,能源产业与能源市场繁荣发展,市场主体对规范化市场建设与规范化监管的需求逐渐增加,政府也需要充分的规范指引来确定其职权行使的范围,以符合比例原则的要求。最后,能源基本法是能源政策制订的基石。法律需要为政策提供制度空间(47)于文轩,胡泽弘.“双碳”目标下的法律政策协同与法制因应——基于法政策学的视角[J].中国人口·资源与环境,2022(4):57-65.,为政策的灵活实施提供必要限制。通过构建“基本法律-单行法律-政策”的能源法律体系,可以保障能源政策在法律构建的社会秩序中运行。

就具体内容而言,第一,将绿色低碳作为能源法基本法的目标写入总则部分,将系统观念贯穿于能源法制的“低碳化”塑造之中。第二,明确可再生能源为主要供应能源,化石能源为补充辅助性能源的能源结构定位,充分保障能源供应安全与能源生态环境安全的平衡,为能源开发利用与环境保护的长期协调奠定基础。第三,明确规定能源管理制度,为行政主管机关在能源领域的职权划分提供法律依据。第四,明确规定低碳能源衍生产品的监管机制,以资本市场驱动市场,为低碳能源产业提供资金支持,激发低碳能源产业活力,激励低碳能源产业发展。

秩序价值是良法之治的基本价值,法律秩序应当回应本领域当下的核心需求。“双碳”目标对能源低碳化提出了明确要求,并对能源绿色低碳转型设定了2030年和2060年的预期目标。这要求能源法秩序将“双碳”目标纳入秩序体系,在能源政策和制度实施中也应当将“双碳”作为指导思路和行动依据。对此,应从安全性和可预期性两个侧面将“双碳”目标纳入能源法律体系。一方面,为保障能源安全的实现,应当以能源安全为核心构建能源法律体系,推动能源绿色低碳转型,通过构建化石能源与可再生能源供给的平衡机制来保障能源供给安全,通过完善可再生能源定价机制保障能源价格安全,通过同步推进高碳能源清洁高效利用与促进可再生能源发展机制建设,完善碳吸收、碳捕捉和封存相关法律制度保障能源生态环境安全。另一方面,为提高能源法可预期性,能源政策应当在授权规范和法律责任规范两个方面实现法律化,构建以能源基本法为核心的能源法体系,以回应社会对于能源统一法秩序的现实需求。