“碳中和”愿景下我国新能源汽车产业安全的法律保障
2024-01-06龚向前樊亚涵
龚向前, 樊亚涵
“碳中和”是应对气候变化的必由之路。2021年中国将“碳达峰、碳中和”首次写入政府工作报告,并提出将不断“优化产业结构和能源结构,大力发展新能源”。近年来,我国新能源汽车产销量高速增长,动力电池等关键技术处于世界领先地位,并建立了全球最完备的产业链。2022年,我国新能源汽车产销分别达到705.8万辆和688.7万辆,同比增长96.9%和93.4%,市场占有率达到25.6%,高于2021年的12.1%,连续8年位居全球第一(1)中国汽车工业协会.2022年汽车工业产销情况[EB/OL].(2023-01-12)[2023-07-20]. http://www.caam.org.cn/chn/4/cate_32/con_5236639.html.。可以说,我国新能源汽车产业已进入全面市场化、规模化拓展期,并逐渐步入全球价值链的中上游。
当前,全球产业分工逻辑一定程度“由效率主导向安全主导转变,加速推动了全球产业链重构”(2)李伟,贺俊.基于能力视角的产业链安全内涵、关键维度和治理战略[J].云南社会科学,2022(4):102-110.。因此,产业安全问题在开放经济条件下再次凸显。中国在新能源汽车全球价值链中的攀升,不仅有利于我国增强全球气候治理的话语权,还会给世界能源结构和产业格局带来深远影响。由此,美国和欧洲一些国家近年来通过一系列法律和政策工具对我国新能源汽车产业的崛起进行多方面制衡,其做法比直接利用芯片“卡脖子”更具隐蔽性,值得充分重视并提出法律对策,以保障我国新能源汽车产业安全和高质量发展。
一、 我国新能源汽车产业安全面临的全球性法律挑战
理论上,西方产业安全观可谓源远流长,由李斯特提出,经约翰·穆勒发展,后又受到凯恩斯影响;实践上,产业安全的法律政策历来在自由贸易与保护主义之间徘徊,国际法治化进程始终受到国家利益的影响。这一点,从晚近各国在新能源汽车等战略性新兴产业政策立法中清晰可见。
(一) 新能源汽车产业激励政策的“本土化”义务
在面临高通胀等经济逆风之际,美国总统拜登于2022年8月16日签署了国会通过的《通胀削减法案》(InflationReductionAct)。该法案名为“削减通胀”,实则“美国优先”,财税补贴的程度远远超过前任特朗普。这份民主党力推的《通胀削减法案》,实际上是拜登政府2021年提出的《重建美好未来法案》(BuildBackBetter)的缩减版,削减了整体支出,但将清洁能源投资的支出占比提升至85%,提出了减少碳排放和激励能源效率等目标,通过对个人和企业实施税收减免等刺激方式,支持在电动汽车、关键矿物及清洁能源等领域的生产和投资。
其中,该法案使用范畴更广的“清洁汽车”(Clean Vehicle)一词,使其能够包含除传统电动汽车以外的氢能汽车和太阳能汽车等,扩大了激励范围;取消了对车企20万辆补贴规模上限,使得“通用”和“特斯拉”重回补贴范围;对购买全新和二手新能源车提供税收抵免;提供了用“零排放车辆”(ZEV)替换符合条件的校车和重型车辆的激励措施;还将提供20亿美元帮助汽车制造商改造现有设施以生产清洁汽车,并提供至多200亿美元的贷款,帮助汽车公司在全国各地建设新的清洁汽车设施(3)整理翻译自美国《通胀削减法案》(Inflation Reduction Act), Pub. L. No.117-169,§13401。。实际上,这些政策延续了美国政府依《能源独立与安全法》对电动汽车消费者的个税抵免优惠政策,也配合了加州、缅因州、马里兰州等10个州通过的“零排放车辆”法案对电动汽车销售比例提出的强制要求。
《通胀削减法案》中最引人注目的特点是,财税优惠是以在美国本土或北美地区生产和销售作为前提条件。自2023年1月1日起,美国为购买全新和二手新能源汽车的家庭提供7 500美元和4 000美元的税收抵免,但设置了多项“本土化”条件:要想获得补贴,首先需满足整车的最终装配发生在北美,且不包括任何“受关注的外国实体”(foreign entity of concern,即中国、伊朗、朝鲜或俄罗斯)制造或者组装的车辆;除此之外,至少50%的电池组件在美国或与美国有自贸协定的国家制造或组装,2029年将提高到100%(满足其中一项将可获得最高3 750美元的补贴);特别是从2024年开始,如果任何电池组件是在“受关注的外国实体”制造的,则该车辆将被取消补贴资格,同样的规则将在2025年适用于电池的关键金属开采或加工(4)整理翻译自美国《通胀削减法案》(Inflation Reduction Act), Pub. L. No.117-169,§13401。。据法国智库蒙田研究所分析,如果电动汽车企业想要在2025年之后继续获得上述补贴,就需搬迁到美国,或至少拥有与美国整合的全套供应链(5)余奇,昭东,李静. IRA生效,美国“吸走”盟国多少投资?[N]. 环球时报,2023-01-04(7).。今年2月14日,拜登政府又发布新规,所有接受《基础设施法》资助的电动汽车充电桩必须在美国制造,且从2024年7月开始,55%的充电桩需要来自美国零部件(6)Fact sheet: Biden-Harris administration announces new standards and major progress for a Made-in-America national network of electric vehicle chargers[EB/OL]. (2023-02-15)[2023-04-23]. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/02/15/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-new-standards-and-major-progress-for-a-made-in-america-national-network-of-electric-vehicle-chargers/.。显然,拜登政府当前设置的电动汽车财税优惠排他性条件,不单是为了推广新能源汽车,而是志在“制造业回流”。
《通胀削减法案》颁布后,欧盟宣布制订“绿色交易产业计划(Green Deal Industrial Plan)”,以应对法案带来的负面影响,防止欧洲企业被美国政策吸引,甚至搬到美国经营。2023年3月16日,欧盟公布了计划下两个法案的提案:其一是《净零工业法案》(Net-ZeroIndustryAct),以简化净零项目技术生产的监管框架和许可流程,目标是到2030年实现“战略净零技术”年度部署需求(7)战略净零技术(Net-Zero Strategic Projects):对于提高/加强欧盟净零产业的弹性和自主性至关重要的项目,应在国家一级获得“优先地位”,以确保得到快速的行政处理,并应根据国家和欧盟法律从最快的许可流程中受益。European Commission. Questions and answers: the Net-Zero Industry Act and the European Hydrogen Bank[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-23]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_23_1666.,且其中接近或达到至少40%由“欧盟制造”(8)European Commission. Net-Zero Industry Act: making the EU the home of clean technologies manufacturing and green jobs[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-23]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1665.;其二是《关键原材料法案》(TheCriticalRawMaterialsAct)(9)欧盟关于关键原材料的法案全称为“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a framework for ensuring a secure and sustainable supply of critical raw materials and amending regulations (EU) 168/2013, (EU) 2018/858, 2018/1724 and (EU) 2019/1020”,简称为《关键原材料法案》(The Critical Raw Materials Act). 参见:European Commission. Critical raw materials: ensuring secure and sustainable supply chains for EU’s green and digital future[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-03-20]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1661.。在如何促进净零产业和关键原材料项目融资即如何进行财税支持上,两个法案有相似的规定——制定了较为具体的本地制造比例目标,并为实现目标估算了财政成本;在私人融资不足的情况下,各国可以“国家援助”形式为项目推广提供公共支持。欧盟此前的《临时危机和过渡框架》和《总体豁免条例》也放宽了“国家援助”,允许政府提供灵活的财政资助。
(二) “环境、社会和治理”标准对产业链的冲击
“环境、社会和治理”(Environment, Social and Governance,以下简称ESG)概念起源于“负责任投资原则”(Principles for Responsible Investment),是一种在财务指标之外还要一并评估企业活动的环境、社会及利益相关方影响的全新投资理念和公司治理评价标准。强化ESG本身有利于全球可持续发展,但如果对中国进行片面的、错误的推定和评价,将成为企业在海外发展的重大障碍,也会对我国新能源汽车产业链安全造成干扰。其中,S被称为ESG中“最难被评估”和“最具挑战性”的部分,也最容易引发国际争议。
2021年12月23日,拜登签署所谓的“维吾尔强迫劳动预防法案”基于捏造的事实,将中国新疆地区生产的全部产品均推定为所谓“强迫劳动”产品,并且禁止进口与新疆相关的任何产品。据此,在新疆的生产和输出硅基产品以及包括硅片、电池片和组件等下游产品受到限制,影响到中国乃至全球新能源汽车和半导体等行业的供应链和产业链。紧接着,2022年2月23日,欧盟就发布了《关于企业可持续发展尽职调查指令》的提案,规定了大型公司有义务执行ESG尽职调查并采用与全球政策承诺相一致的ESG标准,以确定、防止、减轻对人权的实际和潜在不利影响,包括全球供应链中的劳工权利和环境问题(10)European Commission. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on corporate sustainability due diligence and amending directive (EU) 2019/1937, COM/2022/71 final[EB/OL]. (2022-02-23)[2023-03-20]. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52022PC0071.;同年9月14日,欧盟又发布了《关于禁止在欧盟市场上使用强迫劳动产品的条例》提案。从文本来看,欧盟这项所谓“禁止强迫劳动”的制度设置类似于“维吾尔强迫劳动预防法案”。例如,第3条禁止来自特定生产地点、特定进口商或公司的强迫劳动产品,以及在国家资助的“强迫劳动”情况下来自特定地区的产品;如果怀疑存在“强迫劳动”,则会对出口至欧盟的产品增加调查执法,并且将禁止“强迫劳动”相关产品在欧盟内部流通(11)European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on prohibiting products made with forced labour on the Union market[EB/OL]. (2022-09-14) [2023-03-20]. https://single-market-economy.ec.europa.eu/system/files/2022-09/COM-2022-453_en.pdf.。而且,欧盟可以通过扩大清单的方式,随机限制涉及其他国家或实体的产品,并不像美国法案那样从字面意义上限定于新疆。
尽管欧盟的ESG相关法案还未正式颁布生效,但是ESG标准已经深入到几乎所有产业的全生命周期,将直接影响中国产品的欧盟市场准入。在发布上述提案之前,欧盟一些国家就率先制定了一系列供应链立法:2015年英国通过《现代奴役法案》、2017年法国通过《企业责任警戒法》、2019年荷兰通过《童工尽职调查法案》、德国2021年4月通过《供应链法》(2023年1月1日起生效)。这些法案的核心要义是,企业有责任确保其在国外进行的产品部件生产或组装过程中,不得出现污染环境或损害人权的行为;公司需要对其供应链上的每一个环节承担责任;如果企业不遵守法律,可能面临高额罚款、赔偿金和制裁等惩罚。显然,我国新能源汽车产业成为被针对的对象。
此外,伴随着我国新能源汽车产业的高速发展,欧美近年来相继推出新的气候变化立法措施,对特定地区的进口产品实施“变相征税”。欧盟是最早建立碳边境调节机制(CBAM,俗称碳关税)的经济体,即将在2023年10月1日进入适用过渡期(12)European Commission. Carbon border adjustment mechanism[EB/OL]. (2023-05-16)[2023-07-20].https://taxation-customs.ec.europa.eu/carbon-border-adjustment-mechanism_en.。2021年7月,美国民主党公布了《2021年公平转型和竞争法案》,主张对进口的碳密集型商品征收碳关税。2022年6月,美国民主党又提交了名为《清洁竞争法案》(CCA)的立法草案,设计了以美国产品的平均碳排放水平为基准,对碳排放水平高于基准的进出口产品均征收碳税的机制(13)来自美国的碳关税新设计:从惩罚低碳价转向惩罚高碳含量[EB/OL]. (2022-06-15) [2023-04-23]. http://www.cnenergynews.cn/zhiku/2022/06/15/detail_20220615124612.html.。目前,欧盟碳边境调节机制尚不影响我国整车的出口,但今后很可能会扩大行业和产品的覆盖范围,并将整车特别是新能源汽车产业纳入其中。显然,碳成为一个影响国际贸易和国家竞争力的新因素。欧美发达国家开展的全球碳定价机制博弈,其背后的实质是全球价值链的分工、争夺与合作,毕竟,它们建立了更严苛和完善的气候法律政策和碳市场机制。
从趋势上看,欧盟对新能源汽车产业碳排放的规制,将覆盖从原材料获取到整车制造和使用再到最终报废回收的全生命周期管理。最新的《电池与废电池法规》法案(14)欧盟新电池法在2023年6月14日经欧洲议会投票通过,7月10日经欧洲理事会和成员国投票通过,标志着自2020年12月10日开始的立法工作正式告一段落,只待签署并发布在欧盟官方公报20天后生效。对《电池指令(2006)》所做的大幅度的修改,向新能源汽车动力电池提出了全周期碳排放的严格要求,以此确保投放到欧盟市场的电池符合“可持续、高性能和安全”的标准。根据法案规定,工业可充电池和电动汽车电池需进行强制性碳足迹声明,2024年7月1日开始,只有已建立碳足迹声明的可充电工业和电动汽车电池才能投放市场(15)欧盟《电池和废电池法规》第七条:2024年7月1日,强制实施碳足迹声明;2025年1月1日,按照碳足迹大小实施分级;2027年1月1日起强制实施最大碳足迹限值。European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning batteries and waste batteries, repealing directive 2006/66/EC and amending regulation (EU) No.2019/1020[EB/OL]. (2020-10-12)[2023-07-20]. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0798.;对电池及其关键原材料的回收利用比例也提出了更高的强制要求,2027年1月1日起未满足原材料回收最低要求的电池同样将不允许进入欧盟市场(16)欧盟《电池和废电池法规》第八条:自2027年1月1日起,在活性材料中含有钴、铅、锂或镍的工业和电动车辆电池的技术文件应包含关于每种电池中已回收的上述材料数量的信息每个制造工厂的型号和批次。European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning batteries and waste batteries, repealing directive 2006/66/EC and amending Regulation (EU) No 2019/1020[EB/OL]. (2020-10-12) [2023-07-20]. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0798.。此外,欧盟宣布将在2027年开始,为道路运输和建筑单独设立一个新的碳排放交易系统(ETS II)(17)European Parliament. The EU emissions trading scheme (ETS) and its reform in brief[EB/OL]. (2023-03-15)[2023-07-20]. https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/society/20170213STO62208/the-eu-emissions-trading-scheme-ets-and-its-reform-in-brief.。
(三) 新能源汽车关键原材料供应链的重组
尽管新能源汽车动力电池的关键原材料锂、镍、钴等矿产资源主要分布在拉美和东南亚地区,但其提炼、加工和制造动力电池的产业链则集中在中、日、韩等东亚国家。美国在新能源汽车供应链上落后于中国,关键原材料相关产业链发展配套不足。墨西哥等美国的自贸协定伙伴国并不能满足美国锂电及材料的产能需求,短期内仍需进口,很多中间品和原材料的供应离不开“中国制造”。而欧盟的关键原材料产量则更低,在稀土永磁材料、镁、钴等材料上也离不开中国。因为原材料供应链的转移会增加电池材料成本,所以欧美国家力图摆脱中国已基本确立的全产业链带来的低成本和稳定性优势存在很多不确定性。
美国在芯片上对中国“卡脖子”,自然也会防范中国在新能源汽车供应链上可能采取的相应措施。前述《通胀削减法案》规定:至少40%用于电池的关键原材料需在美国或与之有自贸协定的国家开采、加工或回收,2026年将提高到80%。其特斯拉公司作为全球产业先行者,在整车制造和驾驶系统上优势明显,但在供应链上依然依赖中国。特斯拉的电池从宁德时代和松下公司采购,电机则从中国台湾地区采购,汽车骨架和其他零部件更是主要从大陆企业进货。所以,美国试图通过“本土化”财政激励,来推动关键原材料供应链的“国产替代”,促使美国车企更多从美国或与之有自贸协定的国家采购材料,进而影响全球电池材料的供应链。早在2019年,美国就与秘鲁、刚果(金)等其他9国发布了《能源资源治理倡议》,致力于帮助加入该倡议的国家发现和开发用于制造新能源汽车的矿产储备。2022年6月,美国国务院又宣布与加拿大、澳大利亚、德国、日本、韩国等盟友建立“矿产安全伙伴关系”(MSP),并在不断谋求扩大MSP的范围,构建“金属北约”;《通胀削减法案》发布后,加拿大紧接着就在同年11月根据其制定的《加拿大投资法》,以“国家安全”为由,下令剥离3家中国企业在加拿大关键矿产公司的投资,表明加拿大愿意配合美国,与中国“脱钩”。
欧盟《关键原材料法案》目标直指“减轻关键原材料上对单一第三国的依赖”,确保关键原材料的可持续、弹性和多样化供应(18)European Commission. Critical raw materials: ensuring secure and sustainable supply chains for EU’s green and digital future[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-20]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1661.。欧盟委员会主席冯德莱恩在今年最新发表的欧盟与中方关系讲话中表示:欧盟依赖于一个单一的供应商——中国,其98%的稀土供应、93%的镁供应和97%的锂供应来自中国;“欧洲需要关注的不是与中国‘脱钩’(de-couple),而是‘脱险’(de-risk),要加强与墨西哥、印度、新西兰和智利等其他国家的合作伙伴关系,保证供应链弹性和贸易多样化,实现经济去风险战略”(19)European Sources Online. Speech by president von der leyen on EU-China relations to the mercator institute for China studies and the European policy centre.[EB/OL]. (2023-03-30) [2023-04-20]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_23_2063.。欧盟不仅将在多边和美国发起的MSP下与“志同道合”的国家进行合作,还参与了欧盟—美国贸易与技术理事会内的一个关于原材料供应链的工作组(20)European Commission. European critical raw materials act[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-20]. https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/european-critical-raw-materials-act en.。这些内容在《关键原材料法案》中都有所体现,展示了欧盟对加强欧洲关键原材料价值链建设、减少对单一国家战略依赖的倾向。其发布的战略原材料和关键原材料清单,囊括了几乎所有制造新能源汽车所需的核心原材料,并为此设置了更加具体的目标:每年至少10%的关键原材料开采、40%的关键原材料加工、15%的关键原材料回收都来自欧盟内部;确保来自单一第三国的战略原材料在任何加工阶段的年消费量不超过65%(21)European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on prohibiting products made with forced labour on the Union market[EB/OL]. (2022-09-14) [2023-07-20]. https://single-market-economy.ec.europa.eu/system/files/2022-09/COM-2022-453_en.pdf.。
二、 在制度型开放中维护我国新能源汽车产业的安全
习近平总书记指出,“以负责任大国参与国际事务,必须善于运用法治”(22)习近平.加强党对全面依法治国的领导[J].求是, 2019(4):4-11.;切实推进高水平改革开放,占领国际法治制高点,既是抵御“遏制”中国行动的最有效策略,也是我国新能源汽车产业安全的重要保障。
(一) 推动完善新能源汽车补贴相关的国际规则
覆盖碳中和的经济成本离不开政府的财政扶持。世界上很多国家都对新能源汽车及其相关的绿色产业有不同程度的补贴。例如,欧盟新的“绿色交易产业计划”预计将从现有基金中拨出2 500亿欧元,用于工业绿色转型。然而,由于国际补贴规则的不完善,尽管气候补贴是实现全球低碳转型的一个重要抓手,却非常容易退化为与保护主义相结合的产物,加剧国际贸易摩擦。中国的新能源产业支持政策也经常成为欧美滥用反补贴调查的对象。对此,我国应依据气候变化框架公约,G20、G7和APEC在内的多个多边机制或论坛提出的取消化石能源补贴,加快建立适当的可再生能源和新能源汽车补贴进程,积极参与气候和绿色补贴国际规则和标准制订,共同为新能源汽车产业激励政策建立一个法治化的国际环境。
当前,由于《补贴和反补贴措施协议》(ASCM)中不可诉补贴条款的到期失效且后期协商延续的失败,新能源汽车产业补贴面临反补贴诉讼的风险加大,但基于环境与能源的双重压力,能够保护环境和缓解能源压力的新能源汽车产业补贴和可再生能源补贴符合可持续发展目标,理应成为补贴的例外规定。因此,我国应当利用现有WTO和其他多边框架,推动制订约束补贴的新规则或对ASCM予以修订和补充:(1) 重新引入并扩大ASCM第八条关于产业补贴的“不可诉补贴”(绿箱)的例外条款,将合理的气候补贴纳入不可诉类别,并限制各国就此类补贴政策采取单边贸易救济/防御措施;(2) 设置例外时注意对其透明度和公平性(非歧视性)的要求,加强成员国设置补贴后的通报义务,对补贴的直接环境和经济影响进行分析和定期审查。要预防新能源汽车产业相关补贴所引起的国际贸易纠纷,我们一方面要使得补贴既能推动中国新能源汽车产业完成脱碳进程,又能通过跨境技术转移和专项资金支持发展中国家融入全球新能源汽车产业链,另一方面要注意限制歧视性跨境补贴所造成的贸易扭曲(23)KLEIMANN D. Climate versus trade? Reconciling international subsidy rules with industrial decarbonisation[EB/OL].(2023-02-08)[2023-07-20].https://www.bruegel.org/polict-brief/climate-versus-trade-reconciling-international-subsidy-rules-industrial.。
全球范围内补贴制度的改革和完善将会是一个较长的过程,因此通过政府间对话达成具体的气候补贴国际规则,对于化解气候政策等新型贸易壁垒至关重要。目前,中日韩三国均在新能源汽车产业上形成各自的领先优势。日本作为世界第一个把氢能框架作为国家战略的国家,在氢燃料电池汽车商业化方面取得良好成绩。2021年韩国有三家企业进入了全球动力电池装机量前十名,仅次于中国的六家,LG Energy Solution装机量排在全球第二位(24)2021年度全球动力电池装机量TOP10排行榜[EB/OL]. (2022-02-09) [2023-03-20]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1724214179721831547&wfr=spider&for=pc.。近年来,拥有6亿人口的东南亚国家经济持续增长,但汽车普及率不到20%,为新能源汽车产业留出了发展空间。如果我们能在谈判中赢得周边国家的理解和尊重,形成联系越来越紧密的产业链,率先就新能源汽车相关的补贴问题达成一致,例如彼此之间不征收反补贴税等,最大限度地减少彼此之间因补贴和反补贴造成的贸易摩擦,中国新能源汽车产业的回旋余地就会更大。
纵使国际社会短时间内无法就新能源汽车产业相关的绿色补贴具体条款达成共识,中国也应在相关国际组织的对话进程中提出与发展中国家的需求和现状相平衡的条件,促进发达国家改变新能源汽车产业政策上的保护主义措施。国际货币基金组织、经合组织、世界银行和WTO在2022年发布的《补贴、贸易和国际合作》中指出各国政府应当认识到“精心设计的补贴在某些情况下可以发挥的重要作用”,肯定了为实现公共目标而存在的补贴是有必要的,倡导各国际组织、国际论坛积极就特定类别补贴的规范机制问题进行讨论。目前,经合组织已经在与成员国政府就补贴设计、影响和改革等问题进行对话,气候贸易部长联盟也准备讨论急需的气候补贴国际协议(25)International Monetary Fund, Organisation for Economic Co-operation and Development, The World Bank, World Trade Organization. Subsidies, trade, and international cooperation[EB/OL]. (2023-02-10)[2023-04-20]. https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/repintcoosub22_e.pdf.。更重要的是,可以利用WTO现有的豁免程序或通过专家组和上诉机构的法律解释,借此推动制订一份“有利于环境的补贴的积极性说明清单”作为国家监管的工具箱,将符合条件的新能源汽车产业补贴纳入其中,同时严格限制“本土化”措施,从而使气候和绿色补贴有“法”可依。如此,既可为我国的正常补贴争取获得额外豁免的机会,亦能将明显不符合WTO规则的单边行动置于国际监管之下。
在促进新能源汽车产业走出去的同时,还应注意欧盟“外国投资反补贴条例”的立法新动向。该法案将引入事前申报、补贴追溯、调查期间和固定罚金等新制度,从而抬高了未来外国投资的反补贴标准。因此,我国一方面应大力推动《中欧全面投资协定》(CAI)的最终签署并纳入相应的补贴规则;另一方面,须提前建立相应的规则,限制补贴范围,最大限度排除跨境补贴、上游补贴与投资补贴重叠带来的不确定性。同时,我国法律也应结合新能源汽车商业模式的变革来完善财税激励措施,即把补贴等手段用于那些最有前景、最体现本国优势的商业模式和科技研发,而不是仅仅依据产品、技术或细分行业。例如,当前涌现出“软件定义汽车”“车辆与电池分离”和“电动+零碳”等新的商业模式和车载芯片研发,这需要坚持市场导向与法治思维,将财政资源用在刀刃上。
(二) 制订全球最具开放性的新能源汽车产业政策
从历史经验看,西方国家通常是在自身产业幼稚时采取适当的保护措施,而占据产业优势之后大力推动自由贸易,从而可以从经济全球化中获取更大的利益。中美竞争与对抗注定是一场长期的拉锯战,只有依据国际法规则,适应全球产业发展规律,理性务实地采取行动,才能争取到包括欧洲部分国家、韩国乃至日本等“中间”力量和广大发展中国家的支持,也才可能最终保障产业安全。尽管美欧针对新能源汽车产业制定的一系列举措可能对中国造成一定的不利影响,但是我国作为经济全球化的受益者和推动者,应继续发挥自身在新能源汽车领域的全球领先优势,摒弃零和思维,一如既往地以更加开放的态度,向着规则、规制、管理、标准的制度型开放转变,提高“走出去”的竞争力和“引进来”的吸引力,促进全球新能源汽车产业的大发展及产业链的安全稳定。
《通胀削减法案》颁布后,福特公司与宁德时代计划开展一种新型的合作以求在限制规定下继续获得补贴,即福特公司拥有100%股权,但由宁德时代运营并保留电池技术。美国共和党参议员马尔科·卢比奥(Marco Rubio)随即要求拜登政府审查该宗投资,并在2023年3月9日提出新的立法提案,旨在扩大“受关注的外国实体制造或组装的电池组件的清洁车辆”的概念,进一步禁止中国公司从美国《通胀削减法案》下的电动汽车补贴中获益(26)Senate. 118th Congress. S.756-To amend the Internal Revenue Code of 1986 to expand prohibitions under the clean vehicle credit on battery components manufactured or assembled by corporations associated with foreign entities of concern, and for other purposes[EB/OL]. (2023-03-09) [2023-04-20]. https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/756.。尽管美国目前对中国的电池技术十分忌惮,但对中国相关技术、市场和关键原材料的依赖短期内难以改变,中国新能源汽车产业走出去的法律空间仍然存在。
越是面对欧美国家的多重限制,越是要坚持开放共享、合作共赢的态度,揭穿对中国利用产业链优势“卡脖子”的指责和猜忌。构建更加开放、透明、规范的新能源汽车外资企业在华经营环境,坚持以法治思维和法治方式推进营商环境建设。我们可以在全球率先实行新能源汽车产业上的“零关税、零壁垒、零补贴”,树立全球贸易和投资自由化、便利化的最高标准。我国目前采用的外商投资负面清单中,对外商投资的限制从最初的190条缩减至31条,极大地增加了外商的投资机会;2018年我国已取消专用车、新能源汽车外资股比限制,2020年取消了商用车外资股比限制,2022年取消乘用车外资股比限制,同时取消合资企业不超过两家的限制;我国新能源汽车的国家购置补贴已经在2022年12月31日正式退场,仅暂时保留了免征购置税的政策。
实践表明,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)为中国汽车的出口创造了广阔的市场机会,特别是新能源汽车企业借此成功拓展了东南亚市场。而被称为“最高标准自贸协定”的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),承诺在货物贸易关税减让方面最终对99%的产品实现零关税。单就汽车产品来看,日本、智利、新西兰等大部分成员国关税降为零,加拿大、墨西哥、马来西亚和越南等国在生效后逐年降至零(最长需要13年),最终仅墨西哥对日本的个别汽车产品保留部分关税;在原产地规则上,CPTPP增加了一些更为细致的认定标准,其中规定进口汽车和核心零部件必须有45%以上来自CPTPP成员(27)凌云,马胜.CPTPP对我国汽车产业和贸易的影响及建议[J].汽车与配件,2021(18):61-63.。根据中国汽车流通协会2022年的分析数据,智利、墨西哥是我国整车出口的主要目的地,而英国是我国新能源汽车的重要出口市场(28)CPTPP成员国中的英国、加拿大、墨西哥是我国重要的汽车产品贸易伙伴,但是与我国没有建立自贸关系。2022年截至9月,智利、墨西哥为我国整车出口量前两名,英国为我国新能源汽车出口量第二名。数据来自中国汽车流通协会《2022年1-9月中国汽车出口分析》,https://new.qq.com/rain/a/20221027A069 TS00?no-redirect=1。。加入CPTPP将有利于我国新能源汽车相关产业在加拿大、墨西哥和英国等国家的持续发展和投资,减少因CPTPP而产生的贸易转移,即进口国不再选择中国的新能源汽车及其零部件,转而选择同为CPTPP成员国的零关税产品。同时由于CPTPP在其设计上对于成员国的内部政策例如知识产权保护、劳工政策、国有企业等也有一些较新的高要求,中国加入CPTPP不仅进一步能提升自身的开放水平和营商环境,而且能促使我国新能源汽车品牌不断提升自身竞争力,形成更持久和强劲的技术优势和发展动力。
在新能源汽车市场准入上,中国达到了前所未有的开放程度,具备经受加入CPTPP进一步冲击的制度基础。诚然,当前仍存在一些需要解决的法律问题,有待进一步完善,探索更法治化、更市场化的产业激励政策。例如,在落实外资企业国民待遇方面,对新能源汽车市场主体同等实施政府采购、财税补贴、产品认定和技术标准,探索推行“极简审批”投资制度,对国内外新能源汽车相关研发与制造公司一视同仁地给予更大便利和优惠。针对知识产权保护,应当从法律法规上清理一切可能导致“强制性技术转让”指控的政策,基于“授权使用”协议修改国际技术转让方面的做法。我们可针对新能源车企高质量发展开展财税改革,如放宽研发费用等各项扣除标准、采用间接优惠为主的税收政策、加大流转税优惠力度等;通过设立国家实验室和重大科研基金等途径给予资助,以及贷款贴息和创业风险投资等市场化方式,加大民营企业技术创新的财政支持力度,提高自主创新水平。
(三) 善用国际经贸法治机制维护新能源汽车企业利益
如前所述,《通胀削减法案》等确立的财税激励举措具有明显的地域歧视性,罕见地为新能源汽车的补贴和优惠增加了严格的“本土化”限制,对其他国家相关产业构成歧视性对待,违反世贸组织非歧视原则这一基石。美国的举措也引起欧盟、日本和韩国等汽车制造强者的不满。韩国国会高票通过了《敦促美国基于韩美自贸协定为韩国产电动汽车提供税制优惠的决议案》试图突破限制(29)白云飞. 韩车企遭美打压应对乏术[N]. 经济日报,2022-09-29(8).。然而,美方并无实际方案平息韩国车企和电池厂商的不满。可见,打破“对华遏制统一战线”最关键的是欧洲和东亚。
尽管WTO争端解决机制在实践中越来越难发挥作用,但考虑到通过多边机制来制衡美国单边措施,不仅符合欧盟和其他维护WTO等多边贸易体制的国家的利益,也与我国坚持多边主义的立场相一致。因此,我国应以美国《通胀削减法案》的“本土化”限制、《维吾尔强迫劳动防止法》项下的措施分别构成违反WTO“禁止性补贴”和货物贸易自由化规则为由,积极联合韩国、欧盟等WTO成员,要求启动争端解决机制的相关程序。事实上,一国的汽车产业政策曾多次引发WTO争议解决程序。2006年3月,中国第一次正式参与的WTO争端解决案例即为“汽车零部件案”。专家组和上诉机构依据条约解释的基本原理,强调国内措施的“客观效果”而非“立法目的”,才是判定是否符合GATT/WTO协定义务的标准(30)韩立余. 世贸规则与产业保护[M]. 北京: 北京大学出版社, 2014:189.。尽管败诉,但中国此后增强了国内政策出台对国际条约的敏感度。如今,我们亦可通过国际经贸法治机制推动欧美国家在出台产业激励政策时遵守相关的条约义务和国际惯例。
同时,我国要借鉴欧美通过非政府组织强化全球主导权的经验,合理发挥各类非官方渠道在“国际规则”竞争和争议解决上的作用,推介中国在环境与社会治理上的成就,有效沟通并解决有关ESG等方面的争议。必须指出,随着欧美“私规制”获得日益扩大的影响力,各种非官方标准在其法律、法规和政府机构的授权下,成为其构筑贸易壁垒的手段,甚至沦为打压发展中国家优势产业的工具,如某棉花协会抹黑中国的闹剧。对此,一方面,我们应鼓励企业在各国法院以及非政府组织总部所在地法院提起民事和商业诉讼,因为他们涉嫌利用虚假信息侵害中国企业名誉和商业利益;另一方面,中国自身的行业协会和技术性组织需在国际交流和谈判进程中发挥更大作用,可充分利用国际汽车制造商协会(OICA)等非政府的国际平台和协调机制,及时获取全球动态,并向欧盟、G20、经合组织等关键政策制订者和利益攸关方传达信息,传递中国新能源汽车行业的声音。
国际经贸争议解决机制也在不断创新和发展。2020年《美墨加协定》生效以来,各方利用新的“快速反应机制”达成和解,比原有“投资者-国家”机制更能有效解决争议。例如,通用等在墨西哥的汽车生产商因涉嫌违反劳工义务,接受了调查(31)ARISTEO L, MARK L, WILLIAN S, et al. Compliance with USMCA labor requirements: what businesses need to know[EB/OL]. (2022-10-27) [2023-07-03]. https://www.jdsupra.com/legalnews/compliance-with-usmca-labor-9757856/.。对此,我们也不妨部分借鉴,建立快速的劳工投诉和企业调查机制,促进新能源汽车走出去。此外,拥有较为完善的争端解决机制的《能源宪章条约》(ECT)(32)ECT建争端解决机制,其中一项关键内容是允许跨国经营的企业就可能损害其投资的能源政策变化起诉东道国政府,以保证相关投资利益不受侵犯;只要投资者认定自己受到“不公正”对待,不符合“合理的期待”便可发起诉讼。目前ECT共有53个签署方,中国是其签约观察员国。由于其建立之初是为了保护化石能源投资,现代化修订尚未完成,因此导致多个欧洲国家退出。,也可以用来解决清洁能源提供商与东道国的争端。近年来ECT一直在进行的现代化谈判试图适应可持续发展和应对气候变化的需要,推动世界能源绿色转型。我们可与欧盟一道致力于在ECT中纳入气候变化和清洁能源转型目标,确保对清洁能源的投资保护。中国如果能够更加深入利用该投资保护机制,中国新能源车企业“走出去”的法治保障途径就能增加(33)2012年以来,由于保加利亚政府在可再生能源补贴政策方面多次作出令众多外资企业始料未及的转变。中资正泰太阳能荷兰子公司就援引ECT在国际投资争端解决中心(ICSID)向保加利亚提起投资仲裁。。
中国正义体系所涵盖的协商与调解机制,避免了现代西方诉讼制度过分对抗性的、偏向抽象和逻辑的特征(34)黄宗智.中国正义体系的三大传统与当前的民法典编纂[J].开放时代,2017(6):12-37.,因此,不妨借鉴、改造和发展成为我国构建符合“一带一路”实际的争议预防机制,通过协商与调解等非诉的国际平台与途径为新能源汽车走出去创造合法的空间。例如,针对2015年以来联合国“商业与人权条约”的国际谈判,中国可与发展中国家和新兴经济体一道,在联合国可持续标准论坛(UNFSS)联合建立起半官方的平台,建设性地解决全球ESG标准和国际争议。在国际投资和ESG领域,加强信息公开和风险评估,对预防争端至关重要。为建立国际投资与ESG争议预防机制,我国可推动建立两种机制:(1) 政府定期报告机制,提高国际投资与ESG的信息透明度;(2) 实施状况审议机制,定期或不定期地发布国际投资与ESG分析报告,督促各国改善投资环境与ESG水平。
三、 将“碳中和”目标嵌入我国新能源汽车产业政策
市场化、法治化、国际化的营商环境,有利于共同维护新能源汽车产业链、供应链的安全稳定和畅通。而应对气候变化的碳中和机制同样是产业安全法治的重要内容,也是中国新能源汽车产业实现高质量发展战略的重要抓手。
(一) 基于国际气候法治引领新能源汽车产业绿色发展
目前,世界各国依据“共同但有区别的责任”原则承担“自主贡献”的减排义务,造成了不同的减排成本,据此,发达国家提出了“碳泄露”风险的问题;《巴黎协定》“自下而上”的自主治理模式短期内给全球气候治理多边谈判进程带来了不确定性和碎片化问题,使得气候变化国际法的实施与发展很大程度上取决于缔约国各自采取的规范。因此在《巴黎协定》谈判过程中,尽管多次提到“共同但有区别的责任”原则,但仍有部分发达国家片面强调“责任的共同性”,向以中国为主的新兴发展中大国施压。但是考虑到中国作为一个发展中国家的历史责任、发展阶段、能力和国情,盲目认定减排责任和援助义务既不理性,也不客观(35)王克, 夏侯沁蕊.《巴黎协定》后全球气候谈判进展与展望[J].环境经济研究,2017(4):141-152.。诚然,气候保护事关人类的可持续发展,因此越来越严格的国际气候法律义务无法避免。我们只能化压力为动力,建立完善的碳排放规制法律体系,基于气候法治加快绿色转型,切实维护新能源汽车全产业链安全和高质量发展。当前,以电气化为目标的全球汽车工业革命,其实质就是一场能源革命,而新能源汽车的发展进程也是化石燃料被绿电取代的进程。培育最绿色的新能源汽车产业链不仅能占领道德制高点,而且可作为一种对抗围堵的柔性措施。
首先,通过加强与其他发展中国家的联系,积极进行多边或双边谈判,广泛联合有重要利益的国家开展磋商,与“基础四国”、G77国集团统一立场,为发展中国家争取权利,形成合力共同应对发达国家的气候壁垒。一方面增加对发展中国家的出口份额,开辟新的国际市场来缓解各类“碳关税”的压力;另一方面,通过与“一带一路”周边国家缔结双边或多边自由贸易与投资协定的方式,进一步减少新能源汽车产业投融资限制和进出口关税,形成符合WTO规则的新能源汽车产业技术转移和绿色产业链合作机制。
其次,中国新能源车企在“走出去”的过程中,为增强竞争性,应当考虑逐渐完善以气候合规为中心的企业社会责任制度,不断提升绿色形象带来的商业价值,使之逐渐符合国际气候合规体系和认证标准。目前国际上已出现相关立法实践,将气候因素和标准要求纳入金融业强制监管范畴。对新能源汽车企业来说,它们肩负的社会责任不仅仅是付出或被动地控制污染,而应主动地选择清洁生产、环境无害化技术和工艺,加强企业在国际市场的核心竞争力。
新能源汽车产业作为应对气候变化的重要支柱产业之一,只有实现与之相关的工业制造、能源供应、报废回收等全产业链脱碳,才能最终减少温室气体排放。欧美设立的绿色标准虽有构筑技术性壁垒之嫌,但也是在倒逼我国新能源汽车企业进一步提升自身绿色技术水平。例如,《2035年欧洲新售燃油轿车和小货车零排放协议》计划在2035年实现欧盟市场所有在售乘用车和轻型商用车二氧化碳排放量为零(36)European Parliament. Fit for 55: zero CO2 emissions for new cars and vans in 2035[EB/OL]. (2023-02-14) [2023-04-20]. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20230210IPR74715/fit-for-55-zero-co2-emissions-for-new-cars-and-vans-in-2035.。届时,所有由汽油、柴油等化石燃料驱动的乘用车和轻型商用车将无法在欧盟上市。实际上,这对我国新能源汽车拓展欧洲市场是一个重要的机遇。尽管目前欧盟将中国排除在关键原材料“可靠的合作伙伴”之外,但并未像美国那样直接立法限制我国新能源企业在美投资。面对《中欧全面投资协定》被欧洲议会单方面冻结,冯德莱恩在讲话中指出“需要根据欧盟更广泛的中国战略重新评估”(37)European Sources Online. Speech by president von der Leyen on EU-China relations to the mercator institute for China studies and the European policy centre[EB/OL]. (2023-03-30) [2023-04-20]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_23_2063.。为此,我们更应该坚定在平等互利的基础上同欧盟一道重启谈判,积极与欧盟加强有关碳关税、碳排放工作机制的对话磋商,促进对新能源汽车碳减排贡献的认可。
(二) 通过ESG制度建设保障关键原材料安全
美国及其“盟友”和欧盟及其成员国通过ESG立法和舆论引导,干扰中国企业在关键原材料生产国的正常开采活动,通过各种渠道限制中国在原材料上的供给保障,并扶持新的经济体进入新能源汽车产业供应链。在最新的《关键原材料法案》中,欧盟提出了对关键原材料全周期碳足迹的监管要求,并特别强调了ESG的重要性(38)关键原材料法案第6章第33条“在选择关键原材料供应国,建立战略伙伴关系时,需考虑第三国的监管框架是否能够确保监测、预防和尽量减少环境影响,并且使用具有社会责任的做法和透明的商业做法,包括尊重人权和劳工权利以及保证当地土著居民能够进行有意义的参与,防止对当地公共行政和法治的正常运作产生不利影响”。European Commission. COM(2023) 160 - Proposal for a regulation of the European parliament and of the council establishing a framework for ensuring a secure and sustainable supply of critical raw materials, chapter 6, article 33: strategic partnerships[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-20]. https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/european-critical-raw-materials-act_en.。当前,美欧一系列ESG要求和自由贸易立法已产生了全球效应。例如,比亚迪赢得了一份开采锂的智利政府合同后,当地土著却以此次招标方案违背环境保护和社会治理等原则提起了上诉。阿根廷、玻利维亚等南美国家尽管是债务缠身的脆弱新兴经济体,但其左翼政府希望加强对矿产的控制并获得更大的利润份额,因此中国企业的海外矿业投资也存在诸多风险(39)财联社. 无“锂”寸步难行!电动汽车革命的未来全悬于南美“锂三角”?[EB/OL]. (2022-08-11) [2023-07-03]. https://www.cls.cn/detail/1097318.。可以预见,美欧的政策将会为其他有意推进ESG立法的国家提供参照,最终在ESG的认定标准、制度设置和具体实施等方面协调一致。
事实上,ESG理念与我国多项国家战略的精神内核高度一致,特别是对实现可持续发展、乡村振兴和完善治理体系等重大发展战略有着重要的推动作用。2022年3月10日,国务院国资委成立了社会责任局,专门用于指导推动企业积极践行ESG理念,主动适应、引领国际规则标准制订。我国ESG信息披露制度和评价体系尚在刚起步的阶段,加速提高信息透明度已成为我国新能源汽车参与国际产业链外循环的一项必然要求。不过,国外的ESG评价体系并不完全适合中国企业,向外方披露详细的ESG信息也存在着数据安全问题。因此必须通过制订“供应链法”或修订《公司法》,构建中国特色的ESG法治体系,在制度和标准上稳步与国际评级体系相互承认,与国际接轨。同样,在零部件、技术与数据安全上,对于已有相应国际标准的,应积极研究适用,并充分考虑与国际标准的协调;对于没有相应国际标准的,则应积极跟踪国外有关国家和地区以及协会标准;在我国技术领先的领域,应抢占先机,主导有关国际标准的制订(40)付于武. 中国战略性新兴产业研究与发展新能源汽车[M]. 北京:机械工业出版社, 2013:200.。
自《巴黎协定》生效以来,以电池为核心的电动汽车无疑成为能源变革的重要载体,而碳排放管理将会成为新能源汽车产业不可或缺的竞争壁垒。欧美均十分关注上下游供应链企业的碳排放,与此有关的贸易执法一般从货物进口清关切入,并向供应链上游延伸。我国ESG法规标准体系也应关注新能源汽车的全生命周期碳排放,将锂电池相关原材料获取和电池制造作为碳排放规制的焦点,对原材料供应链管理、循环利用与废弃物回收和劳动安全与健康等问题设立分门别类的措施。ESG信息披露应当在保证数据安全的前提下,囊括原材料开采到整车下线的所有环节碳排放的产品碳足迹,将供应链上所有排放的数据量化,保证数据的可追溯、可查询、可审核;对车企的ESG评级也需要评价其环境信息透明度。中央和地方的扶持政策要围绕整车、零部件、电池产业供应链和回收链的低碳变革,实现从电动汽车向真正的新能源汽车转型,争创低碳价值。
除了气候变化,ESG对劳工与公司治理提出了日益严峻的挑战。我国应尽快从国家而不只是企业层面建立基于“尽职调查”的跨境劳工与社会治理风险预防制度,从事前的风险防范、事中的项目推进和事后的权利救济来充分评估和解决有关问题。同时,基于长远利益与其他具备锂、镍、钴等优势的国家开展深度合作,才能从上游产业链解决未来可能卡脖子的原料问题,维护全产业链安全。为此,一方面,我国应利用自贸协定在关键原材料等领域深化发展投资、生产和贸易关系,共赢共生,也需健全ESG制度的域外适用与合规体系,应从以下几方面入手: (1) 识别、预防、减轻商业活动中可能存在的劳工、原住民等“社会与治理问题”;(2) 推动“一带一路”海关合作,避免“误伤”我关联企业被列入“强迫劳动”实体清单;(3) 我国产业管理部门应比照欧美有关“强迫劳动”的《进口商操作指南》,建立风险评估机制,对风险点进行排查、分析和追溯,最大程度避免新能源汽车产品出现所谓“强迫劳动”的风险。
(三) 协调不同的汽车碳排放法律规制
碳中和法律政策应当遵循经济可持续发展、社会公平和技术中立等原则。针对欧美国家燃油车排放标准严格化及逐步退出的机制,我国一方面不必将新能源汽车作为实现“零排放”的唯一方式,另一方面可对公路运输领域的碳排放目标采取更加积极的态度,尤其是把减少乘用车和轻型商用车的碳排放纳入我国履行《巴黎协定》承诺目标的关键指标。汽车的低碳化和电动化进程会给整个汽车行业带来重大变化,需要谨慎规划和引导,以避免对经济、工业和社会弱势群体造成不良影响。中国应以本国国情为出发点,利用我们掌握的技术优势来逐步实现碳中和目标,同时,允许部分城市根据我国承诺的碳中和时间表适度超前试行“零排放车辆法规”,或“新售燃油轿车和小货车零排放协议”。
目前,我国主要有两种基础性碳排放产品——碳配额(41)碳配额交易:国家给定企业的一定的碳排放配额,在当年内结算时排放如果超过就需要购买其他企业的配额来填补,而排放未超过配额时可以出售该部分的碳排放权。和核证自愿减排量(CCER)(42)CCER交易:自愿减排市场交易,控排企业向实施“碳抵消”活动的企业购买可用于抵消自身碳排的核证量。。但我国的汽车产业尚未纳入碳配额交易市场,而是实行“双积分”的碳积分管理制度,即平均燃油消耗量积分(CAFC)和新能源汽车积分(NEV)(43)“双积分”制度:NEV正积分可以通过交易平台自由交易,CAFC正积分只能打折转结到下一年或转让给有25%持股的关联企业,既不能交易也不能抵偿自己的NEV负积分。该制度2017年由《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》规定,2018年4月1日起正式施行,2020完成第一次修订,2022年启动第二次修订,2023年,工信部、财政部、商务部、海关总署、国家市场监督管理总局第三次修订,于2023年8月1日起施行。。如果车企的积分经过核算是负数,就要面临严厉的惩罚,比如暂停高油耗产品的申报、暂停高油耗产品生产等等。当下新能源汽车“双积分”机制被认为是2023年政府财政补贴完全退出后最有效的过渡和承接工具,以形成市场化的激励和惩罚机制,继续促进新能源汽车产业高质量发展。
但是,现行“双积分”政策的问题和缺陷也十分明显,例如:积分价格并不稳定且积分买卖透明度有待提高;目前仅约束乘用车企业,商用车尚未纳入;不能全生命周期地限制车辆的减碳量,对汽车产业低碳减排的约束还不够,减碳效果不足;不能跨行业交易,仅在乘用车企业内部流转;等等。只有逐步将汽车产业纳入碳配额交易,协调新能源汽车的碳积分和碳配额交易,才能更好地测算和控制产业全周期的碳排放量,应对欧美日益严苛的碳管理制度。实际上,国家发改委在2016年曾发布过《新能源汽车碳配额管理办法(征求意见稿)》,但是该办法与现行的NEV积分相似,仅考虑车辆使用过程中的碳排放情况,并不能体现碳配额管理跨产业跨环节的特点和优势,也与当前我国新能源汽车产业的发展需求不十分相称。目前的“双积分”和碳配额交易是两套独立的考核系统,计算的方法和量纲不同,考核的重点也不同。汽车行业的积分交易市场与全国的碳排放交易市场是隔离的,汽车行业的碳配额也在交易体系中单独管理,不与其他配额交易交叉,因此二者的协调衔接难度确实很大(44)刘宗巍,刘斐齐,王悦,等.CAFC、NEV双积分与碳配额法规综合研究与组合政策思考[J].汽车工程学报,2017(1):1-9.。将汽车行业的积分交易市场纳入碳交易市场,可以学习、借鉴欧盟的法律经验,在经过系统测算后引入动力供应企业、汽车生产企业、汽车使用者多主体协同的道路交通碳交易机制(45)李文翔,李晔,董洁霜,等.引入碳交易机制的新能源汽车发展路径研究[J].系统仿真学报,2021(6):1451-1465.。
为了弥合在碳排放规制方面的差别所带来的经济“损失”,一些国家将“碳关税”等单边行动作为多边合作的前提和争夺国际规则话语权的重要手段。欧美即将开始实行的碳边境调节机制,将会倒逼出口国在国内建立碳价格体系,对于中国而言,要快速响应欧盟的边境调整政策,只能靠征收碳税,因为碳税相较于碳交易更易于测算和执行(46)北大金融评论. 徐晋涛:碳中和目标下中国经济增长模式转型思考[EB/OL]. (2022-03-25) [2023-07-03]. https://hfri.phbs.pku.edu.cn/2021/eighth_0727/1537.html.。碳税制度具有调控范围大、调控手段简单、所需客观条件少等优势(47)陈向阳.碳排放权交易和碳税的作用机制、比较与制度选择[J].福建论坛(人文社会科学版),2022(1):75-86.。并且开征碳税不会干扰其他环境治理工具,可以与双积分政策、碳排放权交易制度以及其他管制、政府补贴同时实施(48)胡苑,杨岳涛.我国开征碳税的正当性、必要性及制度选择[J].税务研究,2023(1):33-37.,从而与碳积分、碳交易形成有机互补,强化减碳的激励效果。因此,从长远来说,在整合现有成品油消费税、车船税等与绿色低碳相关的税制基础上开征碳排放税,并且从汽车的动力电池制造环节、整车生产环节逐步扩展到消费使用环节,用税收手段减少化石能源消耗量,增加低碳能源和绿色能源使用量,可打造完整的绿色低碳汽车产业链,促进企业进行低碳技术创新,同时促进消费者低碳出行(49)秦淑文.向燃油车征收碳税是有可能的[N].中国汽车报,2021-11-05(2).。
诚然,我国碳定价、碳市场机制和碳交易平台仍处在建设初级阶段,相关制度还未完善,现行双积分制度短期内难以纳入碳配额交易。而新能源汽车的持续健康发展在国家补贴完全退坡之后,仍需要市场化的经济政策加以支撑。面对国际上越来越严格的碳排放要求,在汽车行业内需要继续完善以积分交易为基础的“双积分”制度,逐步将低碳评价、低碳科技创新等低碳减排的相关指标加入积分的测算,同时考虑率先探索实行碳税政策,构建碳积分、碳税并行的减碳制度。在我国碳交易市场逐渐成熟后,再将汽车“双积分”纳入碳配额交易,最终建立起全行业、全周期统一的碳交易平台,实现全产业链低碳化目标。
新能源汽车产业的蓬勃发展为我国经济增长注入了新的活力,符合我国可持续发展战略,也是最终实现碳中和目标的重要途径。正是由于目前我国新能源汽车产业在全球占据举足轻重的地位,一些国家通过“本土化”激励或构筑“碳壁垒”等手段打压。这需要我们按照统筹推进国内法治与涉外法治的要求,更好地统筹新能源汽车产业安全与高质量发展,保障产业链、供应链安全,提升在全球价值链中的地位,一方面我们应当“借鉴国际先进经贸规则,建设具有国际竞争力的规则体系”(50)王轶. 坚持统筹推进国内法治和涉外法治[N]. 人民日报, 2021-03-19(11).,合理运用现有多边国际法规则和法治化机制,“团结可以团结的力量”,提高自身开放水平,积极应对国际贸易中各种单边主义和保护主义措施;另一方面,“打铁还需自身硬”,在新能源汽车产业中积极践行ESG理念,完善碳排放规制法律政策,努力培育全球最绿色的新能源汽车产业链。这不仅仅是为了应对美欧等国的相关立法,更是为了促进新能源汽车产业的高质量发展,更好地促进中国绿色转型,为应对全球气候变化贡献中国力量。
